Succes en faalfactoren van internationaal beleid

Uit het oogpunt van het gemeenschappelijk belang kan een overheid op nationaal niveau beleid voeren dat bij een deel van de burgers voor kosten zorgt en anderen baten oplevert. De nationale overheid moet er immers voor zorgen dat het collectief belang prevaleert boven het eigenbelang van burgers. Binnen de EU hebben de lidstaten op tal van terreinen afgesproken dat het gemeenschappelijke

Europese belang prevaleert boven het belang van lidstaten. Lidstaten maken daarom onderlinge afspraken of leveren

Overeenkomst EU-SDO en regeerakkoord

De overeenkomsten tussen het regeerakkoord en de EU-SDO kun- nen vooral gevonden worden in de eerste vier van de zes pijlers van het regeerakkoord. In de EU-SDO staan vier hoofddoelen centraal: milieubescherming, sociale samenhang, economische welvarend- heid en internationale verantwoordelijkheid. Deze doelen komen overeen met respectievelijk de pijlers duurzame leefomgeving (III), sociale samenhang (IV), een innovatieve, concurrerende en onder- nemende economie (II) en een actieve internationale en Europese rol (I). De volgorde waarin de verschillende onderwerpen behandeld worden verschilt: het regeerakkoord start met de internationale di- mensie, de EU-SDO eindigt daarmee. Dit zou een weergave kunnen zijn van het feit dat de EU-SDO tot aan de herziening in 2006 vooral op de EU was gericht en pas daarna meer aandacht gaf aan de zogenoemde externe dimensie. Belangrijke verschillen zijn verder de aandacht in het regeerakkoord voor veiligheid, stabiliteit en res- pect (pijler V) en de aandacht voor overheid en dienstbare publieke sector (VI). Deze thema’s zijn niet terug te vinden in de EU-SDO, met uitzondering van het onderwerp ‘betere regelgeving’. Daarnaast wordt er in de EU-SDO in het geheel geen discussie gevoerd over het stroomlijnen van Europese publieke diensten en bestuurlijke inrichting. In het regeerakkoord vormen de omvang en rol van natio- nale publieke diensten echter wel een belangrijk onderwerp.

soevereiniteit in aan de EU om het collectieve EU-belang te kunnen waarborgen. Op mondiale schaal vindt een derge- lijke ‘opgave’ van soevereiniteit (nog) niet plaats. Hierdoor is het lastig om op mondiaal niveau daadkrachtig beleid te voeren, terwijl dit juist wel vereist is voor de mondiale duurzaamheidsproblemen. Toch is het wel degelijk mogelijk om mondiaal beleid te voeren. In die zin zijn er ook positieve voorbeelden te noemen. In deze paragraaf worden de succes- en faalfactoren van internationaal beleid kort toegelicht.

Internationaal milieubeleid op sommige terreinen succesvol

Er zijn meer dan vijfhonderd internationale milieuafspra- ken gemaakt tussen (groepen van) landen (Multilateral Environmental Agreements, MEA’s). Voorbeelden hiervan zijn het succesvolle Montreal Protocol ter bescherming van de ozonlaag, het CITES-verdrag dat de handel in bedreigde plant- en diersoorten regelt, het biodiversiteitsverdrag en het klimaatverdrag.

Van alle milieuverdragen is het Montreal Protocol uit 1987 een van de meest succesvolle verdragen. In twintig jaar tijd hebben internationale afspraken ertoe geleid dat de uitstoot van ozonafbrekende stoffen (met name cfk’s) in ontwik- kelde landen nagenoeg gestopt is, zonder het gebruik van harde sancties. Een belangrijke reden achter het succes van het Montreal Protocol is dat er voldoende (betaalbare) substituten voorhanden waren voor cfk’s. De ontwikkelde landen, die verreweg de meeste cfk’s produceerden, konden zonder al te veel kosten het protocol implementeren. Daarnaast was het aantal landen dat cfk’s produceerde beperkt, waardoor het makkelijker was om tussen deze landen onderling afspraken te maken. Ontwikkelingslanden die cfk’s produceerden, kregen toestemming om pas later de productie van cfk’s uit te faseren. Hierbij kunnen zij aanspraak maken op een ‘ozonfonds’ voor financiële onder- steuning bij de overgang naar substituten.

Het CITES-verdrag, ondertekend door 169 landen,

verplicht landen om de nodige maatregelen te nemen om de handel in en het bezit van beschermde diersoorten te reguleren. Deze internationale afspraak is nationaal af te dwingen en daarmee bindend van karakter. Het CITES- verdrag schrijft voor dat een handelaar export- en import- vergunningen moet overleggen wanneer hij handelt in plant- en diersoorten die op de CITES-lijst staan. De effectiviteit van CITES valt of staat bij een effectieve handhaving van het vergunningstelsel. Hier zit meteen de zwakte van het systeem: een effectieve handhaving kan niet afgedwongen worden.

