De onderzoeksvragen die voor het onderzoek van de TCU zijn geformuleerd in het voorstel571 zijn:
1. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties waardoor uiteindelijk onder andere de menselijke maat (lees: passende dienstverlening aan de burger) uit het oog verloren wordt?
2. Wat is de rol en informatiepositie van de Kamer bij problemen bij uitvoeringsorganisaties?
(rol vanuit zowel haar wetgevende als controlerende taak)?
Hoe wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties (informatiepositie Kamer)?
Hoe voert de Tweede Kamer haar wetgevende572 en controlerende taak uit (bij problemen) bij uitvoeringsorganisaties (taken/rol Kamer)?
3. Hoe kan de uitvoerbaarheid van beleid (beter) gewaarborgd worden in het parlementaire proces en wat betekent dit voor de rollen, (wettelijke) taken en (wettelijke)
verantwoordelijkheden van Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties?
Voor het onderzoek zijn deze onderzoeksvragen als volgt uitgewerkt, zoals ook weergegeven in hoofdstuk 1:
1. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van problemen in de uitvoering waardoor de menselijke maat uit het oog verloren wordt? Deze vraag wordt beantwoord in hoofdstuk 2 en nader uitgewerkt in de verdiepende hoofdstukken 3 t/m 6.
2. Wat is de rol van de Tweede Kamer daarbij? Komt aan bod in hoofdstukken 3, 4 en 6.
De TCU onderzoekt hoe de Kamer (vanuit haar medewetgevende taak) kan helpen problemen te voorkomen en (vanuit haar controlerende taak) kan helpen ze op te lossen.
Ook onderzoekt de commissie of Kamerleden over de benodigde kennis en informatie beschikken om deze taken adequaat uit te voeren.
3. Welke aanbevelingen doet de TCU voor de Tweede Kamer, de departementen en de uitvoeringsorganisaties? Zie hoofdstuk 7.
1. Onderzoeksaanpak
Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen koos de TCU een aanpak in fasen. Ze zijn kort beschreven in hoofdstuk 1:
Oriëntatiefase (maart t/m mei 2020)
Verdiepingsfase (juni t/m augustus 2020)
Uitvoeringsfase (september t/m november 2020)
Rapportagefase (eind november t/m begin februari 2021)
Afrondingsfase (februari 2021)
Hieronder volgt een uitgebreidere presentatie van de onderzoekaanpak aan de hand van deze vijf fasen.
571 Kamerstuk II 2019/20, 35 377, nr. 1.
572 In de uitwerking van onderzoeksvragen 1 en 2 is ook de medewetgevende taak van de Kamer van belang gebleken, daar waar in het voorstel in eerste instantie met name de contolerende taak was benoemd. Beide zijn dus relevant in het onderzoek.
Oriëntatiefase
In deze fase startte het onderzoek en vonden na een eerste fysieke bijeenkomst – vanwege de coronamaatregelen – vooral digitale overleggen met de TCU plaats. De focus lag op
onderzoeksvraag 1, het in kaart brengen van de belangrijkste (oorzaken van) problemen bij uitvoeringsorganisaties waardoor de menselijke maat uit het oog verloren wordt. In deze fase is een analyse gedaan van stukken, vanuit een helicopterview op de problemen bij
uitvoeringsorganisaties. Het onderzoek betrof een overkoepelende analyse (op metaniveau) van bestaand onderzoeksmateriaal en was niet gericht op het in kaart brengen van alle oorzaken en problemen bij afzonderlijke uitvoeringsorganisaties. Ook vroeg de TCU in deze fase diverse position papers op, omdat het voeren van gesprekken in het Kamergebouw niet mogelijk was. Doel van deze fase was om een breed overzicht te krijgen van de belangrijkste problemen in de uitvoering en er enkele te kiezen voor verdieping in de volgende fase. In deze fase is ook besloten tot het instellen van een klankbordfunctie (zie verder klankbordfunctie).
