Hoofdstuk 3 – Fiscaal instrumentalisme
3.4 Toetsing
De voorgestelde CO2-belasting kan op verschillende gronden gerechtvaardigd worden. Een economisch argument is het internaliseren van externe effecten. Metcalf & Weisbach noemen dit een ‘Pigouvian tax’, vernoemd naar de econoom Pigou.81 Externe effecten zijn gevolgen die optreden als gevolg van marktfalen doordat productie of consumptie niet in de prijsvorming zijn
76 Carminada & Stevens 2017, p. 3.
77 Carminada 2017, pp. 3-4.
78 Carminada 2017, pp. 3-4.
79 Niessen 1997, p. 4.
80 OESO 1994, p. 87.
81 Metcalf & Weisbach 2009, p. 500.
verwerkt.82 Zowel positieve als negatieve externe effecten zijn gevolgen van marktfalen. De kosten van externe effecten zijn, zonder ingrijpen van de overheid, maatschappelijke kosten.83
Een voorbeeld is een uitstoter van broeikasgassen. De maatschappij ondervindt last van de vervuiling, terwijl de vervuiler niet de verantwoordelijkheid draagt om het op te ruimen. Door de producenten van broeikasgassen te belasten worden maatschappelijke kosten toegerekend aan de producent. De kosten worden dan geprivatiseerd en de vervuiler betaalt dan de externe kosten.
Door het beprijzen van externe effecten, broeikasgassen, wordt de vervuiler als verantwoordelijke van de negatieve effecten gezien en verdwijnt het externe aspect. Het effect wordt namelijk geïnternaliseerd. De vervuiler zal ook zijn gedrag veranderen doordat er nu een prijs wordt betaald.84
Illustratie 2 laat het voorgaande effect zien. In de afbeelding worden de marginale of additionele uitstoot eenheden, die niet private kosten vormen voor de producent, belast voor dezelfde prijs als de kostprijs voor de maatschappij.
Illustratie 2 - Pigoviaanse belasting
Daarmee is er naar mijn mening een sociale rechtvaardiging. Aangezien de vervuiler de zelfgemaakte maatschappelijke kosten absorbeert.85 Zo wordt voorkomen dat de kosten oneerlijk verdeeld
worden, namelijk aan de maatschappij die niet zelf de broeikasgassen uitstoot.
Van der Ploeg meent dat de Pigouvian tax tarief tot uitdrukking komt in een percentage dat gelijk is aan de rentevoet. Ook zal de prijs van CO2 stijgen gelijk aan de rentevoet terwijl de schaarste van toegestane emissies toeneemt, gelet op het plafond van 1,5 tot 2 graden Celsius van het
82 W. Kanning & H.O. Kerkmeester 2008, pp. 138-140.
83 W. Kanning & H.O. Kerkmeester 2008, p. 138.
84 Li & Zhao 2019, p. 50.
85 World Bank Group & OECD 2015, p. 4.
Parijsakkoord, terwijl er rekening is gehouden met de minimalisatie van economische kosten. Echter, als er uitgegaan wordt van de minimalisatie van economische kosten én maximale
temperatuurstijging, dan zal het tarief tussen het reële wereld-bbp en de rentevoet inliggen.86 Het verschil is dat in het eerste geval de prijs de toenemende schaarste van emissierechten reflecteert (marktwerking), terwijl er in het tweede geval een maximaal hoeveelheid emissie uitgestoot kan worden (hardere grens).
Er bestaat ook kritiek op de Pigouvian tax vanuit Coase.87 Hij is namelijk van mening dat een belasting de efficiënte internalisering van negatieve externe effecten niet kunnen garanderen. De kosten van negatieve externe effecten zijn wederkerig en daarmee niet volledig toerekenbaar aan de producent van broeikasgassen. Een hogere vraag naar energie door consumenten stimuleert
producenten om aan de energievraag te voldoen en daarmee meer uitstoot. Dit kan geïnterpreteerd worden als dat de consument zelf bijdraagt aan de CO2-uitstoot en daarmee de negatieve externe effecten zelf gedeeltelijk creëert.
Li en Zhao komen tot de conclusie dat de belastingkosten uiteindelijk gedragen worden door producenten en consumenten. Afhangend van de inrichting en situatie van de CO2-belasting, kan de belasting zelfs significant afgewenteld worden op de consument.88 Dit versterkt de kritiek van Coase op een pigouvian tax.
Ten derde bevordert een CO2-belasting het speelveld tussen lage broeikas uitstotende industrieën en de industrieën met hogere broeikas uitstoot. De industrieën met relatief lage uitstoot worden competitiever doordat de industrieën met hogere uitstoot met hogere kosten te maken krijgt.89 Een ander gevolg is dat industrieën vervolgens gaan concurreren op het verhogen van efficiëntie en niet enkel op kosten. Dit leidt vervolgens tot meer innovatie.90
Daarnaast wordt door een invoering van een CO2-belasting een signaal uitgezonden dat een CO2 -vrije tijdperk aankomt. Het gevolg is dat de vraag naar fossiele brandstoffen onder druk gezet wordt.