Beleid vooral succesvol als economische winst is te halen?

De effectiviteit van de internationale organisaties Wereldbank en WTO (zie Paragraaf 6.1.1), maar ook die van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), is lastig te duiden. Natuurlijk staat voorop dat de organisaties econo- mische groei als doelstelling hebben, wat internationale acceptatie vergemakkelijkt. Daarnaast hebben bij de Wereldbank en IMF de rijke landen de grootste inbreng, waardoor de economische macht direct wordt vertaald in politieke macht. In die zin is het verklaarbaar dat deze internationale instituten zo machtig zijn. Tegelijkertijd wordt de legitimiteit van deze organisaties, zeker door ontwikkelingslanden, stevig ter discussie gesteld. Hoe is het te verklaren dat deze instituten op dit moment zo sterk onder druk staan om te hervormen (Stiglitz, 2006)? En hoe denkt men de instituten weer sterker te kunnen maken? De tanende succesfactoren zijn het helderst te illustreren aan de hand van de ontwikkelingen binnen de WTO. Als opvolger van de GATT werd de WTO in 1995 vol goede moed opgericht om de vrijhandel verder te ontwikkelen. Sinds de start van de Doha Agenda in 2001 is de vooruit- gang binnen de WTO echter flink gestagneerd. In Doha werd overeengekomen om de volgende liberaliseringsronde van de WTO ten gunste te laten komen van de ontwikke- lingslanden, met speciale aandacht voor milieu en ontwik- keling (WTO, 2007). Sinds die overeenkomst in 2001 is tot nu toe elke onderhandeling binnen de WTO mislukt en is er weinig vooruitgang meer te zien. Wel claimt de Europese Unie dat zij al meerdere malen heeft geprobeerd het proces vlot te trekken (DG Trade, 2007).

Een conclusie kan zijn dat organisaties aan succes inboeten op het moment dat de economische groei minder vanzelf- sprekend wordt voor de landen die in die organisaties de meeste macht hebben of op het moment dat ook die landen concessies moeten doen. Dat verklaart wellicht een deel van de kritiek op de Wereldbank vanuit de Verenigde Staten.

De wereld verandert sneller dan de instituten Deskundigen stellen dat er drie problemen aan de basis liggen van de tanende invloed van WTO, Wereldbank en IMF (Coffey en Riley, 2006):

• In alle drie de instituten zijn de ontwikkelingslanden ondervertegenwoordigd.

• De instituten zijn log en bureaucratisch. • De doelstellingen van de instituten zijn te breed. Uit deze problemen volgt logischerwijs een aantal moge- lijke hervormingen (Coffey en Riley, 2006):

• Mondiale organisaties moeten transparanter worden in hun besluitvorming.

• Ontwikkelingslanden moeten meer te zeggen krijgen. • Overwogen moet worden om de doelstellingen te

vernauwen.

Daarnaast speelt het debat of instituten op mondiaal niveau de heterogeniteit van verschillende landen en regio’s wel voldoende kunnen bevatten. Dat verklaart mede de huidige voorstellen om tot regionale versies van de Wereldbank te komen, zoals de bestaande Asian en African Development Banks. Deze regionale banken worden veel beter in staat geacht dan een Wereldbank om de leningen op de juiste plekken te investeren (Coffey en Riley, 2006).

In die zin gaan aanbevelingen vaak in een tegenoverge- stelde richting dan naar zogenaamd duurzaamheidsbeleid: de aanbevelingen zijn kleiner en nauwer qua taakopvatting (alleen ontwikkelingsbeleid) dan voor duurzaamheidsbe- leid noodzakelijk is. Een oproep tot mondiaal duurzaam- heidsbeleid moet zich dan ook meer richten op versterking van met name de sociale pijler en de milieupijler. Alleen dan kunnen de drie duurzaamheidseindpunten in geïdentifi- ceerde probleemgebieden evenwichtig tegen elkaar worden afgewogen.

Versnippering van beleidsverantwoordelijkheid bemoeilijkt samenhang

Binnen de VN speelt er op dit moment een discussie over hoe de VN de doelen van vrede en veiligheid, duurzame ontwikkeling en mensenrechten beter kunnen realiseren. Dit kan zowel door verbetering van samenhang van beleid op internationaal niveau als met implementatie ervan binnen landen (VN, 2006). Op milieugebied is verbetering van het systeem van internationaal milieubeleid al langer onderwerp van gesprek binnen het United Nations Environment Program (UNEP).

