Om haar controlerende taak adequaat te kunnen vervullen, is het van belang dat de Tweede Kamer accuraat wordt geïnformeerd door de regering. Artikel 68 van de Grondwet (Gw) bevat daartoe een (passieve) inlichtingenplicht: “De ministers en de staatssecretarissen geven de Kamers elk
afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.”
Daarnaast bestaat er een actieve inlichtingenplicht: ministers moeten uit eigen beweging het parlement informeren als ”dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering wenselijk is.”481 Daarmee is de minister het ‘scharnierpunt’ in de informatievoorziening aan de Kamer. Het is de minister die informatie over het functioneren van uitvoeringsorganisaties aan de
477 Verslag openbare hoorzitting Dronkers, d.d. 2 november 2020.
478 Verslag openbare hoorzitting Dronkers, d.d. 2 november 2020.
479 Stb. 2019, 346 (bijlage).
480 Stcrt. 2019, 71141, par. 2.2.
481 Kamerstuk II 1985/86, 19 014, nr. 5, p. 6.
Kamer stuurt. En het is de minister die vragen van de Kamer over het functioneren van uitvoeringsorganisaties beantwoordt.
Uit het onderzoek van de TCU komt naar voren dat de departementen een dominante positie hebben in de informatierelatie tussen parlement en regering. Drie zaken – die deze paragraaf toelicht – spelen hierbij een rol. In de eerste plaats concludeert de TCU dat de regering de Kamer niet altijd volledig en tijdig informeert. Departementen zijn terughoudend met de verstrekking van informatie die een bewindspersoon in de problemen kan brengen. In de tweede plaats is de informatiehuishouding op de departementen niet altijd op orde. In de derde plaats is er discussie over welke informatie het kabinet precies moet verstrekken aan het parlement. Het kabinet verstrekt niet altijd de interne beleidsstukken waar de Kamer om vraagt, zodat de Kamer soms geen inzicht heeft in de overwegingen, risico’s en beleidsalternatieven die aan een
beleidsvoornemen ten grondslag liggen. Hoewel de Kamer tot op zekere hoogte afhankelijk blijft van de bereidheid van het kabinet om informatie te verstrekken, concludeert de TCU ook dat de Kamer te weinig gebruik maakt van de middelen die zij heeft om informatie te vergaren of af te dwingen.
6.4.1 Informatievoorziening aan de Tweede Kamer is onvolledig
Uit het onderzoek van de TCU komt naar voren dat departementen de Kamer niet altijd volledig en tijdig informeren. Diverse gesprekspartners geven aan dat zij de indruk hebben dat dit steeds vaker gebeurt. De departementen sturen informatie soms pas naar de Kamer nadat deze daarop (herhaaldelijk) heeft aangedrongen. Hoogleraar Staatsrecht Bovend’Eert verwoordt dit als volgt:
“We hebben de afgelopen jaren in een aantal dossiers gezien dat er duidelijk problemen waren en dat ondanks verwoede pogingen vanuit de Kamer om documenten en stukken te krijgen, deze slecht of langzaam of traag ter beschikking werden gesteld.”482
De heer Kummeling (hoogleraar Staatsrecht) bevestigt dit en benadrukt dat informatie een politiek strijdmiddel is: “Vanuit de literatuur zien we wel dat er een aantal ontwikkelingen gaande is waardoor het lijkt alsof ministeries, althans een aantal ministeries in sommige dossiers, steeds terughoudender worden in het verschaffen van informatie. Dat komt mede doordat informatie ook gewoon een politiek strijdmiddel is. […] We moeten daar realistisch in zijn. [….] De Kamer wordt soms, terecht of onterecht, maar mondjesmaat geïnformeerd in de wetenschap dat daar wellicht potentiële politieke risico's voor ministers of staatssecretarissen uit voortvloeien.”483
De heer Enthoven (deskundige informatievoorziening aan de Kamer) komt in zijn
promotieonderzoek tot een soortgelijke conclusie, zo vertelt hij tijdens de hoorzitting: “Ik heb gekeken naar 25 jaar parlementair onderzoek, bijvoorbeeld naar Srebrenica, de Bijlmerramp, de Betuwelijn/HSL. Daarbij zie je dat de Kamer vaak wel goed wordt geïnformeerd, maar dat als het erop aankomt, informatie ook kennis is. En kennis is macht. Informatie is dan een middel dat gebruikt wordt in die strijd. Dan wordt de Kamer of te weinig geïnformeerd, of juist overdadig, of selectief, en soms misleidend of zelfs onjuist. In de helft van al die 25 parlementaire onderzoeken die ik heb gezien, zit dat informatieprobleem.”484
Ook de Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat de Kamer niet altijd accuraat wordt geïnformeerd. Zij geeft daarvoor in een advies uit 2020 een aantal mogelijke verklaringen:
