Professionals op de werkvloer hebben weinig ruimte om maatwerk te bieden. Zij hebben regelmatig te maken met een strikt juridisch kader bestaande uit wet- en regelgeving en beleidsregels. Bij sommige uitvoeringsorganisaties hebben geautomatiseerde systemen de besluitvorming
overgenomen van professionals – en daarmee de afweging van belangen. Het zijn niet langer de professionals die beschikken over discretionaire ruimte om wet- en regelgeving toe te passen, maar de programmeurs.
5.1.1 Ontbreken van discretionaire ruimte
Om de menselijke maat in de uitvoering te kunnen hanteren, is het belangrijk dat professionals in staat zijn rekening te houden met persoonlijke omstandigheden van burgers. Dit veronderstelt dat professionals niet alleen handelen vanuit hun eigen bureaucratische werkelijkheid, maar ook vanuit empathie voor de burger. Professionals moeten beschikken over ‘discretionaire ruimte’, dat wil zeggen: over een bepaalde mate van zeggenschap over de uitvoering van beleid. Deze
discretionaire ruimte is niet onbeperkt, maar wordt begrensd door een juridisch kader dat bestaat uit de van toepassing zijnde wet- en regelgeving en beleidsregels. Professionals moeten zich bewust zijn van de beslis- en handelingsvrijheid die zij hebben, maar ook van de grenzen daaraan.
In de praktijk bestaan aanzienlijke verschillen in de hoeveelheid discretionaire ruimte die wetten bieden.347 ABDTOPConsult onderzocht de ruimte in vijf wetten die worden uitgevoerd door landelijke uitvoeringsorganisaties. Tabel 4 laat de uitkomsten zien.
Tabel 4: Discretionaire ruimte in vijf wetten348
Uitvoerings-organisatie
Onderzochte wetten Discretionaire
ruimte Belastingdienst
Toeslagen
Wet op de huurtoeslag Klein
CAK Inning van eigen bijdragen voor de Wet langdurige zorg Geen
DUO Wet studiefinanciering Vrij groot
SVB Algemene Ouderdomswet (AOW) Vrij groot
UWV Onderdeel Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsongeschikten van de WIA
Groot
Het ontbreken van discretionaire ruimte in wet- en regelgeving kan professionals belemmeren om maatwerk te leveren. Het CBR merkt daarover het volgende op: “De wettelijke kaders waarbinnen het CBR werkt, bieden niet altijd de gewenste ruimte voor het meewegen van persoonlijke
omstandigheden of uitzonderingen die de wetgever niet heeft voorzien. Hierdoor komt de menselijke maat soms onder druk te staan.”349
Zoals is opgemerkt in hoofdstuk 3, kan dit gebrek aan discretionaire ruimte in wet- en regelgeving – paradoxaal genoeg – een gevolg zijn van het streven van de wetgever om recht te doen aan de belangen van specifieke doelgroepen. In dit streven kiest de wetgever er dan voor bepalingen op te nemen in de wet waarin uitzonderingssituaties worden geregeld. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) beschrijft dit als volgt: “Als er binnen bepaalde wet- en regelgeving de noodzaak is om voor groepen specifieke burgers iets aanvullends te doen en als je dat niet overlaat aan de professional, maar nader invult, dan wordt de ruimte om zelf met de bedoeling van de wet in het achterhoofd beslissingen te nemen, kleiner. De materie wordt dus complexer en de beslisruimte kleiner.”350
