Hoofdstuk 4 – Kwaliteitseisen
4.3 Doeltreffendheid en doelmatigheid
Om het doel te bereiken, dient een wet in zekere mate doeltreffend of effectief te zijn en doelmatig of efficiënt te zijn. Indien de wet niet doeltreffend of doelmatig is in het bereiken van de
onderliggende doelen kunnen negatieve neveneffecten optreden, zoals het waterbed effect.136 Dit effect zal bij de toetsing besproken worden.
De Kam & van Herwaarden menen dat de belastingwetgeving te ingewikkeld wordt. Het gevolg is dat te veel doelen naast elkaar bestaan die wellicht tegenstrijdig kunnen zijn. De doeltreffendheid kan
133 NOB 2019, pp. 2-3
134 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 4, p. 6.
135 Artikel 107, lid 1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (‘VWEU’).
136 Kamerstukken II, 1990/91, nr. 22008, p. 25.
daardoor afnemen.137 Er dient een voldoende zichtbaar verband te bestaan tussen het beleidsdoel en de daartoe gebezigde middelen om degelijke instrumentele wetgeving te ontwikkelen.138 Daarbij moet een minimaal verschil ontstaan tussen het beoogde effect en de feitelijke werking.
Het is van belang om ex ante duidelijk op te stellen wat de doelstelling is van een fiscaal instrument.
Een uitkomst voor toetsing van doeltreffendheid en doelmatigheid is een ex post analyse of een evaluatie van een instrumentele wet. Op dit moment moeten (in theorie) belastingwetten waarbij belastinguitgaven en een deelverzameling van belastingfaciliteiten elke vijf jaar geëvalueerd worden.
Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat voor een aanzienlijk deel van de
regelingen geen cijfers bekend zijn, terwijl het om een geschat belang gaat van 97,6 miljard euro.139 De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de doelstellingen van de fiscale
instrumenten en toebedeeld in elf doelstellingen140. Bij deze beoogde doelen zijn de feitelijke uitkomsten van de meeste fiscale instrumenten onduidelijk. De Algemene Rekenkamer komt dan ook tot de conclusie dat het parlement geen totaalbeeld heeft van de effecten. Het gevolg is dat de controlerende functie van het parlement niet tot volledige uitdrukking kan komen, vanwege het ontbreken van mogelijkheden tot evaluatie.141 Zo kan dus niet bepaald worden in hoeverre fiscale instrumenten doeltreffend of doelmatig zijn en of er geen overlapping is tussen fiscale
instrumenten.
In de literatuur zijn economische modellen ontwikkeld om de doelgerichtheid en effectiviteit van een CO2-belasting te benaderen. Deze modellen zijn wel beperkt in de verschillende variabelen die mee kunnen wegen bij de bepaling van de doelgerichtheid of effectiviteit. De uitkomsten van deze modellen worden hierna besproken.
4.3.1 Toetsing
De wetgever heeft de wet CO2-belasting zodanig ingevuld dat van 2020 tot en met 2030 er waarschijnlijk een effectief nultarief zal zijn.142 De redactie van Vakstudie-Nieuws is dan ook zeer kritisch en noemt het wetsvoorstel ‘een papieren tijger’.143 Van der Ploeg noemt de langzame opbouw van het tarief ondoelmatig en pleit voor een steviger beprijzing van CO2 zodat de wet daadwerkelijk effect zal hebben. Ik deel deze mening dat de wet CO2-belasting daarmee een beperkte praktische doeltreffendheid en doelmatigheid voor deze periode. Het voorbereiden op de
137 De Kam & Van Herwaarden 1989.
138 Niessen 1997, p. 3-5.
139 Algemene Rekenkamer 2017, p. 7.
140 Algemene Rekenkamer 2017, p. 32.
141 Algemene Rekenkamer 2017, p. 7.
142 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 3, pp. 2-3.
143 Redactie V-N 2019, p.1.
toekomstige belasting voor de belastingplichtigen wordt wel bewerkstelligd naar mijn mening.
Zodoende zullen de extra kosten voor innovatie en CO2-uitstoot niet direct tezamen vallen.
In theorie is de mate van doeltreffendheid en doelmatig van een CO2-belasting in meerdere onderzoeken naar voren gekomen dat het doelgericht en doelmatig kan zijn.