Verdiepingsfase
In deze fase vond een verdieping van het onderzoek plaats: de TCU voerde gesprekken waarin achtergronden en inzichten centraal stonden en vroeg position papers op.573 Centraal stonden de nadere bestudering van onderzoeksvraag 1 (verdieping op problemen in de uitvoering) en de verkenning van onderzoeksvraag 2 (rol van de Kamer). In deze fase speelden de drie
geselecteerde uitvoeringsorganisaties (de Belastingdienst, het UWV en het CBR) een belangrijke rol. Ook werden in deze fase goede voorbeelden verzameld die zich voordoen in de uitvoering.
Daarnaast werkte de TCU de aanpak rondom het burgerperspectief nader uit.
In deze fase focuste het onderzoek op de ‘rode draden’ van de problemen in de uitvoering waarin de Kamer een rol speelde. Vanuit parlementaire stukken is bekeken welke problemen zich in de onderzoeksperiode voordeden bij de drie geselecteerde uitvoeringsorganisaties (en op welke dossiers). Om hierin goed inzicht te krijgen, zijn tijdlijnen gemaakt van de periode 2015 – 2019 (en vaak nog iets verder terug in de tijd) op basis van alle relevante parlementaire stukken. Dit leidde tot overzichten van wetgeving en beleid uit deze periode. De overzichten zijn vervolgens per uitvoeringsorganisatie op een rij gezet en deze ‘dossiers’ zijn beoordeeld op geschiktheid voor nader onderzoek aan de hand van de volgende criteria:
Relevantie voor het onderzoek: link naar de probleemgebieden van verdieping
Duidelijke link met menselijke maat
Medewetgevende/controlerende taak of beide
Dit heeft geleid tot de selectie van zeven dossiers die een rol spelen in het onderzoek. Er is sprake van een spreiding van dossiers over de drie uitvoeringsorganisaties, over probleemgebieden en over medewetgevende/controlerende dossiers. Alle dossiers hebben in meer of mindere mate een link met de menselijke maat.
Afschaffen blauwe envelop/Wet elektronisch berichtenverkeer (Belastingdienst)
Vaststellen beslagvrije voet bij loonbeslag (Belastingdienst en UWV)
Leenbijstand (Belastingdienst)
Achterstanden medische keuring rijvaardigheid (CBR)
Achterstanden bij sociaal-medische herbeoordelingen WIA (UWV)
Misbruik WW-uitkeringen (Polenfraude) (UWV)
573 In totaal heeft de TCU 11 opgevraagde position papers ontvangen van organisaties die hiertoe door de TCU waren uitgenodigd (en 5 aangeboden bijdragen ter voorbereiding op de hoorzittingen).
Wet vereenvoudiging Wajong (UWV)
Deze dossiers speelden ook een rol in de besloten gesprekken die zijn gevoerd met (oud-) Kamerleden in deze fase. Aan de hand van de verkregen informatie vond nadere inkleuring en duiding plaats van de rol van de Kamer in deze problemen. Deze inzichten heeft de TCU gebruikt als input voor de vraaggesprekken gedurende de hoorzittingen.
Uitvoeringsfase
In de uitvoeringsfase stonden alle drie de onderzoeksvragen centraal en werden ze
samengebracht. Op basis van de inzichten uit de vorige fasen, was het van belang om ook alvast na te denken over de aanbevelingen (onderzoeksvraag 3). Dit met het oog op de uit te nodigen gesprekspartners voor de hoorzittingen.
De belangrijkste twee onderdelen in deze fase waren de besloten gesprekken met de drie uitvoeringsorganisaties (in september) en de (voorbereidingen op de) openbare hoorzittingen (september – oktober 2020). De besloten gesprekken waren een alternatief voor de voorgenomen werkbezoeken; die bezoeken konden vanwege de coronamaatregelen niet doorgaan.
Ook werden ter voorbereiding op zowel de besloten gesprekken als op de openbare hoorzittingen draaiboeken opgesteld met gesprekskaders (waarin ook verwezen werd naar relevante
achtergrondinformatie van de gesprekspartner).
