Internationale beleidsdoelen

1.2.1 Mondiale onderkenning van samenhang tussen ontwikkeling en milieu

Waar hebben we het precies over, als we het begrip ‘ontwikkeling’ gebruiken? Ontwikkeling kan bezien worden als een efficiënter gebruik van de drie kapitalen van duurzame ontwikkeling (people, planet, profit), en de manier waarop die drie kapitalen door gebruik elkaar beïnvloeden en elkaar compenseren. De mens heeft onder andere voedsel, water en energie (planet) nodig voor zijn eigen ontwikkeling (people en profit*_{). Doordat de mens} steeds meer hulpbronnen is gaan gebruiken is de druk op het milieu toegenomen (bijvoorbeeld door broeikasgase- missies en ruimtegebruik). Daardoor is de CO₂-concentra- tie verhoogd en is er natuur verloren gegaan. Ecologisch kapitaal wordt dus ingeleverd voor economische groei. Dit is reeds in Nederland gebeurd en heeft per saldo geleid tot een betere kwaliteit van leven. Hetzelfde gebeurt nu in ontwikkelingslanden. Hoewel er voor de problemen in de afzonderlijke kapitalen van duurzame ontwikkeling soms wel doelen zijn geformuleerd, ontbreekt nog een wereld- wijde beleidsinspanning om de balans tussen deze drie kapitalen – in samenhang – te bewaren: het armoedevraag- stuk moet worden aangepakt, verder biodiversiteitverlies en verdere klimaatverandering moeten worden tegengegaan, en de energievoorziening moet zeker gesteld worden. Het twintig jaar geleden verschenen rapport Our Common Future (1987) van de World Commission on Environment and Development (WCED) liet zien dat milieu en ontwikke- ling onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Dit rapport was een mijlpaal om de mondiale milieuagenda te verbre- Figuur 1.12 Mondiale biodiversiteit

1700 – 2050. Potentie 1700 1750 1800 1850 1900 1950 2000 2050 0 20 40 60 80 100

Mean species abundance (MSA) (%)

Tropisch grasland Tropisch bos Gematigd grasland Gematigd en boreaal bos Woestijn, toendra, noord- en zuidpool Geen onderscheid Mondiale biodiversiteit

* _{‘Profit’ heeft hier de betekenis van prosperity (welstand).}

den in de richting van duurzame ontwikkeling. De VN organiseerde in 1992 in Rio de Janeiro de Earth Summit – of voluit: de United Nations Conference on Environment and Development. Daar werden alle deelnemende landen – waaronder Nederland – het eens over 27 principes om de doelstellingen en visie van het Brundtland-rapport en de bijbehorende aanpak (Agenda 21) te realiseren (zie Tekstbox ‘De Rio-beginselen’ voor een selectie van beginselen die van direct belang zijn voor deze verkenning). De deelnemende landen hebben op deze topconferentie ook internationale conventies afgesloten op drie beleidsterrei- nen: biodiversiteitsverlies tegengaan (CBD), klimaatveran- dering tegengaan (UNFCCC) en verwoestijning tegengaan (UNCCD). Nederland is partij bij deze conventies.

1.2.2 Doelen voor duurzame ontwikkeling

De mondiale agenda heeft zich na Rio de Janeiro verder ontwikkeld langs een aantal lijnen. Het is moeilijk om vanuit de wetenschap betrouwbaar vast te stellen of er een kritische onbalans is tussen de drie kapitalen voor duur- zame ontwikkeling. Daarom wordt in deze Tweede Duurzaamheidsverkenning uitgegaan van de beleidsdoelen die hier internationaal voor zijn geformuleerd. Het gaat om de beleidsdoelen voor klimaat, biodiversiteit en ontwikke- ling, waarin de Rio-beginselen zijn uitgewerkt:

• Het klimaatdoel is geformuleerd vanuit wetenschappe- lijke inzichten over risico’s van temperatuurverhoging, maar de wetenschappelijke onzekerheden zijn groot. Als de CO₂-concentratie in de lucht leidt tot meer dan twee graden mondiale temperatuurstijging vergeleken

BEGINSEL 1

Mensen staan centraal in de zorg voor duurzame ontwikkeling. Zij hebben recht op een gezond en productief leven in harmonie met de natuur.

