Spanningen met het primaat van de wetgever

Een eerste vraag die voorligt, is in hoeverre het primaat van de wetgever een probleem was bij de omzetting van de luchtkwaliteitsrichtlijn(en). Op dit punt deden zich zeker complicaties voor.

Alvorens wij ingaan op de problemen met betrekking tot het primaat van de wetgever wordt eerst kort aangegeven in welke mate de lidstaten beleidsvrijheid bezitten bij de implementatie van kaderricht-lijn 2008/50/EG.

Deze kaderrichtlijn Luchtkwaliteit kent een inhoudelijke vierdeling qua soorten maatregelen:

de beoordeling van de luchtkwaliteit (hoofdstuk II);

beheer van de luchtkwaliteit (hoofdstuk III);

plannen (hoofdstuk IV);

informatie en verslaglegging (hoofdstuk V).

De mate waarin de lidstaten bij de implementatie van de kaderrichtlijn Luchtkwaliteit beleidsvrijheid bezitten verschilt per soort maatregel (instrument) en daarbinnen feitelijk per bepaling. Meer in het algemeen kan worden opgemerkt dat de meeste flexibiliteit/beleidsvrijheid zit in de planverplichtin-gen (hoofdstuk IV). Bij de overige drie soorten maatregelen ontbreekt de flexibiliteit/beleidsvrijheid in beginsel grotendeels doordat de bijbehorende richtlijnbepalingen een hoge mate van gedetail-leerdheid kennen. En hoewel ook daarin wel enige ruimte voor manoeuvreren resteert, bevatten zowel de bepalingen als de bijlagen bij de richtlijn veel uitgewerkte of nog door de Commissie, in wetgeving via een comitologieprocedure dan wel in richtsnoeren, uit te werken criteria.

De bepalingen inzake het beheer van de luchtkwaliteit, met daarin de milieukwaliteitsnormen, worden als een centraal element van de richtlijn gezien (hoofdstuk III). Het gaat hierbij om de grens- en streefwaarden, en wel de verplichtingen van de lidstaten tot het bereiken en behouden van de luchtkwaliteit onder deze grenswaarden. De grens- en streefwaarden, maar ook de alarm- en informatiedrempels, zijn allen opgenomen in de bijlagen bij de richtlijn en daarin wordt geen

290 Hierover bestaat uitgebreide literatuur, zie bijv. Koeman, N.S.J., ‘Het Besluit luchtkwaliteit: hoe nu verder?’, BR 2005, nr. 6, p. 50 en Schutte-Postma, E.T., ‘De Nederlandse worsteling met de Europese richtlijnen voor de luchtkwaliteit’, NTER 2005, nr. 6, p. 134-139.

291 Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen), Stb. 2007, 414.

292 Wet van 12 maart 2009 tot wijziging van de Wet milieubeheer (implementatie en derogatie luchtkwaliteitseisen), Stb. 2009, 158.

mogelijkheid geboden voor afwijking van deze waarden en drempels door de lidstaten.

De milieukwaliteitsnormen zoals vervat in de kaderrichtlijn bieden derhalve weinig flexibiliteit, vooral omdat zij in beginsel de vorm van grenswaarde hebben. De lidstaten kunnen hier feitelijk niets aan wijzigen. Toch speelde (en speelt) bij de implementatie van juist deze milieukwaliteitsnormen het primaat van de wetgever een belangrijke rol. Daarbij dient vooral te worden teruggeblikt op de implementatie van de eerste dochterrichtlijn (1999/30/EG).

De Nederlandse wetgeving kent in de Wet milieubeheer (Wm) een algemene regeling inzake milieuk-waliteitsnormen. Deze algemene regeling is opgenomen in hoofdstuk 5, titel 5.1 Wm en biedt in beginsel het kader voor het vaststellen van milieukwaliteitsnormen op verschillende terreinen zoals water, bodem, geluid, externe veiligheid en (voorheen) lucht.²⁹³

