Uit de geraadpleegde bronnen komt een aantal oorzaken van problemen naar voren dat zich voordoet in de beleidsvoorbereiding en/of in de totstandkoming van wet- en regelgeving. Het gaat daarbij zowel om inhoudelijke oorzaken (spanning tussen maatwerk en rechtsgelijkheid,
toenemende complexiteit van wet- en regelgeving, er wordt te veel verwacht van burgers) als om oorzaken in het proces, zoals onvoldoende aansluiting van beleid op uitvoering.
2.1.1 Ruimte voor maatwerk kan conflicteren met de garantie van rechtsgelijkheid Beleid moet uitvoeringsorganisaties de ruimte bieden om maatwerk te leveren aan burgers én een gelijke behandeling garanderen voor gelijke gevallen. Over rechtsgelijkheid schrijft het College voor de Rechten van de Mens: “Het is een fundamenteel mensenrecht dat iedereen gelijk is voor de wet en dat wetten en regels iedereen in gelijke mate beschermen. Dat betekent dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden, maar ook dat ongelijke gevallen ongelijk behandeld worden, naar mate van het verschil.”46 Tussen deze twee, maatwerk en rechtsgelijkheid, bestaat spanning.
Maatwerk – in een geïndividualiseerde samenleving steeds belangrijker – vereist niet al te veel regels. Het vraagt om vertrouwen in de professionals in de uitvoeringsorganisaties, zodat zij
46 Position paper College voor de Rechten van de Mens, bijlage bij het eindrapport.
tegemoet kunnen komen aan unieke situaties van burgers, zo stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB).47 Dit kan er echter toe leiden dat de Kamer of een departement achteraf stelt dat beleid niet is uitgevoerd in lijn met het doel ervan. Of dat burgers misbruik maken van bepaalde voorzieningen. Rechtsgelijkheid vraagt juist om precieze regelgeving. Dit kan leiden tot
overregulering en tot een stapeling van uitzonderingen in wetten en regels. De uitvoering wordt daarmee onnodig gecompliceerd en er ontstaan makkelijker fouten. Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) stelt dat detailregulering ook snel kan verouderen.48
2.1.2 Weinig aandacht voor uitvoerbaarheid van complexer wordende wet- en regelgeving
Er is sprake van een stapeling van wet- en regelgeving binnen specifieke beleidsterreinen. Ook is het aantal generieke wetten, regels en kaders (Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), beveiliging, aanbestedingsregels, et cetera) toegenomen. ABDTOPConsult stelt dat daarnaast de complexiteit toeneemt door het groeiende aantal amendementen op wetgeving dat Kamerleden indienen.49 Veerman wijst er daarentegen op dat de kwaliteit van wetsvoorstellen niet zomaar is vast te stellen.50 Volgens hem verbeteren amendementen juist met enige regelmaat de kwaliteit van wetgeving. Een andere oorzaak van complexe regelgeving is dat het parlement bij nieuw beleid zo veel mogelijk bestaande gebruikers wil ontzien, om politiek draagvlak te creëren voor de voorstellen. Uitvoeringsorganisaties moeten dan regelingen uitvoeren voor verschillende en heel specifieke groepen. Het komt ook voor dat uitvoeringsorganisaties al tijdens de parlementaire behandeling van voorgenomen beleid starten met de implementatie ervan. Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) merkt op dat beleid vaak tussentijds wordt aangepast,
bijvoorbeeld door veranderende politieke wensen. Dat moet ook tot aanpassingen in de uitvoering leiden. Effecten kunnen groter zijn dan gedacht, maar dat wordt meestal niet meegewogen in de beslissing tot aanpassing.51
Hoe dan ook is er vaak geen realistische uitvoeringsagenda.52 Om politieke ambities te realiseren en zo snel mogelijk het effect van wet- en regelgeving terug te zien in de dienstverlening aan onder meer burgers, sturen politiek en beleid op een zo kort mogelijk wetgevingsproces en nemen ze relatief weinig tijd en ruimte om de uitvoerbaarheid van een beleidsvoorstel goed in beeld te krijgen.53 Ook komen wetten vaak ‘verkokerd’ tot stand, terwijl uitvoeringsorganisaties in de praktijk rekening moeten houden met veel regelingen die onderling samenhangen en op elkaar inwerken.54 Tot slot is er te weinig aandacht voor de voorwaarden van uitvoeringsorganisaties en voor de manier waarop het beleid kan worden uitgelegd aan burgers.55
2.1.3 Beleidsmakers verwachten te veel van burgers en van de uitvoering
De overheid gaat ervan uit dat een burger die over de juiste informatie beschikt en voldoende financiële prikkels heeft, zich automatisch gedraagt zoals gewenst en dus rationele beslissingen neemt. Onderzoek laat echter zien dat de denk- en ‘doenvermogens’ van burgers sterk kunnen