482 Verslag openbare hoorzitting Bovend’Eert en Kummeling, d.d. 9 november 2020.
483 Verslag openbare hoorzitting Bovend’Eert en Kummeling, d.d. 9 november 2020.
484 Verslag openbare hoorzitting Enthoven en Van Thiel, d.d. 9 november 2020.
“Dat neemt niet weg dat in bepaalde gevallen signalen die door burgers, journalisten en Kamerleden worden aangedragen, eerst lange tijd door bewindslieden worden ontkend of
onderschat, terwijl later blijkt dat die signalen wel degelijk juist waren. In de beeldvorming lijkt dat vaak het gevolg te zijn van een structureel patroon van achterhouden en verdraaiingen van de feiten. Dat zou incidenteel voor kunnen komen, maar voor een structureel patroon bestaat geen bewijs. De oorzaak lijkt vaak meer te zijn gelegen in slecht informatiebeheer of in mede door tijdsdruk ingegeven slordigheden of onhandigheden. Soms ook echter houden bewindslieden (al dan niet op advies van hun ambtenaren) te lang vast aan de juistheid van de eigen koers en de eigen waarnemingen en zijn in die ‘mindset’ te weinig ontvankelijk voor informatie die zou kunnen wijzen op het tegendeel. Er is dan de houding: ‘er gaat wel eens iets mis maar er is ‘overall’ niets aan de hand’. Te weinig lijkt te worden beseft dat een dergelijke attitude het vertrouwen van Kamerleden en burgers in de regering en in de overheid ernstig kan aantasten.”485
De POK is in haar rapport eveneens kritisch over de informatievoorziening aan de Tweede Kamer:
“De commissie constateert dat de informatievoorziening vanuit de rijksoverheid onvoldoende is. Op het hoogste niveau is de Tweede Kamer bij herhaling geconfronteerd met ontijdige, onvolledige en onjuiste informatie rond de kinderopvangtoeslag. Niet alleen de informatievoorziening in reactie op Kamervragen en tijdens Kamerdebatten haperde met grote regelmaat, maar ook de
informatievoorziening richting de ondervragingscommissie zelf was traag en soms onvolledig.”486
6.4.2 Informatiehuishouding van departementen is niet op orde
Departementen zijn niet altijd in staat de Tweede Kamer tijdig en volledig te informeren vanwege tekortkomingen in hun informatiehuishouding. De heer Visser (president Algemene Rekenkamer) zegt daarover het volgende: “Ik vind de informatiepositie die de beleidsdepartementen zelf hebben al onvoldoende. […] Dat komt ook heel vaak terug in ons onderzoek: de informatie is er niet, is niet goed opgebouwd, is niet consequent, is onvolledig. Als het daar al misgaat, is die [informatie]
van u niet veel beter.”487
De Afdeling advisering van de Raad van State stelt dat het voor een effectieve werking van de ministeriële verantwoordelijkheid essentieel is dat de Kamers correct en tijdig door de
bewindslieden worden geïnformeerd. “Daar valt nog veel te verbeteren”, aldus de Afdeling advisering in 2020. “De informatiehuishouding binnen de overheid blijkt […] lang niet altijd op orde. […] Met name de afstand tussen kerndepartementen en de uitvoering op de werkvloer blijkt vaak te groot waardoor gebrekkige uitvoering soms te lang onopgemerkt blijft. De overheid blijkt daardoor vaak niet of maar moeizaam te voldoen aan de sterkere roep om openbaarheid vanuit de samenleving en vanuit het parlement.”488
Ook de POK is in haar rapport kritisch over de informatiehuishouding op departementen: “Achter de gebrekkige informatievoorziening gaat een tekortschietende informatiehuishouding schuil. Bij alle ministeries waar de commissie onderzoek van enige omvang heeft verricht, bleek de
