Subsidiariteit en evenredigheid

Het is van belang om te realiseren dat het beïnvloeden van mensengedrag niet enkel door wetgeving dient te gebeuren. De overheid zal niet nodeloos vergaand in de maatschappij moeten ingrijpen op grond van het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Deze beginselen zijn

toepasbaar en noodzakelijk voor zowel bij het ingrijpen in de vorm van wetgeving gerechtvaardigd is als voor de inhoud van wetgeving.¹⁵⁹

Daarnaast houdt het subsidiariteitsbeginsel in dat het uitoefenen van macht of

verantwoordelijkheden, waar mogelijk, bij de lokale overheden of organisaties gelaten moet worden. Dat betekent dat de overheid een indirectere rol krijgt waar zij normaliter een eenzijdig ingrijpt. De nadruk komt vervolgens te liggen op het stellen van noodzakelijke minimumeisen, andere voorwaarden en ondersteunen van maatschappelijke processen in andere vormen dan wetgeving. Hierdoor ontstaat er meer interactie tussen maatschappij en andere niet wetgeving gerelateerde processen.

Essers is van mening dat gedragswetenschappen nuttig kunnen zijn voor de ontwikkeling van een goed belastingmoraal. Zo is hij van mening een ‘nudge’ goed kan zijn. Een duwtje in de goede

158 M. Leroutier 2019, pp. 41-42.

159 Kamerstukken II, 1990/91, nr. 22008, p. 26.

richting door het gewenste bedrag aantrekkelijk te maken is een goede vorm van instrumentalisme, als men niet in hun vrijheid wordt beperkt.¹⁶⁰

Een voorbeeld van dit proces is de boodschap van de belastingdienst om de

inkomstenbelastingaangifte van het vorige kalenderjaar vóór 1 april van het nieuwe kalenderjaar in te vullen. Als de inkomstenbelastingaangifte vóór die datum ingediend is, kunnen belastingplichten sneller een aanslag ontvangen waardoor er sneller zekerheid ontstaat over de belastingpositie.

Samen met de vooraf ingevulde aangifte verhoogt dit de compliance bij de belastingplichtige zonder dat een strengere aanpak met wetgeving nodig is.¹⁶¹

Sturing in de samenleving door de overheid dient tot een zekere hoogte beperkt te worden om principiële redenen. In algemene zin betreft deze problematiek een breder onderwerp dan fiscaal instrumentalisme. De macht van de staat berust op een door burger gedelegeerde bevoegdheid. De staat oefent haar macht met name uit op het economische leven en op sociale zekerheden. De reden hiervoor is dat zwakkere leden van de maatschappij beschermt dienen te worden. Ingrijpen met het gebruik van tax incentives, zal voornamelijk een economisch gevolg hebben en minder zwaar ingrijpend zijn.¹⁶²

Kavelaars werpt een terecht vraagstuk op in een artikel in het Weekblad Fiscaal Recht. Hij stelt namelijk dat het verminderen van energie- en milieuschade niet aan de hand van fiscaal instrumentalisme opgelost dient te worden. Hij beargumenteert deze mening met dat

instrumentalistische regelgeving complex is, niet doeltreffender en doelmatiger is dat een niet fiscaal alternatief (zoals gebods- en verbodsbepalingen).¹⁶³

Gedragsbeïnvloeding in de maatschappij door het gebruik van regelgeving berust op een

veronderstelling dat de overheid een bepaalde positie inneemt in de maatschappij. Bepaalde (quasi overheids)sectoren zoals het onderwijs of gezondheidszorg kunnen een alternatief bieden voor regelgeving. De overheid dient sociale processen en zelfregulerende mechanisme in

maatschappelijke sectoren te ondersteunen.

Niessen is zelfs van mening dat indien nodig, institutionalisering eventueel nodig is om gedragsbeïnvloeding mogelijk te maken.¹⁶⁴

160 Essers 2017, pp. 1-2.

161 Gribnau 2013, hoofdstuk 7.

162 Niessen 1997, p. 6.

163 Kavelaars 2019, pp. 1-2.

164 Niessen 1997, p. 6.

Naar mijn mening gaat dat te ver, omdat er dan een ‘top-down’ situatie ontstaat waarbij de overheid eigen normen en waarden gaat creëren. Zoals eerder vastgesteld, is regelgeving een product van normen en waarden vanuit de maatschappij. Daarnaast dienen incentives een vrijwillige beweging te doen realiseren, wat naar mijn mening een eis van vrijheid is. Daarnaast zijn alternatieve methoden, in de sfeer van niet regelgeving een andere overtuigingsinstrument. Incentives benadrukken het eigen belang van de individu, met name het economische. Publieke middelen worden privaat aangewend.¹⁶⁵ Door de motivatie op een niet economische manier in te vullen, kan dit voorkomen worden.

