Hoofdstuk 4 – Kwaliteitseisen
4.2 Rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen
Rechtmatigheid is een essentieel onderdeel van wetgeving. Om dit te bewerkstelligen dient tijdens het wetgevingsproces rekening gehouden te worden met een aantal zaken.
Ten eerste dient er rekening gehouden te worden met de Grondwet. In Nederland is toetsing aan de Grondwet niet mogelijk. Een belangrijk argument hierbij is dat de rechterlijke macht niet
democratisch gelegitimeerd is. De wetgever is daarentegen wel democratisch verkozen. Er wordt daarmee impliciet uitgegaan dat de overheid rekening houdt met de door de
volksvertegenwoordiging opgelegde Grondwet en de door de rechterlijke macht ontwikkelde
rechtsbeginselen bij het wetgevingsproces.116/117 De reden hiervoor is dat het parlement betrokken is bij het wetgevingsproces en in theorie zou dat moeten leiden tot waarborgen.118
Ten tweede dient wetgeving niet in strijd te komen met internationaal en communautair recht.
Hierbij is het van belang dat er ex ante een analyse gemaakt wordt voor implementatie van richtlijnen.119
Ten slotte is de afweging van rechtsbeginselen noodzakelijk. Indien wetgeving gemaakt wordt zonder implementatie van rechtsbeginselen, zal legitimiteit afnemen. Er is immers
111 Hoogeveen 2011, pp. 40-41.
112 Hoogeveen 2011, p. 42.
113 Boer 2013, pp. 39-43.
114 De bronnen van deze kritiekpunten zullen bij het aanhalen vermeld worden in de volgende paragrafen.
115 Besproken in paragrafen 3.2, 3.3en 3.4.
116 Gribnau 2012, pp. 32-35.
117 Van der Geld 1991, pp. 3-5.
118 Gribnau 2013, pp. 65-66.
119 Van der Geld 1991, pp. 3-5.
rechtsbescherming nodig zoals uitgelegd in hoofdstuk 3. Daarnaast vormen rechtsbeginselen de interne moraal van het recht om te voorkomen dat de ‘foute’ vorm van het instrumentalisme het wetgevingsproces overneemt.
Volgens het concept van Radbruch zijn er drie basisbeginselen voor wetgeving: het gelijkheidsbeginsel, doelgerichtheid en het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beginselen zijn
noodzakelijk voor het realiseren van gerechtigheid.120 Het gelijkheidsbeginsel is een formeel hulsel om formele gelijkheid te creëren. Doelgerichtheid is een middel om het recht in te vullen, namelijk een rechtvaardig doel zoals sociaal en ethische positieve uitkomsten.121 Als laatst dient na afweging van de doelen een keuze gemaakt te worden en dient er codificatie plaats te vinden als vertaling van het rechtszekerheidsbeginsel.
Een afweging tussen het bevorderen van bepaalde economische groepen en het
gelijkheidsheidsbeginsel speelt bijvoorbeeld een belangrijke rol bij belastingwetgeving. Niessen noemt het vermijden van ongerechtvaardigde fiscale privileges en van ongerechtvaardigde bemoeienis met privéaangelegenheden een eis van degelijke instrumentele belastingwetgeving.
Indien bepaalde groepen ongerechtvaardigd bevoordeeld worden, zal legitimiteit van de overheid afnemen. Argumenten beredeneert vanuit het draagkrachtbeginsel en het gelijkheidsbeginsel is in dat geval van belang om tegengewicht te bieden aan wetgeving met fiscale privileges tijdens het wetgevingsproces.122 Al met al dient een zorgvuldige afweging van rechtsbeginselen gedaan te worden tijdens het wetgevingsproces. Het draagkrachtbeginsel is grotendeels aan bod gekomen in paragraaf 3.4, over de rechtvaardiging van het gebruik van instrumentalisme. De nadruk wordt nu op andere beginselen gelegd.