De oude kaderrichtlijn Luchtkwaliteit 96/62/EG is in 1998 geïmplementeerd in (met name hoofdstuk 5 van) de Wet milieubeheer en de Wet inzake de luchtverontreiniging.²⁹⁴ De Memorie van Toelichting benadrukte dat deze twee wetten reeds de meeste elementen van voor de uitvoering van de kaderricht-lijn Luchtkwaliteit benodigde bepalingen bevatten.²⁹⁵ Op een aantal punten is de nationale regeling echter aangevuld. Dit betrof met name de implementatie van de planverplichtingen en de verplichtin-gen inzake monitoring. In de Wm werden hiertoe basisbepalinverplichtin-gen opverplichtin-genomen die het mogelijk maken bij of krachtens AMvB de dochterrichtlijnen te implementeren. Met betrekking tot de vaststel-ling van milieukwaliteitsnormen bevatte de Wm reeds de mogelijkheid om deze vast te stellen bij AMvB, provinciale milieuverordening of ministeriële regeling. De vaststelling bij ministeriële regeling dient plaats te vinden indien de regels strekken ter uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, tenzij voor een juiste uitvoering wijziging van een AMvB of de wet noodzakelijk is (art. 21.6 lid 6 Wm jo. art. 5.4 Wm). Voor ‘milieukwaliteitseisen-AMvB’s’²⁹⁶ geldt bovendien een ‘verzwaarde’ voorhangprocedure (zie art. 21.6 lid 5 Wm). Een dergelijke AMvB wordt nadat hij is vastgesteld, toegezonden aan de beide kamers der Staten-Generaal. De AMvB treedt in werking op een bij KB te bepalen tijdstip nadat minstens 4 weken na toezending aan het parlement zijn verstreken, tenzij binnen die termijn minstens een vijfde van het aantal leden van een der kamers regeling bij wet wenst. De AMvB wordt dan ‘onverwijld’ ingetrokken en er dient ‘zo spoedig mogelijk’ een wetsvoorstel te worden ingediend (art. 21.6 lid 5 Wm).

Het was de bedoeling om de eerste dochterrichtlijn (1999/30/EG) te implementeren in een AMvB op grond van hoofdstuk 5 Wm. Op 7 juni 2001 – enkele weken voor de uiterste implementatietermijn van 19 juli 2001 – werd de AMvB (het ‘Besluit luchtkwaliteit 2001’) conform de verzwaarde voorhangproce-dure van art. 21.6 lid 5 Wm aan de Tweede Kamer voorgelegd. Vervolgens gaven 38 leden van de Tweede Kamer de wens te kennen dat de inhoud van het Besluit luchtkwaliteit bij wet moest worden geregeld (brief van Klein Molenkamp c.s. van 2 juli 2001).²⁹⁷ Een nadere motivering voor deze wens werd niet gegeven. De minister van VROM was op zijn zachtst gezegd niet gelukkig met dit verzoek, zo blijkt uit de Kamerstukken.²⁹⁸ Zijn opvolger, staatssecretaris Van Geel, vermoedde dat de motivering van de wens betrekking had op ‘de veronderstelling dat de implementatie verder zou gaan dan hetgeen de EU richtlijn voorschrijft’ en ‘een misverstand omtrent de beleidsvrijheid bij de implemen-tatie’. Hij betwistte dat hiervan sprake was.²⁹⁹ Door toepassing van art. 21.6 lid 5 Wm zou het Besluit luchtkwaliteit moeten worden ingetrokken en daarmee zou de implementatiedatum voor dochter-richtlijn 1999/30/EG van 19 juli 2001 niet worden gehaald. Volgens de minister kon het niet de bedoeling zijn dat door toepassing van art. 21.6 lid 5 Wm een Europeesrechtelijke verplichting niet wordt nageleefd. Het Besluit luchtkwaliteit 2001 werd niet ingetrokken, maar de minister gaf wel aan

293 Er zijn overigens slechts op enkele terreinen milieukwaliteitsnormen op basis van deze algemene regeling vastgesteld (externe veiligheid, water). De normen voor geluidhinder zijn in een aparte Wet geluidhinder vastgesteld en de normen voor de bodemkwali-teit zijn in circulaires opgenomen. Het is de bedoeling in de toekomst tot een verdere integratie te komen.

294 Stb. 1998, 221.

295 Kamerstukken II 1997/98, 25 686, nr. 3, p. 2.

296 Vastgesteld krachtens art. 5.1 lid 1 Wm.

297 Kamerstukken II 2000/01, 27 793, nr. 2.

298 Kamerstukken II 27793, nrs. 1-9.

299 Kamerstukken II 2002/03, 28 663, nr. 4. Ondanks het verzoek van de Staatssecretaris op 14 maart 2003 om opheldering bij de beantwoording van de vragen van Klein Molenkamp van 30 januari 2003 over het Besluit Luchtkwaliteit (Kamerstukken II, 2002/03, Aanhangsel van de Handelingen 926).