Besloten gesprekken uitvoeringsorganisaties
Per uitvoeringsorganisatie is een dag gereserveerd om in beslotenheid te spreken met diverse gesprekspartners uit de hele uitvoeringsorganisatie. De gesprekken hadden de volgende doelen:
Zicht krijgen op de uitvoeringsorganisatie in het algemeen en op de bedrijfsvoering in het bijzonder
Informatie verkrijgen over de organisatiestructuur en de vormgeving van de relatie met het kerndepartement
Zicht krijgen op de relaties tussen uitvoeringsorganisatie – bewindspersoon – departement
Inzicht verkrijgen in hoe de uitvoeringsorganisatie de Kamer informeert en mogelijke knelpunten daarin (deels haalde de TCU de feitelijke informatie hierover uit het dossieronderzoek)
Zicht krijgen op het contact van de professionals in de uitvoering met de burger: hoe verloopt dat en wat zijn de knelpunten daarin (waar loopt de professional tegenaan)?
Inzicht krijgen in het afwegings- en besliskader voor keuzes waarin de menselijke maat een rol speelt
Informatie verkrijgen over samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties en andere instanties of belangenorganisaties van burger en/of gemeenten (bijvoorbeeld bij multiproblematiek) – dit alles op het niveau van de professional
De gesprekspartners zijn vanuit bovenstaande algemene gesprekdoelen uitgenodigd, in
afstemming met de uitvoeringsorganisaties en de departementen. Vanuit deze opzet heeft de TCU gesproken met verantwoordelijken en professionals in de uitvoering en met de verantwoordelijken bij het betreffende departement. Ook sprak de TCU met voorzitters van ondernemingsraden. Tot slot betrok de TCU in de gesprekken medewerkers en professionals die meer de blik vanuit de burger hebben of zelf contact hebben met de burger.
Ook gesproken met anderen: in totaal 39 besloten gesprekken met 67 personen
In totaal sprak de TCU in 39 besloten gesprekken met 67 personen (op 21 april, in de periode van 11 juni t/m 9 juli, en in de periode van 31 augustus t/m 21 september 2020). Naast
gesprekspartners werkzaam bij de drie uitvoeringsorganisaties, betrok de TCU hierin ook deskundigen en experts op (bijvoorbeeld) het gebied van staats- en bestuursrecht, auteurs van relevante onderzoeksrapporten, mensen uit adviesorganen van de overheid, (oud-) Kamerleden en vertegenwoordigers van belangen- en cliëntenorganisaties. Ook zijn er gesprekken gevoerd met professionals in de uitvoering, niet alleen op landelijk maar ook op gemeentelijk niveau. Een deel van deze gesprekspartners is ook gehoord in de openbare hoorzittingen.
Het doel van de besloten gesprekken was:
Vergroten van de kennis van en inzicht in het onderzoeksonderwerp
Toetsen van de bevindingen tot dan toe
Vernemen van de mening van verschillende actoren
Vergemakkelijken van de selectie van personen voor de openbare hoorzittingen
Door deze besloten gesprekken heeft de TCU zich een goed beeld kunnen vormen van de omvang en complexiteit van het onderzoeksonderwerp.
Openbare hoorzittingen
De openbare hoorzittingen vonden plaats op 26 en 30 oktober en op 2, 6, 9 en 13 november 2020, met een extra ingelaste ochtend op 18 november waarop nog twee hoorzittingen plaatsvonden met gesprekspartners die op een eerder moment verhinderd waren. Hierbij zijn in totaal 38 personen gehoord in 28 gesprekken. De volgende perspectieven stonden centraal: het perspectief van de burger en professional op de eerste dag; op de volgende drie dagen het perspectief van de uitvoering (Belastingdienst, CBR en UWV); gevolgd door het perspectief van en op de Kamer; en tot slot het brede perspectief op de uitvoering in gesprek met experts (een overzicht van
gesprekspartners is te vinden in bijlage 4). Van de hoorzittingen zijn verslagen gemaakt die ter correctie zijn voorgelegd aan de genodigden. Bij vier genodigden574 heeft de TCU besloten om enkele verdergaande aanvullingen en verduidelijkingen toe te staan als geredigeerde
verslaglegging. Dit omwille van de leesbaarheid of verduidelijking van de context, en omdat de TCU van mening is dat dit ten goede komt aan het onderzoek. In Kamerstuk 35 387, nr. 3 zijn de verslagen van de openbare hoorzittingen te vinden.