4.2.1 Toetsing gelijkheidsbeginsel
De initiële belastingplichtigen van de wet CO2-belasting zijn de producenten in de
elektriciteitssector. Zware industrieën die niet elektriciteit opwekken (en actief zijn in ijzer en staal, petrochemie, industriële gassen, kunstmest, voedings-middelenindustrie, raffinaderijen en de papierindustrie)123, maar wel een significante hoeveelheden broeikasgassen uitstoten, zullen in een apart wetsvoorstel pas belastingplichtig worden. De RvS124 en de Nederlandse Orde van
Belastingadviseurs125 (hierna: ‘NOB’) merken dan ook op dat een toelichting ontbreekt en noodzakelijk is. Zij vragen zich af waarom deze groepen anders behandeld zullen worden. Beide
120 Gribnau 2012, pp. 36-38.
121 Dit onderdeel wordt behandeld in paragraaf 4.4.
122 Niessen 1997, p. 4.
123 CE Delft 2018, p. 4.
124 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 4, pp. 3-4.
125 NOB 2019, p. 2.
sectoren worden namelijk gekenmerkt door een hoge mate van broeikasgasuitstoot. In dit kader is het relevant om mee te nemen dat gelijke groepen gelijk behandeld dienen te worden en ongelijke gevallen naar mate van ongelijkheid behandeld moeten worden.
De staatssecretaris licht wel summier toe dat deze keuze is gemaakt met als reden dat de industriële partijen voor dezelfde ton CO2niet voor zowel de minimumprijs van CO2 van elektriciteitsopwekking als voor de industrie moet betalen.126 Fiscaaltechnisch gezien, kan naar mijn mening, een
voorkomingsmethode bedacht worden.
Onderzoekers van CE Delft hebben het effect van een minimum CO2-prijs op andere sectoren in hun berekening gemodelleerd. Zij komen tot de conclusie dat het effect ook economisch beperkt is, behalve voor de kunstmestindustrie en met assumpties dat er een degressieve
energietariefstructuur en een VPB-korting is. Het aandeel CO2-belasting als relatieve kostenpost blijft over de sectoren, behalve de kunstmestindustrie, relatief gelijk.127
Opgemerkt dient te worden dat één doelgroep uitgesloten wordt, namelijk inrichtingen die
elektriciteit opwekken via noodstroomaggregaten in noodgevallen. Hierbij is wel een rechtvaardiging opgenoemd, namelijk128:
“(..) de administratieve lasten die voortvloeien uit de minimum CO2-prijs niet in verhouding zouden staan tot de geringe omvang van deze emissies. De uitzondering betreft een grote groep industriële bedrijven in het ETS die noodvoorzieningen hebben geïnstalleerd, en onder normale
bedrijfsomstandigheden geen elektriciteit produceren.”
Gelet op de strekking van het wetsvoorstel, namelijk het inperken van CO2-uitstoot door de uitstoot te beprijzen, is een scheiding van groepen niet hard te rechtvaardigen. Industrieën die geen
elektriciteit opwekken en wel (een significante hoeveelheid) broeikasgassen uitstoten vallen volgens de RvS in dezelfde groep als de producenten van elektriciteit.129 De RvS hanteert een tamelijk breed criterium om te classificeren, namelijk een hoge mate van broeikasgasuitstoot. Gelet op de brede strekking lijkt mij de classificatie van de RvS correct, aangezien de elektriciteit producenten en de zware industrie in dezelfde feitelijke en juridische positie verkeren. Zij stoten beiden een significante hoeveelheid broeikasgassen uit en zijn onderworpen aan de ETS-richtlijn.
126 Minister van Economische Zaken en Klimaat, Kamerbrief van 4 juni 2019, Nader rapport inzake het voorstel van wet minimum CO2-prijs.
127 CE Delft 2018, pp. 37-38.
128 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 3, p. 4.
129 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 4, pp. 3-4.
Een tegenargument zal in de sfeer van nuancering van feitelijke gelijkheid liggen. Bepaalde industrieën zullen gevoeliger zijn en de werkgelegenheid kan gevaar lopen. Ik meen dat dit economisch argument onderuitgehaald kan worden. In de MvT wordt namelijk vermeld dat een minimumprijs van broeikasgassen zekerheid biedt zodat bedrijven juiste investeringsbeslissingen kunnen nemen. Als de zware industrieën niet als belastingplichtigen aangemerkt worden voor de wet CO2-belasting, betekent dan dat aan deze industrieën geen zekerheid wordt geboden?
