Professionals hebben dus weinig ruimte om op zoek te gaan naar maatwerkoplossingen voor burgers die zijn vastgelopen bij of tussen overheidsorganisaties. Gebleken is ook dat professionals de ruimte die zij wél hebben, te vaak niet optimaal benutten. Dat komt doordat zij niet goed weten hoe zij er het beste mee om kunnen gaan. Daarnaast ontbreekt het ze in complexe situaties soms aan inschattingsvermogen en inhoudelijke kennis en kunde.
5.2.1 Er is wel ruimte om af te wijken, maar professionals kennen die onvoldoende Veel van de besluiten die uitvoeringsorganisaties en lokale overheden nemen over burgers, zijn gebaseerd op specifieke sectorwetgeving. Voorbeelden zijn de Wet werk en inkomen naar vermogen (WIA) en de Participatiewet. Daarnaast bevat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) algemene regels voor de verhouding tussen overheid en burger, waaronder regels voor te nemen besluiten. Deze algemene regels gelden voor alle bestuursorganen. Zowel de sectorwetgeving als de Awb biedt de bewindspersonen en de uitvoeringsorganisaties ruimte om af te wijken van (dwingende) wet- en regelgeving.370
Ruimte in de sectorwetgeving
Sectorwetgeving kan op twee manieren ruimte bieden: via een hardheidsclausule en/of via afwijkingsbevoegdheden in bijzondere gevallen. Een hardheidsclausule is een wettelijke bepaling die het mogelijk maakt van (dwingende) wet- en regelgeving af te wijken. Uit onderzoek blijkt dat het per domein verschilt in hoeverre wetgeving hardheidsclausules bevat.371 In de sociale
zekerheidswetgeving zijn ze bijvoorbeeld zeldzaam. Een voorbeeld van een wet uit het sociaal domein die wél een hardheidsclausule bevat, is de Participatiewet.372 Daarnaast kunnen
368 Position paper Stichting Kafkabrigade, bijlage bij het eindrapport.
369 WRR (2017), p. 135.
370 De bevoegdheid om hardheidsclausules toe te passen wordt in sommige gevallen bij de uitvoeringsorganisatie zelf gelegd (SZW), maar in andere gevallen juist bij de stelselverantwoordelijke minister (FIN, VWS, OCW). (Kamerstuk II 2020/21, 29 362, nr. 289 (bijlage 5, p. 2-3).
371 Zo kent socialezekerheidswetgeving een verfijnd stelsel van afwijkingsbevoegdheden in bijzondere gevallen, terwijl belastingwetgeving juist een (algemene) hardheidsclausule bevat in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen (Awir). De clausule strekt zich uit tot alle bijzondere materiewetgeving die hiermee verband houdt.
(Kamerstuk II 2020/21, 29 362, nr. 289 (bijlage 5, p. 2).
372 Artikel 16 lid 1 van de Participatiewet wet bepaalt het volgende: “Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken”.
sectorwetten afwijkingsbevoegdheden bevatten voor bijzondere gevallen. Dergelijke bevoegdheden zijn in veel wetten terug te vinden, vaak ook meerdere per wet.373
Ruimte in de Awb
Ook de Awb bevat een afwijkingsbevoegdheid die relevant is voor maatwerk. Artikel 4:84 Awb biedt uitvoeringsorganisaties namelijk de mogelijkheid van de eigen beleidsregels af te wijken.
Zoals beschreven in de vorige paragraaf, vullen bestuursorganen de discretionaire ruimte die wetgeving biedt, vaak in met behulp van beleidsregels. Professionals zijn dan bij het nemen van besluiten in beginsel gebonden aan die regels. Hier kan artikel 4:84 Awb ze dus uitkomst bieden:
ze kunnen van de eigen beleidsregels afwijken als een besluit niet in verhouding staat tot de belangen van de betrokkene(n).
