1.1 Aanleiding
Op 12 december 2015 werd het akkoord van Parijs ondertekend. In het akkoord is vastgelegd dat er een streven is naar het beperken van de opwarming van de aarde van 1,5 graden Celsius en een absolute bovengrens van 2 graden Celsius. Bij dit omslagpunt veranderen gebieden op aarde abrupt en ingrijpend met gevolgen voor de voedselvoorziening, verlies aan grond- en leefgebied, schade aan gezondheid en het verlies van mensenlevens.1 Om dit te bereiken is afgesproken om de uitstoot van broeikasgassen te verlagen. CO2-uitstoot, een broeikasgas, is volgens menig studies een van de belangrijkste oorzaken van de opwarming van de aarde. Het is een significant fenomeen dat al in 1988 voor het eerst in de media bekend werd.2 In het afgelopen decennium is het onderwerp steeds vaker belicht. In 2019 en 2020 is het onderwerp klimaatverandering een belangrijk politiek vraagstuk geworden, ook op fiscaal gebied.
Op 4 juni 2019 is het wetsvoorstel Wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet milieubeheer voor de invoering van een minimum CO2-prijs bij elektriciteitsopwekking (hierna: “wet CO2-belasting”) gepubliceerd. Deze nieuwe belasting is gericht op bedrijven die elektriciteit
opwekken en die onder het Europese systeem voor handel in emissierechten van broeikasgassen (hierna: “EU ETS”) vallen.3 Het EU ETS is een handelssysteem van uitstootrechten voor een bepaalde eenheid broeikasgassen dat geldt voor bedrijven die actief zijn in de vliegvaartdiensten en (zware) industrie. Onder de laatste categorie kan gedacht worden aan olieraffinaderijen, energiecentrales, bedrijven in de metaalproductie en bewerking, chemiebedrijven en bedrijven actief in
papierproductie of bewerking. De gedachte achter dit handelssysteem is dat onderworpen partijen de (prijs van) CO2-uitstoot meenemen in de uitvoering van hun activiteiten en zodanig minder gaan uitstoten.
Volgens het kabinet is, in de afgelopen jaren, de prijs van een emissierecht zeer volatiel geweest en te laag is.4 Er is onzekerheid ontstaan over de minimumprijs. Te lage prijzen zouden te geringe werking hebben op milieukeuzes van bedrijven en het doel van het EU ETS ondermijnen. In dit kader wil het kabinet een minimum CO2-uitstoot prijs hanteren met behulp van de wet CO2-belasting. In het kort komt het er op neer dat belasting geheven wordt indien de EU ETS emissierechtprijs onder een drempelwaarde komt. Daarmee vormt de wet CO2-belasting een bijheffing aansluitend op het
1 HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006, r.o. 4.2-4.3.
2 Weart 2015.
3 Kamerstukken II 2018/19, 35216, 3, p. 1.
4 Kamerstukken II 2018/19, 35216, 3, p. 2.
EU ETS. In beide stelsels is de gedachte dat onderworpen partijen de CO2-uitstoot moeten overwegen in hun activiteiten.
Op 14 maart 2019 verscheen een artikel in de Correspondent “Waarom een CO2-heffing een van de effectiefste belastingen is”.5 Een argument is dat er een minimumprijs van CO2 bekend is waarmee rekening gehouden kan worden voor het bedrijfsleven, staten en instituties. Bij het huidige EU ETS fluctueert de prijs van een emissierecht namelijk en daarmee niet goed voorspelbaar. Er vindt innovatie plaats in de energieopwekkingtechniek met als gevolg dat energiebedrijven
emissierechten overhouden en op de markt doorverkopen. De vooruitgang in verduurzaming van energieopwekking zou vervolgens tenietgedaan worden doordat vervuilendere bedrijven deze goedkoop emissierechten kunnen opkopen.6
Met de voorgaand genoemde onzekerheden die spelen, heeft het kabinet gepoogd een oplossing te bedenken in de vorm van een CO2-belasting.
In de fiscale vakliteratuur zijn meerdere artikelen gepubliceerd over de negatieve effecten van een CO2-belasting, zoals denivellering.7 Verscheidene auteurs menen dat instrumentalisme tot onzekere uitkomsten kan leiden.8 De Algemene Rekenkamer heeft dit argument deels bevestigd in 2017 bij de evaluatie van belastingfaciliteiten en instrumenten.9 Met andere woorden, een CO2-belasting is wetenschappelijk ook omstreden. Daarnaast treedt het gebruik van belastingfaciliteiten en
instrumenten vaak in een spanningsveld met de autonomie van de mens, omdat er prikkels gegeven worden tot het doen van handelingen en de vrijheid ingeperkt kan worden.