47 Position paper ROB, bijlage bij het eindrapport.
48 Position paper Van Thiel, bijlage bij het eindrapport.
49 Vlist, van der & Heerschop (februari 2020), p. 33.
50 Veerman (2016).
51 Position paper Van Thiel, bijlage bij het eindrapport.
52 Algemene Rekenkamer (2020a), p. 6.
53 Vlist, van der & Heerschop (februari 2020), p. 36.
54 Vlist, van der & Heerschop (februari 2020), p. 33.
55 Vlist, van der & Heerschop (februari 2020), p. 9 - 10.
teruglopen, bijvoorbeeld in geval van een echtscheiding, verlies van een naaste, werkloosheid, schulden of langdurige armoede56 (zie hoofdstuk 1). Ook kan het doenvermogen structureel minder zijn door bijvoorbeeld laaggeletterdheid, een lager IQ of digibetisme. Bovendien zorgen
voortdurende wijzigingen en verfijningen in de regelgeving ervoor dat particulieren en kleine ondernemers niet kunnen terugvallen op routines.57
FNV merkt op dat brieven vaak moeilijk te begrijpen zijn: ze hebben tevens een dwingend
karakter, waardoor het voor burgers niet duidelijk is wat van hen wordt verwacht.58 Haagse politici en beleidsmakers hebben niet alleen te hoge verwachtingen van burgers, maar ook van
uitvoeringsorganisaties.
Politiek en beleid onderschatten de complexiteit van hun (toenemende) wensen voor de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving, zegt ABDTOPConsult.59 Daarbij komt dat er op uitvoeringsorganisaties de afgelopen jaren fors bezuinigd is60 waardoor het maar zeer beperkt mogelijk was, nog steeds volgens ABDTOPConsult, programmageld in te zetten voor de uitvoering.61 Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) stelt dat de kosten van reorganisaties van uitvoeringsorganisaties zelden worden uitgerekend of vergoed. Dit terwijl bij structurele veranderingen vooraf wel vaak een bezuiniging (doelmatigheidswinst) wordt ingeboekt die in de praktijk zelden wordt gehaald.62
2.1.4 Er is geen goede aansluiting van het beleid op de uitvoering – en andersom
De heer Bekker (oud-topambtenaar) stelt dat de uitvoering niet goed aansluit op het beleid.63 Er is geen goede connectie als het gaat over functionele eisen, instrumenten, middelen, organisatie en tijd. Uit diverse position papers komt naar voren dat de aandacht in sterke mate uitgaat naar het beleid: de politiek richt zich vooral op het ontwerpen van nieuwe maatregelen. Er is minder aandacht voor de implementatie van beleid, voor nagaan of beoogde doelen worden bereikt en voor eventuele afschaffing van maatregelen. De dominantie van beleid is ook zichtbaar in de kwaliteit van de bemensing: de beste mensen worden gerekruteerd voor het beleid, de rangen in het beleid zijn ook structureel hoger dan in de (veel grotere) uitvoering, aldus de heer Bekker.64
Verder speelt mee dat er op de departementen en in de Tweede Kamer weinig kennis is over de complexiteit van de uitvoering, zo merkte de heer Tjeenk Willink al eerder op.65 Hij schetst in zijn position paper een steeds dikkere ‘tussenlaag’ tussen de verantwoordelijke minister en de
professionele uitvoerders van het beleid (de ‘handen aan het bed’). Die laag bestaat uit managers, toezichthouders, rekenmeesters, (externe) adviseurs en communicatiedeskundigen (zowel binnen als buiten het departement). 66 Hierdoor ontstaan onrealistische verwachtingen over wat
uitvoeringsorganisaties kunnen leveren en over wat ze nodig hebben. Omgekeerd hebben de
56 WRR (2017).
57 Position paper Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, bijlage bij het eindrapport.
58 Position paper FNV, bijlage bij het eindrapport.
59 Vlist, van der & Heerschop (februari 2020), p. 33-34.
60 Algemene Rekenkamer (2019b), p. 6.
61 Vlist, van der & Heerschop (februari 2020), p. 49.
62 Position paper Van Thiel, bijlage bij het eindrapport.
63 Position paper Bekker, bijlage bij het eindrapport.
64 Position paper Bekker, bijlage bij het eindrapport.
65 Tjeenk Willink (2018).
66 Position paper Tjeenk Willink, bijlage bij het eindrapport.
organisaties weinig invloed op de plannen die ze moeten uitvoeren, aldus het Instituut voor Publieke Waarden,67 en stellen ze onvoldoende stevige voorwaarden aan beleidsvoorstellen. Als ze dat al doen, verdwijnen die voorwaarden volgens de heer Tjeenk Willink en de ROB vaak in het proces van politieke onderhandelingen en compromissen.68