informatiehuishouding onvoldoende op orde te zijn. Aangezien zij niet de eerste
485 Raad van State (2020), p. 48.
486 Kamerstuk II 2020/21, 35 510, nr. 2, p. 8.
487 Verslag openbare hoorzitting Visser, d.d. 13 november 2020.
488 Raad van State (2020), p. 23-24.
onderzoekscommissie is die op een gebrekkige informatievoorziening bij ministeries wijst, vreest zij dat dit een hardnekkig probleem is bij de Rijksoverheid.”489
Zowel de Afdeling advisering van de Raad van State als de POK vindt verbetering van de
informatiehuishouding noodzakelijk. De POK verwoordt dit als volgt: “De commissie is van mening dat het op orde brengen van de informatiehuishouding een prioriteit moet zijn. Dat is nodig voor het goed functioneren van de ministeries, van de parlementaire democratie en van de
controlerende functie van de media.”490
Het kabinet reageerde eerder bevestigend op het advies van de Raad van State: “Het kabinet is ook van mening dat de informatiehuishouding beter kan. […] Het kabinet wil […] de prioriteit van de informatiehuishouding verhogen en de slagkracht op de departementen en bij
uitvoeringsinstanties vergroten. Onderdeel hiervan is dat het kabinet nog deze kabinetsperiode een gerichte inventarisatie wil starten om te kijken naar de knelpunten in de informatiehuishouding […]. De inventarisatie moet leiden tot concrete aanbevelingen rond informatieprocessen- en beheer, benodigde kennis en capaciteit. De inventarisatie kan een aanzet of advies voor een volgend kabinet zijn om gericht te investeren in de informatiehuishouding.”491
6.4.3 Discussie over de interpretatie van artikel 68 Grondwet
Nog een mogelijke verklaring voor het niet altijd volledig en tijdig informeren van de Kamer, is de interpretatie van artikel 68 van de Grondwet (Gw). Over de reikwijdte van dit artikel bestaat enig verschil van inzicht tussen het parlement en de regering. Welke informatie moet de regering precies wel en niet aan het parlement verstrekken? De discussie spitst zich toe op twee
onderwerpen: het belang van de staat als uitzonderingsgrond én de verhouding van artikel 68 Gw tot de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Artikel 68 Gw bepaalt dat de regering alle inlichtingen moet geven “waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.” Het begrip ‘belang van de staat’ is echter niet gedefinieerd, waardoor er verschillende typen informatie onder kunnen vallen. Er is dus ruimte voor
interpretatie. De discussie tussen parlement en regering spitst zich vooral toe op de vraag in hoeverre de regering interne beleidsstukken moet verstrekken.
In 2002 publiceerde de minister van BZK een notitie over de reikwijdte van artikel 68 Gw. Die notitie noemt als reden om informatie niet met de Kamer te delen: bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen in stukken voor intern beraad.492 De Afdeling advisering van de Raad van State signaleert dat de discussie over de reikwijdte van artikel 68 Gw in een nieuwe fase is beland en dat de Kamer steeds vaker om interne ambtelijke stukken vraagt: “Met de sterker geworden nadruk op uitvoeringsverantwoording wordt ook vanuit het parlement gevraagd om meer openheid van zaken te geven. Daarvoor bestaan in de huidige tijd in elk geval in theorie steeds meer technische
mogelijkheden: ambtelijke stukken en elektronisch berichtenverkeer kunnen via moderne zoekmethoden gemakkelijker transparant worden gemaakt. In die context lopen de spanningen vaker op in situaties waarin de minister de Kamer al dan niet met een expliciet beroep op het belang van de staat geen of beperkt informatie verstrekt. Om te kunnen controleren of de