Deze ontwikkeling brengt neveneffecten met zich mee, zoals een veranderend klimaatbeleid voor bijvoorbeeld dieselauto’s en vrachtwagens. Deze neveneffecten kunnen lokaal positief zijn en op mondiaal niveau vindt er minder uitstoot plaats. Van der Ploeg meent dat dit meeliftersgedrag
86 Van der Ploeg 2019, p. 230.
87 W. Kanning & H.O. Kerkmeester 2008, pp. 140-146.
88 Li & Zhao 2019, pp. 51-54.
89 World Bank Group & OECD 2015, p. 4.
90 World Bank Group & OECD 2015, p. 5.
minder ernstig is voor het speelveld, aangezien dit neveneffect een positief effect is en daarmee welvaart verhogend werkt.91
Ten vierde is er een indirect effect op de sociale verdeling in de samenleving bij invoering van een CO2-belasting. Broeikasgas intensieve industrieën zullen in eerste instantie met hogere kosten te maken krijgen, met als gevolg dat de werkgelegenheid daalt op korte termijn. Het gaat dan met name om jurisdicties met significante aanwezigheid van broeikasgas intensieve industrieën. Vaak gaat het ook om de ‘armere’ landen.92 Hierbij zijn ook nog eens de lagere-inkomensgroepen het meest kwetsbaar.93 Daarom is het van belang dat er goed beleid wordt gevormd om dit te beperken.
Op middellange tot lange termijn zal werkgelegenheid weer toenemen vanwege nieuwe soorten banen, met name in de innovatie, onderwijs en andere sociaal gerelateerde banen.94 Daarnaast zal de concurrentiepositie in de ‘nieuwe’ energie efficiënte markt verbeterd worden.
Onderzoekers van CE Delft hebben een kwantitatief model ontworpen en een berekening gemaakt van de effecten van de CO2-belasting op werkgelegenheid op meerdere sectoren.95 De directe werkgelegenheid op korte termijn wordt verminderd tussen de 600 en 6000 banen. Zij vermelden daarbij dat dit een tijdelijk effect is en men al snel elders emplooi vinden, tenzij er een
laagconjunctuur is. Wat betreft de lange termijn (tot en met 2030), is het effect beperkt tot een verlies maximaal 300 banen, met kanttekening dat er nieuw beleid wordt ingevoerd.96
Saelim komt tot de conclusie dat CO2-belastingen juist progressief kunnen werken voor ontwikkelingslanden en voor ontwikkelde landen juist degressief.97 Zo zullen de hoogste
inkomensgroepen van ontwikkelingslanden geraakt worden in de vraag naar energie, omdat deze groep de grootste consumenten zijn van energie en daarmee het meest gevoelig naar
prijsveranderingen. In ontwikkelde landen zullen de lagere-inkomensgroepen een relatief hoger budget besteden aan energie dan de lagere-inkomensgroepen in ontwikkelingslanden. Het gevolg is dat deze groep in een ontwikkeld land dan relatief meer welvaart kwijtraakt bij hogere
energieprijzen.98
91 Van der Ploeg 2019, p. 230.
92 World Bank Group & OECD 2015, pp. 8-9.
93 World Bank Group & OECD 2015, pp. 8-9.
94 World Bank Group & OECD 2015, pp. 8-9.
95 IJzer en staal industrie, petrochemie, industriële gassen, kunstmest, voedings-middelenindustrie, raffinaderijen en de papierindustrie.
96 CE Delft 2018, p. 39.
97 Saelim 2019, pp. 528-531.
98 Saelim 2019, p. 523.
In het proefschrift van Janssen betoogt hij dat een CO2-belasting progressief kan werken in een ontwikkeld land, in tegenstelling tot ander literatuur.99 In zijn economische modellen worden consumenten en producenten meegenomen en wordt onderscheid gemaakt tussen twee
arbeidsgroepen, namelijk de low-skilled en high-skilled. In beginsel betreft de eerste groep, de lager opgeleiden, en de tweede groep, de hoger opgeleiden. Het opleidingsniveau correleert op zijn beurt met inkomensgroepen. Onder de volgende voorwaarden kan een CO2-belasting progressief zijn100:
1. Het rendement op immobiel kapitaal verlaagd wordt bij een CO2-heffing;
2. High skill labour groep bezit alle immobiele kapitaal.
Hoewel hij zich baseert op de Nederlandse economie, trekt hij niet de conclusie dat een CO2 -belasting in Nederland een progressief/nivellerend effect heeft op inkomen. Dit komt vanwege de assumpties die heeft aangenomen die niet geheel aantoonbaar of toepasbaar zijn volgens hemzelf.