De tekortkomingen in het functioneren van de VN- organisaties die van belang zijn voor de thema’s in dit rapport, zijn terug te voeren op een aantal samenhangende problemen (Najam et al., 2006):

• inconsistentie van beleid van de lidstaten zelf, wat een weinig slagvaardige en incoherente aansturing tot gevolg heeft;

• een achterhaald mandaat voor operationele activiteiten van de VN;

• spreiding van de schaarse middelen over te veel landen en te veel activiteiten, wat leidt tot versnippering, fragmentatie en ineffectieve hulpprogramma's; • een gebrekkige implementatie en handhaving van

afspraken en daarmee een inefficiënt gebruik van beschikbare middelen;

• tekortschietend management van de organisaties en te weinig samenwerking met andere internationale organisaties.

Om de effectiviteit van de multilaterale inspanningen te verhogen, zal de samenwerking moeten verbeteren tussen de VN-instellingen onderling en tussen de VN en andere multilaterale organisaties, zoals Wereldbank en WTO (Najam et al., 2006). Daarnaast vormt de steeds grotere betrokkenheid van niet-publieke actoren bij mondiaal beleid een extra uitdaging voor de hervorming van het VN- systeem. Traditioneel is dit systeem immers altijd op overheden gericht geweest.

Ook binnen de EU veel aandacht voor beleidsintegratie Integratie van milieuoverwegingen in andere beleidstaken staat al jaren op de Europese agenda, maar zonder al te veel succes. Artikel 6 van het Verdrag van Amsterdam (in werking sinds 1999) gaf aan het eind van de vorige eeuw een belangrijke impuls aan het streven naar beleidsintegra- tie in de EU. Het zogenoemde Cardiff-proces speelde in de uitvoering van dit voornemen een belangrijke rol. Op de Europese Raadsvergadering in Cardiff, in 1998, werden alle relevante raadsformaties opgeroepen om een strategie op te stellen voor de integratie van milieudoelstellingen in het sectorale beleid. Hoewel negen raadsformaties gehoor hebben gegeven aan deze oproep, was de uitwerking ervan weinig concreet (IEEP/Ecologic, 2001, IEEP, 2002, EEA, 2005). De meeste ‘integratiestrategieën’ gingen niet veel verder dan een beschrijving van het gevestigde sectorale beleid en een poging dit te belichten vanuit het oogpunt van duurzame ontwikkeling. Sinds het jaar 2004 is het stil geworden rondom het Cardiff-proces.

De opkomst van de EU-SDO heeft de politieke aandacht van het Cardiff-proces afgeleid. In de EU-SDO wordt beleidsintegratie genoemd als een van de leidende principes voor duurzame ontwikkeling. Daarbij is de integratieop- gave verbreed van integratie van milieu in sectoraal beleid naar integratie van alle drie de pijlers van duurzame ontwikkeling. Gezien de moeizame ontwikkeling van de integratiestrategieën van Cardiff is het vooralsnog de vraag of er achter de EU-SDO voldoende kracht zit om de integratieambitie te verwezenlijken. Het systeem van impact assessment zou hieraan een bijdrage kunnen leveren, maar doet dit vooralsnog niet (zie Tekstbox ‘Versterk de externe dimensie in het EU-duurzaamheids- instrumentarium’).

Integratie op Europese schaal voorlopig het meest kansrijk

Voor de duurzaamsheidonderwerpen die in deze verken- ning geïdentificeerd zijn, is een focus op de EU op dit moment het meest kansrijk als tussenliggend niveau. Op mondiaal niveau zijn eerst verschillende institutionele hervormingen noodzakelijk, zowel bij de VN als bij de Wereldbank, de WTO en het IMF. Daarnaast wordt het mondiale duurzaamheidsbeleid verlamd door de roep om verdere integratie van beleid enerzijds en vereenvoudiging

van taakopvattingen van instituten anderzijds. De EU heeft meer mogelijkheden. Zowel bij biodiversiteit als bij klimaatverandering ligt al veel zeggenschap bij de EU (zie Paragraaf 6.1.2). Voor het ontwikkelingsbeleid is dit nu nog minder het geval. Als de EU op al deze drie terreinen zeggenschap heeft, lijkt het duurzaamheidsbeleid vanuit een Europees perspectief beter van de grond te kunnen komen. Met deze zeggenschap kan de EU namelijk de

uitruil met de drie eindpunten van duurzame ontwikkeling inzichtelijk maken en op mondiaal niveau inbrengen in de desbetreffende instituten. Daarnaast is de EU als geheel beter in staat om het level playing field voor het bedrijfsle- ven te creëren. Dit vereist echter wel van de Nederlandse regering een proactieve houding in het Europese debat.