BEGINSEL 2

Staten hebben, in overeenstemming met het Handvest van de Ver- enigde Naties en de beginselen van internationaal recht, het soeve- reine recht hun eigen hulpbronnen te exploiteren overeenkomstig hun eigen milieu- en ontwikkelingsbeleid, alsook de verantwoordelijkheid te verzekeren dat activiteiten die binnen hun rechtsmacht of toezicht vallen geen schade veroorzaken aan het milieu van andere staten of van gebieden die onder geen enkele nationale rechtsmacht vallen. BEGINSEL 3

Het recht op ontwikkeling moet zodanig worden gerealiseerd dat op rechtvaardige wijze wordt voorzien in de behoeften op het gebied van ontwikkeling en milieu van zowel huidige als toekomstige generaties. BEGINSEL 4

Teneinde duurzame ontwikkeling te bereiken dient milieubescherming een integrerend bestanddeel van het ontwikkelingsproces te vormen en niet afzonderlijk daarvan te worden beschouwd.

BEGINSEL 5

Alle staten en alle mensen dienen samen te werken bij de cruciale taak van het uitroeien van armoede als een essentiële voorwaarde voor duurzame ontwikkeling, teneinde de verschillen in levensstan- daard te verminderen en beter te voorzien in de behoeften van het merendeel van de wereldbevolking.

BEGINSEL 8

Om duurzame ontwikkeling en een betere kwaliteit van het leven voor

alle mensen te bereiken, zouden staten niet-duurzame productie- wijzen en consumptiepatronen moeten beperken en elimineren en passende demografische beleidsmaatregelen moeten bevorderen. BEGINSEL 12

Staten zouden moeten samenwerken teneinde een ondersteunend en open internationaal economisch systeem te bevorderen, dat leidt tot economische groei en duurzame ontwikkeling in alle landen, en teneinde de met de aantasting van het milieu samenhangende problemen beter aan te pakken. Handelspolitieke maatregelen voor milieudoeleinden zouden geen middel moeten vormen tot willekeurige of ongerechtvaardigde discriminatie, of een verhulde beperking van de internationale handel.

Eenzijdige acties om vraagstukken op milieugebied buiten de rechts- macht van het importerende land op te lossen, zouden moeten wor- den vermeden. Milieumaatregelen gericht op grensoverschrijdende of mondiale problemen zouden, voor zo ver mogelijk, op internationale consensus moeten zijn gebaseerd.

BEGINSEL 14

Staten zouden effectief moeten samenwerken teneinde het verplaat- sen en het overbrengen naar andere staten van activiteiten en stoffen die een ernstige aantasting van het milieu veroorzaken of waarvan wordt vastgesteld dat zij schadelijk zijn voor de menselijke gezond- heid, te ontmoedigen of te voorkomen.

BEGINSEL 15

Teneinde het milieu te beschermen zullen staten naar hun vermogen op grote schaal de voorzorgsbenadering moeten toepassen. Daar waar ernstige of onomkeerbare schade dreigt, dient het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet als argument te worden gebruikt voor het uitstellen van kosteneffectieve maatregelen om milieuaantasting te voorkomen.

De Rio-beginselen (selectie) Duurzaamheidsverkenning 2

met pre-industrieel niveau, ziet de EU dit als een onbalans in het ecologische kapitaal.

• Voor het biodiversiteitdoel zijn de onzekerheden nog groter. In de Convention on Biological Diversity (CBD) hebben de verdragspartijen als doel vastgesteld dat de snelheid van soortenverlies in 2010 is teruggedrongen. • Ten slotte is ook voor de ontwikkelingsdoelstelling

geen kritische grens te geven. In 2000 legden landen zich vast om de millenniumontwikkelingsdoelen (Millennium Development Goals, MDG’s) te realiseren voor 2015. De MDG’s stellen een ondergrens aan het toekomstig menselijk-sociaal en economisch kapitaal in ontwikkelingslanden, en zijn erop gericht armoede en honger te bestrijden en brede duurzame ontwikkeling te bereiken (zie Hoofdstuk 2).

Voor de laatste twee doelen heeft de mondiale gemeen- schap, verenigd in de VN, de keus gemaakt dat biodiversi- teitverlies significant gereduceerd wordt en dat extreme armoede en honger verdwijnen. Uit de internationaal gestelde doelen voor duurzame ontwikkeling volgen logischerwijs de belangrijkste indicatoren waarop het beleid zou moeten sturen. Om de doelen te realiseren zullen echter subdoelen met bijbehorende indicatoren moeten worden bepaald (zoals voor de MDG’s is gebeurd). Ook hangt het af van de schaal (land, regio of wereld) waarop beleid gevoerd wordt, welke indicatoren zinvol zijn om te gebruiken in het beleid. Wanneer landen met elkaar vergeleken worden, zijn hooggeaggreerde indicatoren (indexen) een goed hulpmiddel (Paragraaf 1.4).