347 Kerstens et al. (2019), p. 8.
348 Kerstens et al. (2019), p. 8.
349 Schriftelijke inbreng CBR, bijlage bij het eindrapport.
350 Verslag openbare hoorzitting Paling, d.d. 6 november 2020.
Bij wet- en regelgeving die wél discretionaire ruimte biedt, worstelen uitvoerders soms met de toepassing van die beschikbare ruimte. Het ongemak hierover kan dan leiden tot ‘dichtregelen’ van de discretionaire ruimte met beleidsregels en werkinstructies.351 Waarnemend directeur Klant en Service van het UWV Burgmeyer zegt hierover: “Het beeld dat ik ervan heb, is dat wij in wetgeving vrij strak ingeregeld zijn en dat wij bij de uitzonderingen die zich voordoen, vaak overgaan tot het schrijven van aanvullende regels, richtlijnen of wetteksten.”352 Invulling van de bestaande discretionaire ruimte met beleidsregels heeft voor- en nadelen. Enerzijds bieden beleidsregels duidelijkheid bij de toepassing van bevoegdheden. Anderzijds beperken zij uitvoeringsorganisaties en daarmee professionals in hun mogelijkheden.353
Het dichtregelen van wet- en regelgeving gaat ten koste van de ruimte die de wet biedt om maatwerk te leveren. De voorzitter van de Centrale Cliëntenraad van het UWV Lemeer stelt: “De wet- en regelgeving is soms tot zes cijfers achter de komma vastgelegd. Dan zit er dus heel weinig ruimte om die menselijke maat te zoeken.”354 Bovendien kunnen zich, ook als ernaar is gestreefd alle mogelijke situaties in de wet vast te leggen, tóch situaties voordoen die niet zijn voorzien. Dat kan leiden tot een wens ook deze wettelijk te verankeren. De heer Huijssoon (kernteam
Uitvoeringstoets Belastingdienst) licht dit als volgt toe: “Naarmate we meer complexiteit in wet- en regelgeving stoppen, bijvoorbeeld door meer uitzonderingen en regels die op elkaar stapelen en tegen elkaar inwerken … het paradoxale daarvan is dat je dan een stelsel gedetailleerder maakt, maar dat daarmee ook de roep om maatwerk om allerlei redenen groter wordt […]. Er blijkt dan net weer een geval te zijn dat toch niet helemaal past. Er werken twee regels tegen elkaar in. Het gevolg daarvan is dat wij met maatwerk dan weer iets moeten gaan doen om dat op te lossen.”355
Het voorgaande kan ertoe leiden dat de regelgeving zo strikt is dat medewerkers van
uitvoeringsorganisaties geen mogelijkheden zien om maatwerk te bieden, ook als daar in hun ogen wel aanleiding toe is. Het CBR geeft daar in zijn schriftelijke inbreng een voorbeeld van: “In de wettelijke Regeling eisen geschiktheid 2000 staat dat iedereen met ADHD voor het rijbewijs onderzocht moet worden door een onafhankelijk specialist met kennis en ervaring op het gebied van ADHD bij volwassenen. Daarna moet iedere aspirant-bestuurder met de diagnose ADHD een rijtest doen met een deskundige op het gebied van de praktische geschiktheid van het CBR. Dit wordt door veel burgers als onnodig zwaar ervaren. Het wijzigen van de Regeling eisen
geschiktheid is geen verantwoordelijkheid van het CBR, maar vindt plaats op advies van de Gezondheidsraad. Dit laat onverlet dat binnen de huidige regelgeving er geen ruimte is om af te zien van de rijtest, of om onder condities deze te versoepelen.”356
Diverse gesprekspartners benadrukken, zoals ook is opgemerkt in paragraaf 3.5.1, dat het van belang is meer discretionaire ruimte voor professionals te creëren binnen de wettelijke kaders. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) verwoordt dit als volgt: “Als er één punt is waarop ik denk dat er nog winst te behalen is, is dat juist dat we in de balans tussen beslisregels en beslisruimte misschien wat zuiniger zijn met de regels en wat meer ruimte geven voor individuele
maatwerkoplossingen vanuit de professional.”357
351 Kerstens et al. (2019), p. 58.
352 Verslag openbare hoorzitting Burgmeyer en Lemeer, d.d. 6 november 2020.
353 Van Heukelom-Verhage & Van Tienen (2019), p. 21.
354 Verslag openbare hoorzitting Burgmeyer en Lemeer, d.d. 6 november 2020.
355 Verslag openbare hoorzitting Huijssoon en Van ‘t Zelfde, d.d. 30 oktober 2020.
356 Schriftelijke inbreng CBR, bijlage bij het eindrapport.
357 Verslag openbare hoorzitting Paling, d.d. 6 november 2020.
Zoals opgemerkt in hoofdstuk 3, vindt de TCU het van belang dat wetgeving voldoende ruimte biedt aan de (professional in de) uitvoering. De wetgever kan dat onder meer realiseren door een wet ‘op hoofdlijnen’ te maken en/of door een hardheidsclausule in een wet op te nemen.