Daarnaast is protectionisme geen geldig argument naar mijn mening. In het wetsvoorstel is beraamd dat het tarief voor de eerste tien jaren nihil zal zijn. Indien de zware industrieën nu al geadresseerd worden, dan kunnen deze industrieën alvast voorbereiden op de toekomstige heffing terwijl er feitelijk nog geen belasting geheven wordt. Wat betreft werkgelegenheid verwijs ik terug naar paragraaf 3.4, waaruit blijkt dat de gevolgen zeer beperkt kunnen zijn.
Het in gang zetten van een nieuw wetsvoorstel over CO2-belasting voor de zware industrie staat naar mijn mening dan ook op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel.
4.2.2 Toetsing staatsteun
De wet CO2-belasting mag niet in strijd zijn met de Grondwet en hogere (Unierechtelijk/bindend internationaal) recht. Het grondwettelijk aspect is voornamelijk in de vorige paragraaf besproken onder het gelijkheidsbeginsel en er wordt nu op het internationale aspect nadruk gelegd.
Er is een EU-aspect aanwezig aangezien enkel geadresseerden van EU ETS geraakt worden. De ETS-richtlijn heeft als hoofddoel het realiseren van een substantiële vermindering van
broeikasgasemissie. Dit doel wordt bereikt door handel van emissierechten op een markt en het bereiken van een aantal subdoelen. Subdoelen van de richtlijn zijn onder andere het behoud van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid en het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden daarop.130
Volgens de RvS belemmert een CO2-minimumprijs noch het hoofddoel van de ETS-richtlijn noch de markt van emissierechten. De RvS concludeert dan ook dat de wet CO2-belasting geen nadelige gevolgen heeft voor de werking en effectiviteit van het EU ETS.131 Daarnaast zouden er geen effecten zijn voor de eenheid van de interne markt of mededingingsvoorwaarden, aangezien de bijheffing vergelijkbaar is met andere belastingen op nationaal niveau.132
130 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 4, p. 5.
131 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 4, pp. 5-6.
132 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 4, pp. 5-6.
De NOB is echter kritisch op de werking van een minimumprijs. Zij menen dat de opbrengst de eerste tien jaren nihil dan wel zeer beperkt zal zijn. Ook zullen binnenlandse en buitenlandse producenten van elektriciteit de EU ETS-prijs beïnvloeden, terwijl de bijheffing/minimumprijs
afhankelijk is van de EU ETS-prijs.133 Het tarief in het wetsvoorstel is bepaald op de verwachte EU ETS prijs in de toekomst.
Ten tweede is de scheiding tussen elektriciteitsproducenten en de zware industrie een mogelijk aangrijppunt voor de staatssteunregels. De zware industrie is namelijk (nog) geen heffing
verschuldigd over de CO2-uitstoot en met inachtneming van het eerder geschetste toetsingskader, is er wellicht sprake van een selectieve bevoordeling van de zware industrie.134
Er is sprake van een selectieve bevoordeling wanneer ondernemingen, die gelet op de doelstelling van de regeling in een feitelijk en juridisch vergelijkbare positie zitten, anders worden behandeld.135 Beide groepen stoten een significante hoeveelheid broeikasgassen uit en zijn onderworpen aan de ETS-richtlijn. Er kan daarmee, naar mijn mening, een fiscaal privilege ontstaan voor de zware industrie zonder rechtvaardiging.
Er is een zekere spanning aanwezig met de staatssteun regels. De ex ante analyse van de wetgever is daarmee niet compleet, tenzij er een rechtvaardiging aanwezig is. Dit onderdeel dient dan ook in de gaten gehouden te worden voor de toekomst.
Het lijkt erop dat het gelijkheidsbeginsel wel is meegenomen in het wetgevingsproces, maar niet voldoende toegelicht en gerechtvaardigd. Daarmee is het naar mijn mening niet voldaan aan de kwaliteitseis van het betrekken van rechtsbeginselen. Het is naar mijn mening dan ook aan te raden om de groep belastingplichtigen uit te breiden.