De OESO en de Wereldbank komen tot de conclusie dat de allocatie van middelen geoptimaliseerd kan worden door een CO2-belasting en dat de doelgerichtheid ten goede komt. Marktprijzen zullen de maatschappelijk kosten van broeikas intensieve activiteiten benaderen. Het invoeren van een CO2-belasting is daarmee een doeltreffende maatregel om CO2 ‘kosten’ in rekening te brengen bij de uitstoter. Indien de operationele kosten stijgen als gevolg van de CO2-belasting, ontstaat er een incentive voor de producent van CO2 om minder uit te stoten. Dit kan bereikt worden door
bijvoorbeeld het verhogen van de efficiëntie of installaties om minder CO2 uit te stoten.144 Daarnaast dienen zoveel mogelijk sectoren onder de regeling te vallen, om doelgerichtheid te verbeteren. Ook bezorgt een CO2-belasting minder administratieve lasten in vergelijking met een directe maatregel om CO2-uitstoot te verminderen (zoals een uitstootplafond). 145
Doordat er meer belastinginkomsten binnenkomen, kan er vanuit de overheid geïnvesteerd worden om het gedrag van mensen te veranderen. Zo kan er geïnvesteerd worden in ontwikkeling van efficiënte gebouwen of incentives voor duurzaamheid.146
Li en Zhao komen tot de conclusie dat ‘fairness’ en doelmatigheid ten koste van elkaar komen. Een hogere mate van doelmatigheid werkt degressief, omdat de zwakste groepen in de maatschappij relatief hogere kosten dragen. Dit komt vanwege afwenteling.147
De mate van doelgerichtheid en doelmatigheid kan verhoogd worden bij herinvestering in sociale verantwoordelijkheden volgens Lakshana.148 De uitstoot van broeikasgassen zal verminderd worden door investeringen in efficiëntere methodes door producenten van broeikasgassen.
Saelim tracht in zijn onderzoek de effecten van een CO2-belasting en energiebelastingen op de vraag naar elektriciteit en brandstoffen voor transport in kaart te brengen. Hierbij wordt de vraag naar elektriciteit en brandstoffen voor transport uitgedrukt in elasticiteit waarbij een kwantitatieve vergelijking wordt gemaakt van vóór en na invoering van een CO2-belasting. Elasticiteit geeft de verhouding van een procentuele verandering van een afhankelijk variabele en de procentuele
144 Li & Zhao 2019, pp. 48-51.
145 Li & Zhao 2019, pp. 48-51.
146 World Bank Group & OECD 2015, p. 10.
147 Li & Zhao 2019, pp. 48-56.
148 Lakshana 2018, p. 25.
verandering van een onafhankelijk variabele. In dat onderzoek is de vraag de afhankelijke variabele en de prijs van energie de onafhankelijke variabele.
De conclusie is dat voor de particuliere sector de vraag naar elektriciteit en brandstoffen voor transport voornamelijk inelastisch is. Dat houdt in dat de vraag niet significant verandert bij verandering in de prijs. Een CO2-belasting op zichzelf slaagt niet om de vraag naar elektriciteit te doen dalen. Broeikasgasreductie wordt voornamelijk bereikt aan de kant van producenten van broeikasgassen bij een CO2-belasting.149
Om gedragsverandering te bewerkstelligen zijn bepaalde handelingen en beleidsvoering vanuit de overheid benodigd. Ook Saelim pleit voor herinvesteringen (met de extra belastinginkomsten) in duurzame energie en verbetering van openbaar vervoer om consumentengedrag te veranderen.150 De uitkomsten van deze onderzoeken tonen mij aan dat gedragsverandering voor consumenten minimaal zijn voor de mediaan groep van de bevolking. De elasticiteit van de energievraag blijkt namelijk zeer beperkt te veranderen. Vanuit de energieproducent treden er meer effecten op, zoals het doen van investeringen in CO2 arme apparatuur, hetgeen wat de wetgever beoogt. Echter, dienen de tarieven wel sneller te stijgen zoals eerder uitgelegd. Een effectief nultarief beperkt het bereik van het wetsvoorstel.