Daarnaast is het belangrijk op te merken dat ook algemene beginselen van behoorlijk bestuur de professional ruimte kunnen bieden om maatwerk toe te passen. Een deel van die beginselen is opgenomen in de Awb. Een voorbeeld daarvan is het evenredigheidsbeginsel dat in art. 3:4 lid 2 Awb is verankerd: “De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.” Deze beginselen zijn van toepassing voor uitvoeringsorganisaties, tenzij daarvan uitdrukkelijk is afgeweken in sectorwetgeving.374
Professionals kennen de ruimte voor maatwerk onvoldoende
Pels Rijcken constateert in zijn rapport ‘Maatwerk met de Awb’ dat professionals in de uitvoering veelal goed op de hoogte zijn van de mogelijkheden voor maatwerk in de sectorwetgeving, maar veel minder bekend zijn met de ruimte die de Awb daarvoor biedt.375 Daarom vindt Pels Rijcken het belangrijk dat uitvoeringsorganisaties, gemeenten en professionals meer inzicht krijgen in de (juridische) mogelijkheden van de Awb voor maatwerk. Daarvoor is een toolbox ontwikkeld.376
Het in november 2020 verschenen preadvies ‘Een wet van Meeden en Perzen?’377 stelt dat ook de sectorwetgeving in het sociaal domein meer ruimte biedt voor maatwerk dan professionals denken.
Dat preadvies refereert aan twee inventarisaties378 die recent zijn uitgevoerd van
hardheidsclausules in wetten in het sociaal domein. Doel daarvan was na te gaan wat er in de praktijk al mogelijk is om maatwerk te leveren en zo al te schrijnende besluiten te vermijden. Uit die inventarisaties kwam naar voren dat:
Er in de praktijk meer mogelijkheden zijn om van de regels af te wijken dan men had gedacht;
vaak was er wel een hardheidsclausule te vinden die bruikbaar was.
Er nogal wat diversiteit was in de formulering van die clausules, waardoor het voor professionals lastig is daar hun weg in te vinden.
Duidelijk werd dat het voor professionals – ook als een wet ruimte biedt voor maatwerk – niet eenvoudig is die ruimte te vinden en te benutten (zie verder paragraaf 5.2.2). De heer Scheltema, auteur van het preadvies, is van mening dat het opnemen van hardheidsclausules in wetgeving wetten zo ingewikkeld maakt dat professionals daarin hun weg niet kunnen vinden en daardoor
373 Een rapport van Stimulansz (november 2020) bevat een uitgebreid overzicht van afwijkingsbevoegdheden in wetgeving waarmee multiprobleemhuishoudens in aanraking kunnen komen.
374 Van Heukelom-Verhage & Van Tienen (2019), p. 18.
375 Van Heukelom-Verhage & Van Tienen (2019), p. 9.
376 Van Heukelom-Verhage & Van Tienen (2019), p. 18-41.
377 Scheltema (2020), p. 9.
378 Meuwese & Wolswinkel (2020).
geen gebruikmaken van de mogelijkheden die de wetgeving biedt. Hij betoogt dat het burgers meer rechtszekerheid zou bieden als uitvoeringsprofessionals ervanuit zouden kunnen gaan dat het evenredigheidsbeginsel uit de Awb altijd van toepassing is.379
5.2.2 Voor professionals is ruimte benutten niet eenvoudig
De heer Bekker (oud-topambtenaar) schetst dat professionals een dilemma ervaren tussen het strikt volgen van de regels en het leveren van maatwerk.380 Hij spreekt van ‘een lastige paradox’.
Enerzijds geldt als principe ‘rules are rules’. Anderzijds kan een strikte toepassing van dat principe op onbegrip stuiten en resulteren in onvoldoende oog voor de menselijke maat. Voor de
professional op de werkvloer is het lastig daar goed mee om te gaan (zie paragraaf 4.2).
Uit de besloten gesprekken die de TCU voerde, komt naar voren dat professionals zich niet altijd veilig voelen om buiten de gestelde kaders te denken en daarmee de menselijke maat te vinden.