Op het moment van de hoorzittingen heeft de TCU ook de door de gesprekspartners ingediende position papers / inbrengen openbaar gemaakt op de website van de TCU:
www.tweedekamer.nl/tcu. Ter afronding van de hoorzittingen is een korte videofilm ‘Hoe doet de commissie onderzoek’ gepresenteerd die ingaat op de werkzaamheden van de TCU tijdens de hoorzittingen en op het vervolg van het onderzoek.
Rapportagefase
In deze fase, die van start is gegaan na de hoorzittingen, stond met name het schrijven van het eindrapport centraal. Belangrijke aandachtspunten waren de methodologische check (kloppen de bevindingen met de conclusies en aanbevelingen?), tekstredactie en de blik vanuit het
burgerperspectief. Het rapport bevat een beantwoording van alle drie de onderzoeksvragen en een samenvatting waarin de conclusies en de aanbevelingen centraal staan. De TCU heeft diverse
574 Mevrouw Asante (openbare hoorzitting d.d. 26 oktober 2020); de heer Lemeer (openbare hoorzitting d.d. 6 november 2020); de heer Enthoven (openbare hoorzitting d.d. 9 november 2020); de heer Tjeenk Willink (openbare hoorzitting d.d. 13 november 2020).
conceptversies van onderdelen van het rapport besproken in de periode december 2020 – februari 2021.
In het eindrapport is ook rekening gehouden met de adviezen van de drie personen die vanuit een adviesrol als klankbord hebben gefungeerd. Het gaat om:
Mevrouw dr. Valérie Pattyn, universitair docent Universiteit Leiden, als methodologisch expert
De heer prof. dr. Marc Hertogh, hoogleraar Rechtssociologie Rijksuniversiteit Groningen, als expert vanuit het burgerperspectief
Mevrouw mr. Anne Mieke Zwaneveld, Ombudsman gemeente Rotterdam, eveneens als expert vanuit het burgerperspectief.
Nadere invulling van de adviesrol is beschreven onder 2 (Kwaliteitsbewaking) in een aparte paragraaf over de klankbordfunctie.
Afrondingsfase
In de afrondingsfase is vooral gewerkt aan de laatste redactieslag van het rapport en aan de voorbereiding van het moment van aanbieding door de TCU aan de voorzitter van de Tweede Kamer.
2. Kwaliteitsbewaking
Ter voorbereiding op de hoorzittingen ondersteunden mevrouw Maria Leijten en de heer Roeland Kooijmans de TCU. Tijdens het schrijfproces van het rapport stond mevrouw Willy Francissen van Francissen Communicatie de TCU terzijde bij het redactiewerk.
Klankbordfunctie methodologie en burgerperspectief
De TCU heeft besloten om een externe check te laten doen op de methodologie van het onderzoek.
Dit gebeurde op twee momenten in het proces, namelijk aan het begin van de verdiepingsfase en aan het eind, in de rapportagefase. Hiervoor is mevrouw Valérie Pattyn gevraagd. Ook zijn twee experts gevraagd om vanuit het burgerperspectief hun deskundige oordeel te geven over de conclusies en aanbevelingen in het eindrapport: de heer Hertogh en mevrouw Zwaneveld.
Klankbordfunctie methodologie
Aan het begin van de verdiepingsfase diende de lichte methodologische check met name:
Als reflectie op de onderzoeksaanpak van de TCU
Om aandachtspunten op te halen rondom de aanpak, waarmee de TCU eventueel nog rekening zou kunnen houden om op een verantwoorde wijze conclusies te kunnen trekken op basis van het onderzoek.
De vragen die de TCU heeft voorgelegd aan de wetenschapper die als methodologisch klankbord voor het onderzoek van de TCU fungeerde, waren de volgende.