In de werkelijkheid zal gedragsbeïnvloeding door een balans van regelgeving en niet regelgeving processen tot uitdrukking komen. De overheid dient ten eerste alternatieve maatschappelijke processen te stimuleren. In het geval deze processen niet toereikend zijn, dan pas dient de overheid te kijken naar regelgeving en de uitvoering ervan. Zo kan eerst een kader gesteld worden en een controlemechanisme, terwijl de uitvoering door een andere instantie of de maatschappij gedaan wordt.¹⁶⁶ Te denken valt aan zelfregulering binnen grote ondernemingen met een significante aanwezigheid in het land. Het is ook de vraag of de overheid een efficiëntere allocatie van financiële middelen kan creëren dan de markt, gelet op het subsidiariteitsbeginsel. Een algemene

belastingverlaging kan een net hoger besteedbaar inkomen creëren als een specifieke fiscale regeling. Het evenredigheidsbeginsel speelt een verdere rol in de invulling van de afweging tussen baten en lasten.

4.4.1 Toetsing

De CO2-belasting is gericht op producenten van elektriciteit en beoogt gedragsverandering bij deze groep belastingplichtigen te realiseren. Door het te bekostigen van een bijproduct van de activiteiten en daarmee het stijgen van de operationele kosten, wordt een incentive gecreëerd voor

producenten om efficiënter te produceren. In eerste instantie lijkt het erop dat de maatschappij niet direct geraakt wordt in de autonomie, aangezien de directe effecten tot de producenten worden beperkt. Ook lijkt hiermee, afgezien van subsidies, geen publieke middelen aangewend voor private doeleinden d producenten.

In de afscheidsrede van J.A.G. van der Geld bespreekt hij het onnodig stimuleren van commerciële bedrijven met publieke middelen in de vorm van de innovatiebox.¹⁶⁷ Bedrijven die niet innoveren, zullen zichzelf uit de markt spelen volgens van der Geld. De overeenkomst tussen de

165 Niessen 1997, p. 1-6.

166 Kamerstukken II, 1990/91, nr. 22008, pp. 26 - 27.

167 Van der Geld 2016, p. 11.

innovatieboxregeling en de CO2-belasting in dit kader is dat beide regelingen aan de inkomstenkant bevinden van de belastingen voor de staat. Simpel gezegd worden inkomsten ‘in’ de innovatiebox belast voor zover deze inkomsten uit innovatieve activiteiten. Het verschil is dat de innovatiebox de belastingkosten verlaagt door een fictief afwijkende belastinggrondslag te nemen, terwijl de CO2 -belasting pur sang een kostenpost vormt voor een bedrijf. Naar mijn mening stimuleert de CO2 -belasting daarmee innovatie indirect, terwijl de innovatiebox een directer effect heeft of lijkt te hebben. Daarmee lijkt mij dat een CO2-belasting meer ruimte open laat voor autonomie ten opzichte van een regeling als de innovatiebox. Ook dwingt de CO2-belasting bedrijven niet tot innovatie, aangezien dit volgens van der Geld noodzakelijk is bij het drijven van een onderneming.

In menig studies zijn ook de effecten van een energiebelasting en CO2-belasting op concurrentie bestudeerd.¹⁶⁸ De conclusie die getrokken wordt is dat concurrentie tussen producenten niet significant verandert. De feiten tezamen genomen, lijkt het erop dat de effecten van een CO2 -belasting niet disproportioneel zijn.

In paragraaf 3.4 en 4.3.1 is het onderzoek van Saelim besproken. De conclusie uit zijn onderzoek is dat de vraag naar energie relatief inelastisch is voor lage en hoge inkomensgroepen in ontwikkelings- en ontwikkelde landen, met kanttekening dat voor de hogere-inkomensgroep in een

ontwikkelingsland de energievraag elastischer is ten opzichte van de andere groep. Aangezien de vraag naar energie vanuit de consument marginaal verandert, als gevolg van een CO2-belasting, lijkt in eerste opzicht dat er geen tot weinig gedragsverandering optreedt. Het indirecte effect van de CO2-belasting houdt de autonomie van individuen intact.

Ten slotte is het subsidiariteitsbeginsel naar mijn mening ook voldoende gewaarborgd. Zoals in paragraaf 3.4 uitgelegd, is CO2-uitstoot een extern effect bij de opwekking van energie en daarmee een symptoom van marktfalen. In dat geval is optreden op nationaal niveau door de wetgever gerechtvaardigd, aangezien noch de markt noch de lokale overheden het probleem niet zelf kunnen oplossen (door bijvoorbeeld zelfregulering of lokale regels)¹⁶⁹, ook gelet op de ernst van het

probleem. Dit houdt niet in dat ook een vorm van zelfregulering, stimulering van duurzaamheid en andere maatregelen genomen hoeven te worden. Ook is in internationaal verband samenwerking nodig, zoals eerder besproken is in dit hoofdstuk, om het marktfalen te verhelpen. Daarnaast menen de Wereldbank en de OESO dat een CO2-belasting met andere stimuleringsregels en klimaatwetten samen moeten bestaan om de klimaatdoelen te bereiken. Daarmee geven zij aan dat er meerdere

168 World Bank Group & OECD 2015, p. 5.

169 World Bank Group & OECD 2015, pp. 15-19.

mogelijkheden zijn om de problemen van verschillende aard aan te kunnen pakken. Het gevolg is dat er per probleem een andere oplossing bedacht kan worden.¹⁷⁰