Het is voor hen risicovoller om af te wijken van de standaard dan om hem te volgen. Professionals die afwijken van de standaard moeten dat beargumenteren en er verantwoording over afleggen, en ze kunnen erop worden afgerekend. Daardoor ervaren zij druk om zich naar de standaard te voegen.Deze neiging wordt volgens ABDTOPConsult versterkt als fouten die worden gemaakt in de uitvoering onder een vergrootglas komen te liggen in de media of de politiek. De Onderzoeksraad voor Veiligheid komt in een onderzoek naar de veiligheid van vreemdelingen tot een soortgelijke conclusie: “De medewerkers die het asielbeleid uitvoeren zijn zich ervan bewust dat hun handelen onder een publicitair vergrootglas ligt en zijn – uit angst fouten te maken – geneigd zich strikt aan de regels te houden. Dat is niet altijd in het belang van de vreemdeling.”381 Dit betekent dat professionals in de uitvoering sterk in hun schoenen moeten staan om toch maatwerk te leveren.
Met het oog op de menselijke maat is het echter wenselijk dat professionals wél de ruimte nemen om maatwerk te bieden. De directeur van Ieder(in) Soffer zegt daarover het volgende: “Als er goede voorbeelden zijn, dan is dat eigenlijk altijd een voorbeeld van die ene iemand die het systeem crasht, omzeilt, een sluiproute neemt, zegt: ‘Ja, het is wel zo dat dit onze regels zijn, maar uw situatie is van dien aard dat ik nu mijn ruimte neem. Ik leg het boven wel uit’.”382 Volgens haar is het erg belangrijk dat “Er in uitvoeringsorganisaties voldoende ruimte is voor professionele reflectie, voor beredeneerd afwijken en voor het lerend en reflecterend vermogen op het eigen handelen.”383
Aandachtspunt daarbij is volgens de heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) dat niet van
medewerkers mag worden verwacht dat ze de wet overtreden: “Zolang de wet- en regelgeving nog geldt en er vanuit het departement geen actie wordt ondernomen om dat te wijzigen, zijn wij wel gehouden aan de wet. […] Wat ikzelf heel onprettig zou vinden, is als uitvoerders als het ware contra legem zouden moeten gaan handelen om burgers te helpen. Dan gaat het mis in ons systeem. Dat zou niet moeten.”384
379 Scheltema (2020), p. 9.
380 Position paper Bekker, bijlage bij het eindrapport.
381 Onderzoeksraad voor Veiligheid (2014), p. 6.
382 Verslag openbare hoorzitting Asante en Soffer, d.d. 26 oktober 2020.
383 Verslag openbare hoorzitting Asante en Soffer, d.d. 26 oktober 2020.
384 Verslag openbare hoorzitting Paling, d.d. 6 november 2020.
5.2.3 Professionals missen soms inschattingsvermogen, kennis en/of kunde Om de menselijke maat te kunnen hanteren, is het belangrijk dat professionals zich kunnen verplaatsen in de omstandigheden waarin burgers verkeren. Dat lukt hen niet altijd.
Uit de besloten gesprekken die de TCU heeft gevoerd, komt naar voren dat professionals de neiging hebben de zelfredzaamheid en het doenvermogen van burgers te overschatten. In een besloten gesprek is opgemerkt dat dit kan komen doordat zij geneigd zijn vanuit zichzelf te
redeneren en dat te projecteren op burgers. Dat veroorzaakt veel ruis, omdat professionals denken dat burgers dingen nalaten uit onwil, maar het gebeurt eerder doordat burgers dingen niet kunnen.