Voor een korte reflectie op de onderzoeksaanpak die de TCU tot dan toe had gevolgd en voornemens was in de resterende onderzoeksperiode te hanteren:
- Is de methodologische aanpak verantwoord?
- Is de aanpak haalbaar en realistisch?
Welke aandachtspunten geeft u als reviewer de TCU mee voor de aanpak – punten die bijvoorbeeld bijdragen aan het op verantwoorde wijze conclusies trekken op basis van de uitkomsten van het onderzoek?
Aan de reviewer zijn enkele relevante stukken toegestuurd. Op basis van deze bronnen heeft de reviewer een notitie geschreven omtrent bovenstaande punten die op 29 juni 2020 is besproken met de TCU.
In de rapportagefase vond in het kader van de methodologische toets een consistentiecheck plaats tussen analyse, bevindingen, conclusies en aanbevelingen, en ook een reflectie op de
betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. Daartoe heeft de reviewer eind januari de
conceptstukken ontvangen en haar bevindingen begin februari gedeeld met de TCU en betrokkenen bij het rapport.
Klankbordfunctie burgerperspectief
Ook vond in de rapportagefase een lichte check plaats op het burgerperspectief: wat hebben burgers naar verwachting aan de uitkomsten van dit onderzoek? De twee experts die zich over deze vraag bogen, hebben eind januari de conceptstukken ontvangen, inclusief de conclusies en aanbevelingen. Hen is gevraagd om op basis van de stukken te reflecteren op de vraag of deze aanbevelingen in de praktijk ook tot veranderingen gaan leiden voor burgers (of: heeft het onderzoek de basis gelegd om uitvoeringsproblemen voor burgers te verminderen)? Eind januari deelden de externe experts hun bevindingen met de TCU, die deze vervolgens hebben betrokken bij het rapport.
3. Keuzes bij de onderzoeksaanpak
Allereerst is het van belang om aan te geven dat de focus van dit onderzoek is: vinden van de rode draden in de oorzaken van problemen in de uitvoering. De TCU onderzoekt de structuren die de problemen veroorzaken, maar gaat niet nader in op de problemen zélf, noch op het oplossen ervan voor individuele burgers.
De TCU heeft de volgende keuzes gemaakt, waarvan enkele hieronder nader worden toegelicht:
Meta-analyse doen van problemen in de uitvoering, met een verdieping aan de hand van drie uitvoeringsorganisaties, geen casuïstiek, wel illustraties
Burgerperspectief op een brede wijze invullen, niet in de vorm van cases
Werken met een klankbordfunctie (methodologie en burgerperspectief)
Naast problemen ook goede voorbeelden presenteren in het rapport
Zowel de controlerende als medewetgevende rol van de Kamer betrekken in het onderzoek
Meta-analyse met drie uitvoeringsorganisaties ter illustratie
De TCU heeft een meta-analyse uitgevoerd van de oorzaken van problemen in de uitvoering, met daarna een verdieping aan de hand van drie uitvoeringsorganisaties – het laatste niet in de vorm van aparte casuïstiek, maar wel ter illustratie van de bevindingen. Deze drie
uitvoeringsorganisaties waren al door de voorbereidingsgroep van de Tweede Kamer (zie paragraaf 1.2.1) geselecteerd: de Belastingdienst, het UWV en het CBR. In de voorbereidingsgroep lag de keuze voor deze drie uitvoeringsorganisaties al voor de hand vanwege de toen actuele
problematiek en de reeds beschikbare informatie. De voorbereidingsgroep heeft echter de
definitieve keuze voor het aantal en soort uitvoeringsorganisaties willen overlaten aan de tijdelijke commissie om op basis van de documentanalyse tot een afgewogen keuze te komen. De TCU heeft daartoe definitief besloten vanwege deze overwegingen en aanvullende criteria als grootte, variatie in vorm (rijksdienst, zbo) en het feit dat het uitvoeringsorganisaties betreffen waar er direct contact met de burger is en de menselijke maat dus een rol speelt.