Ook zal rekening gehouden moeten worden met de plaats en aard van een CO2-belasting in het huidige belastingstelsel. Volgens het kabinet dient het klimaatakkoord betaalbaar te zijn.
Gewapend met deze inzichten lijkt de CO2-belasting niet zomaar een vanzelfsprekend middel om de CO2-uitstoot terug te dringen. Een milieuheffing kent meerdere juridische en economische aspecten die de bevolking raakt. Daarmee komen de volgende vragen en/of probleemstellingen op bij de invoering van de wet CO2-belasting.
5 B. Crezee 2019.
6 Mulder 2015.
7 P. Kavelaars 2015, P. Kavelaars 2019, J. Lammers 2019.
8 O.a.: Niessen 1997, Lammers 2019, Kavelaars 2015 en 2019 en van Tilburg 2019.
9 Algemene Rekenkamer 2017.
Anno maart 2020 bevindt het wetsvoorstel zich nog in het wetgevingsproces en is in behandeling bij de Tweede kamer.10
1.2 Probleemstelling
In deze thesis staat de volgende probleemstelling centraal:
Is het gerechtvaardigd om instrumentalistische wetgeving in te zetten om de CO2-uitstoot van elektriciteitsproducenten te beperken? En zo ja,voldoet de wet CO2-belasting in het huidige belastingstelsel gelet op het toetsingskader van de Nota Zicht op Wetgeving?
De volgende deelvragen worden ook beantwoord.
Hoofdstuk 2 – CO2-belasting
• Wat is de ratio van de wet CO2-belasting?
• Hoe is de wet CO2-belasting ingevuld?
Hoofdstuk 3 – Fiscaal instrumentalisme
• Wat is fiscaal instrumentalisme?
• Wat zijn de rechtvaardigingen van een CO2-heffing?
Hoofdstuk 4 – Toetsingskader en toetsing
• Hoe ziet een toetsingskader voor wetgeving eruit?
• Aan welke eisen van het toetsingskader voldoet de wet CO2-belasting en wat zijn de tekortkomingen?
In hoofdstuk 2 wordt bekeken wat de wet CO2-belasting inhoudt. Er wordt ingegaan op de historische ontwikkeling, de ratio en de technische werking van de wet.
In hoofdstuk 3 wordt een theoretisch kader gevormd over fiscaal instrumentalisme. Er wordt ingegaan op wat het begrip betekent en welke elementen noodzakelijk zijn of vermeden moeten worden bij de inzet van fiscaal instrumentalisme. Vervolgens wordt getoetst of de inzet van fiscaal instrumentalisme gerechtvaardigd is voor het beperken van de CO2-uitstoot van
elektriciteitsproducenten.
In hoofdstuk 4 wordt een toetsingskader opgesteld zodat de inhoud van het wetsvoorstel getoetst kan worden aan degelijkheid en kwaliteit. Afweging en respect voor rechtsbeginselen zijn daarbij van belang. Een economisch aspect speelt ook een belangrijke rol, aangezien een economisch optimale
10 Fase waarin het wetsvoorstel zich bevindt:
https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/35216_wet_minimum_co2_prijs.
locatie een objectieve maatstaf kan zijn. Daarbij is dan wel van belang dat er meerdere variabelen zijn meegenomen, zoals maximalisatie van het surplus bij consumenten en producenten, en de minimalisatie van uitstoot van broeikasgassen. Hierbij kan gedacht worden aan economische modellen waarbij aspecten zoals het draagkrachtbeginsel meegenomen worden.
1.4 Afbakening
In dit onderzoek worden de rechtvaardigingen van het fiscaal instrumentalisme bekeken met betrekking tot een CO2-belasting en hoe de CO2-heffing past in het huidige belastingstelsel aan de hand van criteria uit literatuur en de Nota van Zicht op Wetgeving ui 1991 (hierna: ‘Nota’). Daarnaast zal de inhoudelijk de wet CO2-belasting aan de hand van juridisch en economisch onderzoek. Een eventuele lastenverzwaring op de burger als gevolg van de invoering van een CO2-belasting kan daarbij van belang zijn. Beleid en gebruik van de inkomsten van de CO2-belasting vallen buiten het domein van dit onderzoek. Bovendien is dit onderzoek gericht op een duurzame, lange termijn oplossing en daarmee of een CO2-belasting wel een geschikte oplossing is. Het onderzoek is een literatuuronderzoek.