Ten slotte heeft de wetgever aangekondigd de wet CO2-belasting periodiek te gaan evalueren en eventueel aanpassingen aanbrengen om de doelstelling te halen.151
4.3.2 Internationale cohesie
Ten slotte is doelgerichtheid en doelmatigheid afhankelijk van internationale cohesie van
regelgeving.152 Doelgerichtheid kan afnemen op twee manieren bij een lage internationale cohesie van regelgeving, namelijk153:
1. direct via import van niet CO2 belaste elektriciteitscentrales, en 2. indirect door het waterbedeffect.
In het lopende onderzoek van Leroutier wordt beschreven dat in het geval het Verenigd Koninkrijk (hierna: ‘VK’) een minimumprijs van CO2 invoert, het VK meer elektriciteit zal importeren. De CO2 -uitstoot zal toenemen in het land waarin de leverancier gevestigd is. In het omgekeerde geval waarbij een land als Nederland een CO2-belasting heeft ingevoerd en het land waar de buitenlandse
149 Saelim 2019, p. 530.
150 Saelim 2019, p. 528.
151 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 3, p. 10.
152 World Bank Group & OECD 2015, p. 11.
153 M. Leroutier 2019, p. 38.
leverancier is gevestigd geen CO2-belasting ingevoerd is, dan zal Nederland meer elektriciteit importeren.154 Leroutier komt tot de conclusie na een kwantitatieve analyse dat dit risico zeer beperkt is vanwege een consumptie gedreven perspectief. Import of export van elektriciteit is namelijk niet aanbod gedreven.155
De onderzoekers van CE Delft bevestigen deze hypothese voor de Nederlandse situatie in hun onderzoek. Vanwege een relatief homogene markt, zal de vraag naar goedkoper energie stijgen.
Deze zal waarschijnlijk opgewekt worden in een staat waarbij geen CO2-heffing plaatsvindt.156 De tweede risico is het waterbedeffect en lijkt op het eerste. Ook bij dit effect worden gerealiseerde emissiereductie winsten als gevolg van een CO2-belasting gereduceerd door een hogere emissie in een andere Staat. Dit komt doordat de vraag naar emissierechten daalt als gevolg van de hogere kosten van uitstoot. In de EU ETS markt wordt een nieuw prijsevenwicht gerealiseerd, waarbij een lagere vraag is naar emissierechten. Het gevolg is dat er een lagere marktprijs van een emissierecht bereikt wordt.157 Zie ook illustratie 3.
Illustratie 3 – daling van vraag en prijs naar EU ETS emissierechten
Vanwege een lagere prijs van EU ETS emissierechten, kunnen elektriciteitscentrales in staten waarin geen CO2-belasting is ingevoerd de emissierechten tegen een lagere prijs kopen. Het gevolg is dat deze elektriciteitscentrales meer broeikasgassen gaan uitstoten, omdat de vraag naar goedkoop
154 M. Leroutier 2019, p. 38.
155 M. Leroutier 2019, p. 40.
156 CE Delft 2018, pp. 34-41.
157 M. Leroutier 2019, p. 41.
PRIJS
HOEVEELHEID EU ETS EMISSIERECHTEN
EU ETS markt
Aanbod Vraag zonder belasting Vraag met belasting
energie kan stijgen. Als een waterbed zal een actie een reactie in een ander gebied opwekken.
Zonder cohesie van internationale regelgeving of EU-regelgeving, zal dit effect de doelgerichtheid doen verminderen.158
Een nationale CO2-heffing op zichzelf heeft een te beperkt effect om de eigen doelstelling te halen.
Een invoering op internationaal niveau of het gecoördineerd invoeren van een CO2-heffing is
daarmee essentieel voor de toekomst. Zo kan men denken aan een ‘Base Erosion and Profit Shifting’
actieplan van de OESO, maar dan voor de bestrijding van broeikasgassen. Daarmee bedoel ik dat er een grondslag gemaakt kan worden waarop staten zich kunnen baseren voor hun eigen nationale wetgeving en zodat wetgeving zo veel mogelijk geharmoniseerd kan worden. De OESO lijkt capaciteit te hebben van zowel wetenschappelijke als bestuurlijke aard om een degelijke ‘handleiding’ te maken. Ondanks de beperkte effecten van één nationale CO2-heffing, stuurt het invoeren van een CO2-heffing, naar mijn mening, een signaal uit naar andere staten om een dergelijke belasting in te voeren en daarmee de druk op te voeren.