489 Kamerstuk II 2020/21, 35 510, nr. 2, p. 8.
490 Kamerstuk II 2020/21, 35 510, nr. 2, p. 8.
491 Kamerstuk II 2020/21, 35 570, nr. 47 (bijlage, p. 12).
492 Kamerstuk II 2001/02, 28 362, nr. 2.
informatie die wél wordt verstrekt klopt, wordt steeds vaker gevraagd om verstrekking van de achterliggende interne ambtelijke stukken en correspondentie.”493
De heer Enthoven is van mening dat het parlement – om haar controlerende rol goed uit te kunnen voeren – moet beschikken over alle informatie die relevant is voor de besluitvorming. Dat is volgens hem nu niet het geval. Hij schrijft daarover in zijn proefschrift dat de Kamer regelmatig gebrekkig wordt geïnformeerd “over alle voor de betreffende besluitvorming relevante feiten, de overwogen varianten, alsmede de contra-indicaties die verbonden zijn aan het betreffende kabinetsvoorstel. Deze aspecten worden […], voor zover deze verwoord zijn in ‘stukken bestemd voor intern beraad’, niet aan de Tweede Kamer verstrekt met een beroep op ‘het belang van de staat’.”494
In de openbare hoorzitting licht de heer Enthoven (deskundige informatievoorziening aan de Kamer) dit toe: “Hoe werkt het op dit moment tussen kabinet en Kamer? U krijgt een voorstel. Er komt een brief van de minister. Daarin staat wat hij van plan is, welke overwegingen daaraan ten grondslag liggen en hoe hij dat gaat uitvoeren. Eigenlijk is het een eendimensionaal verhaal: wat ga ik doen en waarom ga ik het doen? Ik denk dat bij een goede interpretatie van artikel 68 Grondwet ook andere dingen horen. Er hoort bij: wat zijn nou precies alle problemen? De context moet dus geschetst worden. Ook horen erbij de verschillende varianten en opties om te handelen die overwogen zijn. Dus: wat zijn de voor- en nadelen van scenario a, b en c, en wat zijn ook de risico's die spelen? En uiteindelijk moet ook de keuze van de minister genoemd worden. Dan krijg je een veel rijker debat.”495
De discussie over de reikwijdte van artikel 68 Gw, heeft in 2020 geleid tot de aanvaarding van twee moties-Omtzigt c.s. De moties verzoeken de regering te bevestigen dat een Kamerlid het recht heeft op specifieke documenten. Ze verzoeken ook om stukken bedoeld voor intern beraad te verstrekken, ontdaan van persoonlijke beleidsopvattingen.496 Aanleiding voor deze moties was onder meer dat via een Wob-procedure497 soms informatie aan het licht komt die de Kamer niet heeft ontvangen. In reactie op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State schrijft het kabinet het volgende: “Achtergrond van deze moties is (onder andere) de verhouding tussen de informatievoorziening aan de Kamer en de informatie die openbaar wordt gemaakt bij Wob-besluiten. Eerder heeft het kabinet erkend dat het verschil tussen het detailniveau van de verstrekte informatie bij de Wob en van de verstrekte informatie aan de Kamer, de indruk kan wekken dat Wob-verzoekers meer informatie krijgen. Daarnaast is er – begrijpelijk – onvrede bij de Kamer over gevallen waarin via de Wob informatie naar boven kwam die de Kamer niet gekregen had.”498
De Afdeling advisering van de Raad van State waarschuwt verder voor juridisering van de discussie tussen parlement en regering: “Het risico van een te zeer op de juridische reikwijdte van artikel 68 Gw gerichte discussie is dat de relatie tussen het parlement en bewindslieden gejuridiseerd raakt.
Dat brengt echte oplossingen niet dichterbij.” De Afdeling advisering “acht het vooral van belang
493 Raad van State (2020), p. 47.
494 Enthoven (2011), p. 614.
495 Verslag openbare hoorzitting Enthoven en Van Thiel, d.d. 9 november 2020.
496 Kamerstuk II 2019/20, 28 362, nr. 25 en Kamerstuk II 2019/20, 28 362, nr. 26.
497 Dit betreft een juridische procedure waarbij - met een beroep op de Wob - wordt verzocht om openbaarmaking van informatie over bestuurlijke aangelegenheden.