1.2.3 Voorwaarden voor mondiale duurzame ontwikkeling

Mondiale doelen vergen wereldwijde maatschappelijke omslag

Zonder aanvullend beleid zullen de gestelde doelen bij voortschrijdende economische ontwikkeling niet worden gehaald. Naar verwachting zullen de ontwikkelingsdoelen in 2030 nog steeds niet overal in de wereld allemaal zijn gehaald. De afname van biodiversiteit, gemeten in termen van mean species abundance (MSA; MNP, 2006), zal naar verwachting zelfs versnellen. Zonder aanvullend beleid zullen naar verwachting ook de broeikasgasemissies tegen het jaar 2100 verdubbeld zijn. Om de doelen wel te halen, of in het geval van biodiversiteit zo dicht mogelijk te benaderen, is een wereldwijde maatschappelijke omslag nodig in energie- en voedselconsumptie en in de benade- ring van het ontwikkelingsvraagstuk.

Meer samenwerking en politieke wil nodig De technologische ontwikkeling is tot op heden niet voldoende gebleken om de toenemende druk op ecosyste- men en het klimaat te verminderen. De groei van de wereldbevolking in combinatie met de groei van consump-

tie en de verandering in consumptiepatroon zijn voor ruimte en energie niet voldoende gecompenseerd door technologische efficiëntieverbeteringen (zie Tekstbox ‘IPAT-vergelijking’ over de rol van technologie). De mensheid staat nu voor de uitdaging om adequate, recht- vaardige en betaalbare beleidsmaatregelen te nemen, die de geconstateerde duurzaamheidsproblemen kunnen helpen oplossen. Door tijdig te handelen kunnen ongewenste en onomkeerbare effecten voor de volgende generaties worden voorkomen. De geschetste uitdagingen zijn groot en urgent, maar zeker niet onoplosbaar, mits de politieke wil er is om de problemen aan te pakken en als mondiaal en internatio- naal beter wordt samengewerkt. Die samenwerking en politieke wil vormen echter de bottleneck. Verschillende mogelijke oplossingen lijken technisch realiseerbaar, maar vergen doorbraken in het denken en doen vanuit de gevestigde belangen, en vragen ook om ingrijpende veranderingen in de institutionele, technologische en culturele context. Hiervoor zijn forse ambities,

(inter)nationaal leiderschap en langetermijnbetrokkenheid nodig. Wat is het belang hiervan voor Nederland en wat kan Nederland hier concreet aan doen op verschillende

schaalniveaus in Nederland of via de EU en mondiale instituties? Op deze relevante vragen gaat dit rapport in de verschillende hoofdstukken nader in.

Duurzame besluitvorming

Als het armoedevraagstuk niet wordt aangepakt, is er in arme landen weinig draagvlak te verwachten voor klimaat- en biodiversiteitbeleid. En juist in deze landen wordt de resterende biodiversiteit ernstig bedreigd. Extreme armoe- de uitbannen is essentieel om de kwaliteit van leven te verbeteren van miljarden mensen op aarde. Als arme landen zich echter ontwikkelen volgens patronen zoals die van de rijkere landen en opkomende economieën, dan worden natuurlijke hulpbronnen verder uitgeput. Om gestelde doelen in zicht te brengen, is het daarom de mondiale uitdaging om ontwikkeling hier en elders mogelijk te maken op een andere manier dan tot nu toe. Voor Nederland zou dit kunnen worden ingevuld door ervoor te zorgen dat besluiten gunstig uitwerken om:

• de uitstoot van broeikasgassen te verlagen; • biodiversiteitverlies terug te dringen;

• de kloof te verkleinen tussen arm en rijk in de wereld. Besluiten kunnen als duurzaam worden beschouwd, als ze geen onnodige negatieve effecten hebben op andere eindpunten en er in die besluiten rekening gehouden is met deze effecten. Vervolgens kunnen de besluitvormers dan bepalen wat nog wel of niet duurzaam kan worden be- schouwd, en hoe met eventueel benodigde flankerende maatregelen die negatieve effecten kunnen compenseren, wordt omgegaan.