Ook Janssen komt tot de conclusie dat herinvestering van de CO2-belasting inkomsten van groot belang is voor de vraag of er een nivellerend effect optreedt.
In beginsel heeft een CO2-belasting een degressieve werking en is niet overeenkomstig het draagkrachtbeginsel op korte termijn. Op lange termijn kan dit effect weer verdwijnen. Daarom is het van belang dat beleid zodanig wordt opgezet dat de degressieve werking geminimaliseerd wordt, zoals loonheffing subsidies aan de inkomstenkant.101 Beleid valt buiten het bereik van dit onderzoek en er wordt niet verder inhoudelijk op ingegaan.
Ten slotte wordt in hoofdstuk 4.4 ingegaan op de autonomie van de belastingplichtigen van de wet.
3.5 Conclusie
Wat is fiscaal instrumentalisme?
Instrumentalisme is een sturende functie van de Staat om niet fiscale beleidsdoelen te realiseren.
Door gebruik te maken van economische incentives of disincentives wordt de maatschappij tot gedragsbeïnvloeding bewogen. Interventionisme van de Staat in de keuzevrijheid van het privéleven is een gepolariseerd onderwerp in de literatuur. Dit ingrijpen wordt ook wel gecategoriseerd in de literatuur; er bestaan namelijk twee varianten van fiscaal instrumentalisme, namelijk
instrumentaliteit en instrumentalisme.
99 Janssen 2018, paragraaf 2.6.
100 Janssen 2018, hoofdstuk 2.
101 World Bank Group & OECD 2015, pp. 9-10.
Het instrumentalisme is een visie waarbij de politiek de wetgeving enkel als middel gebruikt om politieke beleidsdoelen te realiseren. Hierbij is van belang dat het recht ondergeschikt is aan het politieke beleid. Het gevaar van instrumentalisme is dat fundamentele rechtswaarden terzijde geschoven worden voor politieke gewin. Rechtswaarden als (positieve en negatieve) vrijheid en rechtsbescherming tegen de Staat ontbreken in het instrumentalisme. Rechtsneutraliteit is wel aanwezig zijn in beide varianten.
Bij het instrumentaliteit wordt bij het wetgevingsproces rekening gehouden met afgeleiden van rechtswaarden, rechtsbeginselen. Door rechtsbeginselen te betrekken in het wetgevingsproces, ontstaat er een intrinsieke/interne moraal. Zo worden legitieme (beleids)doel nagestreefd, zoals sociale zekerheden voor alle lagen van de samenleving.
In de doelstellingen en de rechtsgrondslag kunnen rechtvaardigingen gevonden worden voor het gebruik van fiscaal instrumentalisme.
Wat zijn de rechtvaardigingen van een CO2-belasting?
Het doel kent een rechtvaardiging van economische en sociale aard. Zo creëert een uitstoter van broeikasgassen externe effecten. Deze externe effecten zijn maatschappelijk kosten aangezien de maatschappij deze effecten als negatief beschouwen. Door een CO2-belasting in te voeren, worden deze kosten bij de uitstoter gelegd, het internaliseren van kosten volgens Pigou. Dit vormt een sociaaleconomische rechtvaardiging. Afwenteling kan echter wel optreden en zal waarschijnlijk plaatsvinden.
Een negatief effect op de werkgelegenheid is beperkt op lange termijn. Op korte termijn zijn de gevolgen groter, maar deze is pas significant tijdens laagconjunctuur.
Er kan denivellering of nivellering optreden. Dit hangt af van de staat van de welvaarts- en
inkomensverdeling in een land en het gevoerde (herinvesterings)beleid. De uitkomst is van belang gelet op het draagkrachtbeginsel.
Daarnaast ontstaat er een verbetering van het speelveld tussen vervuilende bedrijven en bedrijven die actieve maatregelen treffen op het gebied van broeikasgassen.
Ten slotte, zoals besproken in paragraaf 2.2, heeft de Hoge Raad beslist dat het EVRM de Staat verplicht maatregelen te treffen om het recht op (privé)leven te waarborgen en het dreigende gevaar van onbewoonbaarheid. Dit vormt dan een zeer belangrijke rechtvaardiging voor maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan.
Is het gerechtvaardigd om fiscaal instrumentalistische wetgeving in te zetten om de CO2-uitstoot van elektriciteitsproducenten te beperken?
Naar mijn mening zijn de op grond van de hiervoor genoemde rechtvaardigingen voldoende significant om fiscaal instrumentalisme in te zetten om de uitstoot van CO2 van de energiesector te beperken. Er worden namelijk legitieme doelen gestreefd en zijn grotendeels in lijn met het fiscale stelsel waarvan het deel uitmaakt (en de relevante economische en juridische theorieën). Daarnaast is er naar mijn mening ook een geldige rechtsgrondslag in het EVRM.