498 Kamerstuk II 2020/21, 35 570, nr. 47 (bijlage, p. 9).
dat in de relatie tussen Kamerleden, bewindslieden en ambtenaren meer begrip en ontspanning wordt gebracht zodat artikel 68 Gw in de praktijk beter en effectiever gaat werken.”499
De POK concludeert over de reikwijdte van artikel 68 Gw het volgende: “Het beschermen van de persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren kan een legitieme reden zijn om stukken niet of deels te openbaren. De commissie constateert echter dat het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’
in de praktijk regelmatig te ver wordt opgerekt.”500
Het kabinet kondigt in zijn reactie op het rapport van de POK aan dat het kabinet ervoor kiest over te gaan tot ruime informatievoorziening aan de Kamer. Met ingang van 1 juli 2021 zal het kabinet bij elk stuk501 dat het aan het parlement stuurt, de onderliggende departementale nota’s die de bewindspersonen hebben gebruikt voor de besluitvorming, actief openbaar maken. Het kabinet zegt toe dat het dit zo ruimhartig mogelijk zal doen en zo snel mogelijk zal verhelderen tot welke stukken dit zich precies uitstrekt. Verderop in de kabinetsreactie merkt het kabinet daar het volgende over op: “Het kabinet wil […] meer openheid bieden over de afwegingen die ten
grondslag liggen aan het beleid. Daarom wil het kabinet transparanter zijn bij het openbaar maken van stukken die zijn opgesteld voor intern beraad. Het kabinet wil de grond ‘persoonlijke
beleidsopvattingen’ niet langer hanteren als invulling van de weigeringsgrond ‘belang van de staat’
uit artikel 68 Grondwet. De andere gronden die vallen onder het belang van de staat502 zullen, indien aan de orde, gehanteerd blijven.” Deze nieuwe lijn geldt zowel voor documenten die op verzoek van de Kamer worden verstrekt als voor documenten die het kabinet op eigen initiatief openbaar maakt.
De Kamer blijft – ook als het kabinet deze nieuwe lijn volgt - tot op zekere hoogte afhankelijk van de bereidheid van het kabinet om informatie te verstrekken. Weigert een minister inlichtingen te verstrekken, dan heeft de Kamer het instrument van de vertrouwensregel als ‘sanctie’ in haar gereedschapskist: dit is de ongeschreven regel dat een minister, staatssecretaris of het kabinet moet aftreden als hij of zij niet langer het vertrouwen geniet van het parlement.503 Een individueel lid heeft het recht om informatie te vragen, maar als deze niet wordt verstrekt, is hij of zij
afhankelijk van de Kamermeerderheid om daar eventuele politieke gevolgen aan te verbinden. Het afdwingen van de inlichtingenplicht bij een weigering van een bewindspersoon is daarmee aan grenzen gebonden.504 Ook zou de Kamer, zoals beschreven in hoofdstuk 4, vaker kunnen overwegen een parlementaire ondervragingscommissie in te stellen als een bewindspersoon de Kamer niet voorziet van gevraagde informatie. Dat instrument kan dienen als stok achter de deur om informatie van het ministerie los te krijgen.505
499 Kamerstuk II 2020/21, 35 570, nr. 47 (bijlage, p. 9).
500 Kamerstuk II 2020/21, 35 510, nr. 2, p. 8-9.
501 Wetsvoorstel, brief of nota.
502 Het gaat om de opsomming van gronden uit de brief van de minister van BZK uit 2002 (Kamerstukken II 2001/02, 28362, nr. 2) onder andere: nationale veiligheid, belang van opsporing, toezicht en strafvervolging, vertrouwelijk verstrekte bedrijfsinformatie, privacy, eenheid van kabinetsbeleid, internationale en diplomatieke belangen, financiële en economische belangen van de staat, procesbelang van de staat.
503 Kamerstuk II 2019/20, 28 362, nr. 24 (bijlage).
504 Kamerstuk II 2019/20, 28 362, nr. 24 (bijlage).
505 Verslag openbare hoorzitting Bovend’Eert en Kummeling, d.d. 9 november 2020.