5.1.2 Standaardisering en digitalisering van de besluitvorming
Zoals beschreven in paragraaf 4.3.1, is er jarenlang fors bezuinigd op uitvoeringsorganisaties. Om die bezuinigingen te realiseren, probeerden uitvoeringsorganisaties hun werkprocessen efficiënter in te richten via standaardisering en digitalisering. Standaardisering en digitalisering van de
besluitvorming leiden echter tot minder ruimte voor maatwerk. De Afdeling advisering van de Raad van State merkt in een advies over de effecten van digitalisering op dat een vicieuze cirkel dreigt:
“Maatwerk, waar burgers en politiek om vragen, leidt tot verfijnde regels. Verfijnde regels maken de uitvoering complex. Complexiteit, zeker bij grote volumes, leidt tot automatisering van
besluitvorming en uitvoering, en dat vraagt weer om standaardisatie. Automatische besluitvorming en standaardisatie ondermijnen maatwerk.”358
Ook het Instituut voor Publieke Waarden stelt dat “ICT zelden oog heeft voor mensen die buiten de standaarden vallen.”359 Volgens dat instituut heeft de nadruk op efficiënte
dienstverlening ertoe geleid dat uitvoeringsorganisaties geneigd zijn te streven naar het gelijk behandelen van gelijke gevallen en dat het ongelijk behandelen van gevallen naarmate ze verschillen, minder op de voorgrond staat. Als iedereen gelijk is, is het immers eenvoudiger standaarden te ontwikkelen, beslissingen geautomatiseerd te nemen, et cetera. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) zegt over deze ontwikkeling: “We hebben ook een periode gehad waarin de behoefte aan standaardisatie en digitalisering om aan de bezuinigingstaakstelling te voldoen, zo dominant was, dat veel mensen in de organisatie het gevoel hadden dat het ten koste ging van wat we nu ’de menselijke maat’ noemen.”360
Uit onderzoek van Bovens en Zouridis blijkt dat grote uitvoeringsorganisaties door de toepassing van ICT fundamenteel van karakter veranderen.361 Zij constateren dat ICT een centrale rol in de bedrijfsvoering van uitvoeringsorganisaties heeft gekregen. De organisaties gebruiken ICT niet langer alleen om gegevens vast te leggen en op te slaan, maar ook om beschikkingen te verlenen en te controleren. Standaardgevallen kunnen zo zonder menselijke tussenkomst worden
afgehandeld. Daardoor zijn het niet langer de professionals op de werkvloer die een sleutelrol spelen binnen de uitvoeringsorganisaties, maar systeemontwerpers, automatiseringsexperts en juristen. Deze medewerkers beschikken over enige beleidsvrijheid als zij de wettelijke kaders omzetten naar algoritmen en beslisbomen. Hun keuzes zijn daarmee medebepalend voor de wijze waarop het beleid in de praktijk wordt uitgevoerd.
In 2018 publiceerden Zouridis, Van Eck en Bovens362 opnieuw over deze ontwikkeling. Zij constateerden dat digitalisering ertoe heeft geleid dat de discretionaire ruimte is verschoven van uitvoeringsprofessionals naar programmeurs. Dit is volgens hen in het bijzonder zichtbaar bij
358 Kamerstuk II 2017/18, 26 643, nr. 557, p. 6.
359 Position paper Instituut voor Publieke Waarden, bijlage bij het eindrapport.
360 Verslag openbare hoorzitting Paling, d.d. 6 november 2020.
361 Bovens & Zouridis (2002), p. 174-184.
362 Zouridis et al. (2019), p. 313-329.
zogenoemde ‘beslissingenfabrieken’.363 Besluitvorming door geautomatiseerde systemen op basis van algoritmen heeft daar de plaats ingenomen van menselijke oordeelsvorming op basis van vuistregels. Oftewel: ‘It is the computer that says yes or no’. De auteurs merken op dat deze ontwikkeling het moeilijker maakt voor professionals zich te verplaatsen in moeilijke gevallen.
