Hoofdstuk 4 – Kwaliteitseisen
4.6 Andere aspecten
Onderlinge afstemming van regelgeving dient op verschillende niveaus te gebeuren. Zo moet er tussen nationale en communautaire wetgeving fricties vermeden worden, respect voor de
systematiek van de wet en cumulatie over hetzelfde onderwerp met verschillende uitkomsten moet vermeden worden. Indien dat niet gebeurt, dan zal het ten koste gaan van de rechtszekerheid.
In het geval verschillende regelingen hetzelfde onderwerp treffen, met verschillende doelen, zal onderlinge afstemming nog relevanter zijn. Het is namelijk tegenstrijdig als de regelingen elkaar frustreren. Een degelijke integratie van stelsels zijn dan moeten optreden. In beginsel is het ongewenst dat er een verscheidenheid is van regelgeving ten aanzien van dezelfde
beleidsterreinkwestie. Verder kan harmonisatie vanuit de EU voor bepaalde beleidsgebieden uitkomst bieden.179
Complexiteit is niet enkel een technische kwestie. Complexiteit kan rechtsongelijkheid veroorzaken, omdat de personen en/of ondernemingen met de financiële draagkracht de intermediairs kunnen veroorloven.180 Niessen noemt drie gevolgen:
1. er is soms sprake van verstoring van de zelf coördinerende werking van de maatschappelijke praktijk;
2. een gebrek aan kenbaarheid van de regels;
3. grote problemen bij de uitvoering en handhaving, en daardoor ook een gebrek aan effectiviteit en efficiëntie.
Het is duidelijk welke groep de belastingplichtigen vormt, namelijk energiecentrales en de uitstoot bij elektriciteitsopwekking die ontstaat bij andere EU ETS-bedrijven. De overheid heeft getracht de
179 Kamerstukken II, 1990/91, nr. 22008, p. 28.
180 Niessen 1997, p. 8.
groep af te bakenen volgens de MvT.181 Ook is er een internetconsultatie periode ingelast, waarbij belanghebbende commentaar, kritiek of adviezen hebben gegeven. In de MvT geeft de wetgever verder uitleg over de vraag of een bepaalde groep met zogenaamde warmtekrachtkoppelingen installaties in de heffing vallen. Naar mijn mening is dan ook duidelijk afgebakend welke groepen als belastingplichtigen aangemerkt worden. Daarnaast is de wet ook niet té complex naar mijn mening, gelet op het commentaar van de RvS en NOB.
4.7 Conclusie
Hoe ziet een toetsingskader voor wetgeving eruit?
De overheid is een democratisch gelegitimeerd lichaam en heeft bepaalde taken gedelegeerd gekregen door de volksvertegenwoordiging. Zo dient de overheid bepaalde niveaus van interventionisme toe te passen in de maatschappij, bijvoorbeeld ter bevordering van sociale zekerheid of bescherming van milieu. Aangezien het ingrijpen in het privéleven een significante gebeurtenis is, zijn er waarborgen geschept. Naar mijn mening zijn de eisen uit de Nota zijn geschikt om als basiskader gebruikt worden. Daarnaast zijn er aanvullingen op deze criteria in de literatuur besproken. De volgende kwaliteitseisen zijn dan ook ter sprake gekomen:
• Rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen
• Doeltreffendheid en doelmatigheid
• Subsidiariteit en evenredigheid
• Degelijke uitvoering en handhaafbaarheid
Aan welke eisen van het toetsingskader voldoet de wet CO2-belasting en wat zijn de tekortkomingen
• Rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen
De wet CO2-belasting vormt geen belemmering voor de werking van de ETS-richtlijn. De non-inclusie van de andere zware industrieën is mogelijk in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De zware industrie en de elektriciteitsproducenten stoten een significante hoeveelheid broeikasgassen uit en zijn onderworpen aan de ETS-richtlijn. Daarmee zijn beiden partijen feitelijk en juridisch vergelijkbaar.
De wetgever geeft een te summiere toelichting. Er is een daarmee een zekere spanning aanwezig met de EU-staatssteunregels. De wetgever geeft naar mijn mening een te summiere rechtvaardiging voor de scheiding. De zware industrie wordt daarmee geen zekerheid, een doel van de wet, beloofd
181 Kamerstukken II, 2018/19, nr. 35 216, 3, p. 4.
wat betreft de minimumprijs van CO2-uitstoot. Daarnaast is protectionisme geen argument aangezien er feitelijk geen belasting wordt geheven voor de komende 10 jaren.
• Doeltreffendheid en doelmatigheid
Doelgerichtheid kan bereikt worden door een CO2-belasting in enge zin, er wordt namelijk efficiënter geproduceerd om de uitstoot te verminderen in Nederland. De vraag naar elektriciteit en brandstof voor transport wordt echter niet significant vermindert. Doelgerichtheid in brede zin wordt niet bereikt naar mijn mening. Internationale samenwerking op het gebied van een uniforme CO2 -belasting is nog niet gerealiseerd. Doelgerichtheid is daardoor ook minder. Ook beïnvloedt een CO2 -belasting voornamelijk de aanbodcurve (producenten) en niet de vraagkant (consumenten). Ten slotte is internationale cohesie in regelgeving nodig voor het bereiken van de doelen.
Doelmatigheid is afhankelijk van de mate van fairness en beleidsvoering. Herinvestering verhoogt namelijk de fairness van kosten en kan de vraag naar energie beïnvloeden. Doelmatigheid zal afhangen van het gevoerde beleid van het extra belastinginkomen en valt buiten het bereik van dit onderzoek.
De wetgever gaat de wet periodiek evalueren om de doelstelling te halen.
De wet CO2-belasting is op dit moment, naar mijn mening, nog niet voldoende doelgericht in brede zin vanwege het ontbreken van internationale samenwerking op het gebied van regelgeving.
• Subsidiariteit en evenredigheid
De wet CO2-belasting is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel naar mijn mening. Ten eerste beperkt de CO2-belasting niet de autonomie van consumenten of producenten op een significante manier. Gedragsverandering als gevolg van de wet is voor het individu minimaal, gelet op de
elasticiteit van de vraag naar energie. Er worden daarnaast geen publieke middelen aangewend voor private doeleinden door producenten.
Er treedt ook geen strijdigheid op met het subsidiariteitsbeginsel gelet op internationale karakter van de strijd tegen uitstoot van broeikasgassen. Aangezien broeikasgassen als een negatief extern effect beschouwd worden en daarmee een marktfalen, is er een rechtvaardiging voor het optreden van de staat op hoogste niveau. Daarnaast is een CO2-belasting pas echt nuttig als er op
internationaal niveau samengewerkt worden.
• Uitvoering
De uitvoering van de rijksbelasting, wet CO2-belasting, wordt uitgevoerd door een derde partij, NEa.
De organisatie heeft geen specifieke kennis over bepaalde formele fiscale wetgeving. Het gevolg is dat bepaalde waarborgen van formele aard niet gerespecteerd (kunnen) worden.
• Andere aspecten
De onderlinge afstemming van de wetsystematiek is voldoende vanwege de goede aansluiting van termen van bestaande wetgeving op het gebied van milieuheffingen en EU ETS.
De tekst van de wet is duidelijk, kenbaar en niet te complex. De wetgever heeft voldoende toelichting gegeven wat betreft welke groepen belastingplichtig zijn.