De drie geselecteerde uitvoeringsorganisaties moesten meer kennis en inzicht opleveren in de problematiek die speelt in de uitvoering (ze dienen niet om een representatief beeld te krijgen van de uitvoeringspraktijk). Gegeven de onderzoeksopdracht heeft de TCU besloten geen analyse te doen van de problematiek bij elk van de uitvoeringsorganisaties afzonderlijk. De algemene bevindingen in het rapport werden wel gestaafd aan de hand van voorbeelden uit de praktijk van deze drie uitvoeringsorganisaties, waarbij ook geput is uit voorbeelden bij andere
uitvoeringsorganisaties. Dit parlementaire onderzoek ging niet over de problemen rondom de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag. Het oorspronkelijke idee in het Kamervoorstel om het aantal van drie uitvoeringsorganisaties binnen het onderzoek uit te breiden naar vijf – met het oog op het centraal stellen van het burgerperspectief in twee aanvullende cases – is niet opgevolgd. De reden daarvoor is dat het burgerperspectief op een andere wijze is ingevuld, zoals in de volgende paragraaf wordt toegelicht.
Burgerperspectief/ menselijke maat
Omdat in de motie-Heerma c.s. het aspect ‘menselijke maat’ centraal staat, heeft dit ook in het onderzoek ruime aandacht gekregen. Zo komt dit in hoofdstuk 1 uitgebreid aan bod, waar een nadere invulling is gegeven aan het begrip menselijke maat. Het begrip speelt een belangrijke rol in het hele rapport.
Daar waar in de fase van de voorbereidingsgroep sprake was van de keuze van twee uitvoeringsorganisaties om daar het burgerperspectief nader in kaart te brengen, is in de oriëntatiefase van het onderzoek besloten om het burgerperspectief breder in te richten.
Verschillende onderzoeksactiviteiten hebben invulling gegeven aan het burgerperspectief:
1) Position papers opgevraagd in de oriëntatiefase van het onderzoek. De TCU vroeg hiervoor partijen die vanuit het burgerperspectief kijken, zoals de Nationale ombudsman, het Instituut voor Publieke Waarden, het College voor de Rechten van de Mens, FNV et cetera;
2) Gesprekken gevoerd met belangenorganisaties van burgers in de verdiepingsfase van het onderzoek. Ook zijn enkele partijen uitgenodigd voor de hoorzittingen, bij dag 1 ‘Perspectief op de burger en de professional’;
3) Gesprekken gevoerd met externe professionals die werken op het snijvlak van gemeente en rijksoverheid met als doel de menselijke maat juist niet uit het oog te verliezen. Het Instituut voor Publieke Waarden heeft vijf professionals die werken bij of met gemeenten (externe professionals) aanbevolen bij de TCU. De professionals werken bijvoorbeeld vanuit wijkteams en hebben veel contact met professionals bij landelijke uitvoeringsorganisaties. Met hun ervaringen lieten zij zien wat het werk als professional in de uitvoering betekent, welke belemmeringen zij daarbij ervaren en waar zij vastlopen in de bureaucratie. Zo kreeg de TCU meer kennis en inzicht in de praktijk van de uitvoering vanuit het burgerperspectief;
4) Gesprekken met medewerkers/professionals bij uitvoeringsorganisaties Belastingdienst, UWV en CBR in de uitvoeringsfase en bij de hoorzittingen (drie hele dagen);
5) De TCU heeft daarnaast vele burgerbrieven ontvangen met soms persoonlijke verhalen en individuele casussen. In bijlage 3 is een overkoepelende beschouwing gegeven op basis van de brieven;
6) Tot slot is het aspect ‘burgerperspectief’ ingebracht via de klankbordfunctie, waarbij aan twee experts gevraagd is het conceptrapport vanuit dit perspectief te lezen en te beoordelen of de aanbevelingen van het onderzoek in de praktijk zullen leiden tot veranderingen voor burgers.
Algemene bevindingen aan de hand van (goede) voorbeelden
Algemene bevindingen aan de hand van (goede) voorbeelden