Mevrouw Soffer (directeur Ieder(in)) beschrijft de gevolgen hiervan: “Ik zeg niet dat vroeger alles veel beter was, maar vroeger was het niet de computer die bepaalde of je wel of niet ergens in paste, maar een mens. Die mens zei: o, het lijkt wel of deze regel niet op u van toepassing is, maar we gaan even kijken wat we kunnen doen. Nu zegt de computer ‘nee’ en zie je dat
professionals enorm moeten hannesen en worstelen. Vaak moeten ze zeggen: het kan niet in de computer, maar als u nou een beetje dit en dit en dat ... Wij hebben zelfs voorbeelden van mensen aan wie een Belastingdienstmedewerker eigenlijk vraagt om onjuiste informatie te geven, omdat ze dan weer in het normale algoritme van de computer passen.”364
Pels Rijcken concludeert dat digitalisering van de dienstverlening en besluitvorming de nodige voordelen biedt, maar overheden ook voor uitdagingen stelt, in het bijzonder bij het bieden van maatwerk.365 Ook Zouridis et al. merken op dat digitalisering maatwerk bemoeilijkt, maar dat het ook voordelen heeft. Digitalisering heeft de uitvoering volgens hen niet alleen efficiënter, maar ook onpartijdiger gemaakt; eventuele vooringenomenheden van professionals spelen immers geen rol meer in de besluitvorming.366 De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) licht de voor- en nadelen van deze ontwikkeling voor het UWV toe: “Er zit natuurlijk spanning tussen die ruimte en de mate waarin de afgelopen jaren onder druk van bezuiniging, maar ook met steeds complexere en steeds gedetailleerdere wet- en regelgeving, heel veel processen gedigitaliseerd en gestandaardiseerd zijn. Voor een deel is dat ook heel fijn. Je weet bijvoorbeeld dat de regeling voor WW-uitkeringen vooral bestaat uit een soort rekenregels. Je kunt je voorstellen dat het heel fijn is als je dat digitaal kunt invullen, zodat je heel snel weet of je een uitkering krijgt en hoe hoog die is en zodat die snel op je rekening staat. Er zijn andere aspecten van het werk, zoals het werk van het WERKbedrijf, waarbij je iemand wilt begeleiden naar werk of waarbij je moet beoordelen of iemand wel voldoende heeft gedaan om aan het werk te komen. Dat zijn nou precies die situaties waarin rekenregels en standaardisatie niet in alle situaties adequaat zijn voor wat een burger tegenkomt in zijn relatie met de overheid en specifiek met het UWV.”367
Stichting Kafkabrigade gaat nader in op de gevolgen van het gebruik van algoritmen door uitvoeringsorganisaties. Kenmerk van algoritmen is dat zij discrete regels toepassen en geen belangenafweging kunnen maken. Gegevens worden in blind vertrouwen via een algoritme verwerkt en niet meer in de eigen context beoordeeld. Het gevolg daarvan is dat een
uitvoeringsorganisatie niet kan inschatten wat de consequenties zijn voor een individuele burger.
De organisatie kan bijvoorbeeld niet inschatten of het besluit proportioneel en redelijk is, en dus ook niet of er voldoende oog is voor de menselijke maat. De burger kan op zijn beurt niet beoordelen waarop de data – en daarmee het besluit – zijn gebaseerd. “Beide partijen worden blind voor elke vorm van context.” Deze ontwikkeling leidt ertoe dat (1) de belangenafweging zich van de kern van het besluitvormingsproces naar de bezwaarfase verplaatst; en dat (2) een
363 Grote overheidsorganisaties die routinematige beslissingen nemen over sociale voorzieningen, belastingen, vergunningen, subsidies, et cetera.
364 Verslag openbare hoorzitting Asante en Soffer, d.d. 26 oktober 2020.
365 Van Heukelom-Verhage & Van Tienen (2019), p. 15.
366 Zouridis et al. (2019), p. 313-329.
367 Verslag openbare hoorzitting Paling, d.d. 6 november 2020.
administratieve taak van de overheid naar de burger over gaat. De burger moet nu immers zelf de feiten beoordelen, eventuele fouten waarnemen en het aangeven als wettelijke normen die vragen om oordeelsvorming, niet zijn toegepast. Vervolgens moet de burger een bezwaarprocedure starten om alsnog een belangenafweging af te dwingen. Stichting Kafkabrigade: “Echter wanneer we accepteren dat deze taak, die nu formeel bij de overheid ligt, bij de burger komt te liggen, dan moet die burger wel in staat zijn die rol te vervullen. Dat is nu niet het geval.”368 Er kan dus niet van alle burgers worden verwacht dat zij deze verantwoordelijkheid waarmaken.
Om die reden pleit de WRR voor ‘deautomatisering’ van de beoordeling van lastige gevallen369 en benadrukt Stichting Kafkabrigade dat er mogelijkheden moeten zijn om af te wijken van digitale besluiten.