De WRR constateert dat professionals over het algemeen beperkt aandacht hebben voor de niet-cognitieve mentale vermogens van burgers: “Professionals geven aan dat het soms moeilijk is te beoordelen wie over welke vermogens beschikt en wie niet. Het vraagt van die professional allereerst inzicht in de rol die mentale vermogens spelen en vervolgens kennis over hoe daarmee om te gaan. Op elk domein zijn we professionals, voorzieningen of programma’s tegengekomen die hierop inspelen. Over het algemeen is de aandacht voor niet-cognitieve mentale vermogens echter nog beperkt.”385
Het voorgaande geldt vooral voor de professionals in de uitvoeringsorganisaties die het onderwerp zijn van dit TCU-onderzoek. Professionals die werken in de wijk, op straat of achter de voordeur (zoals wijkagenten, woningbouwconsulenten, wijkbeheerders en wijkteamleden) staan veelal dichter bij de burger. Zij zien mensen, spreken ze en bepalen samen met hen wat er moet gebeuren.386 Deze groep heeft in het algemeen dan ook meer zicht op de zelfredzaamheid en het doenvermogen van de burger. Mevrouw Jacobs-Moerland (Relatiebeheer en Stellateam
Belastingdienst) merkt op dat haar team initiatieven ontplooit om meer zicht te krijgen op de situatie van burgers: “Wij merken ook dat onze plek als overheid best wel ver afstaat van onze maatschappij. Daarom heb ik in mijn team ook relatiebeheerders zitten, die vooral de verbinding zoeken met organisaties die dichter bij burgers staan, zodat we eerder kunnen detecteren waar dingen niet goed gaan en hoe we dat met elkaar in het proces kunnen verbeteren.”387
In een besloten gesprek is aangegeven dat van professionals wordt verwacht dat zij de vigerende wet- en regelgeving uitvoeren, maar dat dit vanwege de complexiteit daarvan niet altijd eenvoudig is. Zeker als burgers te kampen hebben met meerdere problemen (‘multiproblematiek’) kan het voor professionals lastig zijn de samenhang tussen diverse regelingen te begrijpen. Ook
professionals die in direct contact staan met burgers kunnen daardoor, volgens het Instituut voor Publieke Waarden, soms de weg kwijtraken in de uitvoeringsbureaucratie.388 Voorzitter van de Landelijke Cliëntenraad Asante benoemt dit punt: “Ik denk niet dat de kennis hoe om te gaan met burgers met multiproblematiek bij alle professionals aanwezig is. Het is te groot, het is te veel. Dat kan en mag je niet verwachten. Het is wat mij betreft dan ook geen verwijt aan het adres van de professional. Je wordt niet voor niets professional; je wordt dat omdat je heel graag mensen wilt helpen. Alleen wordt er op een gegeven moment zo veel van je gevraagd, dat je zelf ook uit je voegen barst en het niet meer kan behappen. Het heeft ook gewoon heel vaak te maken met
385 WRR (2017), p. 57.
386 Position paper Instituut voor Publieke Waarden, bijlage bij het eindrapport.
387 Verslag openbare hoorzitting Jacobs-Moerland, d.d. 30 oktober 2020.
388 Position paper Instituut voor Publieke Waarden, bijlage bij het eindrapport.
budget […]. Er [wordt] heel krap gebudgetteerd. Dat leidt dus tot hele grote caseloads et cetera, et cetera, et cetera.”389
Bovendien leidt complexe wet- en regelgeving ertoe dat burgers ingewikkelder vragen stellen aan professionals. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) zegt hierover: “We hebben de afgelopen jaren ook gemerkt dat de vragen waar burgers mee zitten, door de complexiteit van wet- en regelgeving ingewikkelder zijn geworden. Als je ruimte wilt geven om de dienstverlening op maat in te vullen, heeft dat dus ook consequenties voor wat je daarvoor aan kennis en kunde nodig hebt” 390 (zie ook paragraaf 5.4.2 over vakmanschap). En verder: “Als er een heel complexe regelgeving is aangenomen die burgers moeilijk begrijpen, dan doen de medewerkers aan de telefoon en in de spreekkamer hun uiterste best om die regels toch goed uit te leggen. Maar de mogelijkheden zijn dan toch beperkt.”391
5.3 Maatwerk mogelijk in schrijnende situaties, meer aandacht nodig voor