dat er tevens een wetsvoorstel zou worden voorbereid.³⁰⁰ De waarnemend voorzitter van de Tweede Kamer gaf per brief te kennen het niet eens te zijn met de minister: ‘Het enkele bestaan van zo’n implementatietermijn kan de bevoegdheden die Raad van State, Tweede Kamer en Eerste Kamer hebben niet opzij zetten, ook niet de bevoegdheden die uit een wettelijke voorhangbepaling voort-vloeien. In ieder geval betreft het hier een beslissing die een minister niet alleen kan nemen, maar slechts met instemming van de desbetreffende instelling.’³⁰¹ Uiteindelijk zei de minister toe de AMvB in te trekken en op het moment van intrekking een ministeriële regeling van kracht te doen worden ter implementatie van de eerste en tweede dochterrichtlijn luchtkwaliteit. Tevens werd een wetsvoor-stel voorbereid.³⁰² De ministeriële regeling zou zijn gebaseerd op art. 21.6 lid 6 Wm (zie hierboven). De Raad van State adviseerde negatief over het gebruik van art. 21.6 lid 6 Wm in dit geval. Dit artikel kan volgens de Raad van State alleen worden gebruikt indien sprake is van zuivere implementatie.³⁰³ De ministeriële regeling is er uiteindelijk niet gekomen. In 2005 trad een nieuw (tijdelijk) Besluit luchtkwaliteit in werking en op 11 november 2007 trad uiteindelijk ter vervanging van dit Besluit luchtkwaliteit 2005 een nieuwe titel 5.2 ‘luchtkwaliteitseisen’ in de Wet milieubeheer in werking. De normen uit de dochterrichtlijnen zijn opgenomen in een bijlage bij de Wet milieubeheer. Daarmee is uiteindelijk uitvoering gegeven aan de wens van de Kamer om de luchtkwaliteitsnormen uit de dochterrichtlijnen op wettelijk niveau te implementeren.

Ook bij de totstandkoming van deze wet ontstond echter weer discussie over de rol van het parlement bij de implementatie van Europese regelgeving. Door de implementatie van de luchtkwaliteitsnormen en - eveneens - de plansystematiek bij wet noodzaakt iedere wijziging op Europees niveau (een wijziging van een dochterrichtlijn of de vaststelling van een nieuwe richtlijn) tot een wetswijziging.

Aangezien het doorlopen van de totstandkomingsprocedure van een wet veel tijd kost, voorzag de wetgever dat hierdoor implementatieachterstanden zouden kunnen ontstaan.³⁰⁴ In het wetsvoorstel werd daarom een bepaling opgenomen waarin werd voorzien in de mogelijkheid om ter uitvoering van een richtlijn van de Raad van de Europese Unie betreffende de kwaliteit van de buitenlucht een tijdelijke ministeriële regeling vast te stellen die voor zover daarbij is aangegeven in de plaats treedt van titel 5.2 of bijlage 2 (waarin de luchtkwaliteitsnormen zijn opgenomen) van de Wet milieube-heer.³⁰⁵ Ook werd bepaald dat binnen 18 maanden na het tijdstip van inwerkingtreding van die regeling een wetsvoorstel aanhangig wordt gemaakt. De Eerste Kamer struikelde uiteindelijk over deze bepaling vanwege mogelijke strijdigheid met de Grondwet, omdat art. 5.8 Wm beoogde een lagere regelgever (de minister) te machtigen om een richtlijn te implementeren, ook als die imple-mentatie afwijkt van de wet in formele zin.³⁰⁶ De vaste commissie van milieu Eerste Kamer verwees daarbij naar de motie Jurgens van 14 maart 2006 (Kamerstukken I 2005/06, 21 109 A).³⁰⁷ Ook werd gewezen op het feit dat dezelfde problematiek in het kader van de vaststelling van een nieuwe Geneesmiddelenwet aan de orde was geweest. De minister van VROM zei vervolgens toe het bewuste art. 5.8 Wm niet in werking te laten treden (en ook niet te kiezen voor een beperking van de reikwijdte van de bepaling tot bijlage 2 van de Wm waarin de luchtkwaliteitsnormen zijn opgenomen).³⁰⁸ De bepaling is thans ingetrokken.

Het voorgaande betekent dat juist op het punt waar de luchtkwaliteitrichtlijnen (ook de nieuwe kaderrichtlijn 2008/50/EG) weinig tot geen beleidsvrijheid laten, namelijk met betrekking tot de luchtkwaliteitsnormen, bij wijzigingen van deze Europese normen telkens de wet moet worden

300 Kamerstukken II 2000/01, 27 793, nr. 4.

301 Kamerstukken II 2000/01, 27 793, nr. 4, p. 3.

302 Kamerstukken II 2001/02, 27 793, nr. 6, p. 1.

303 Advies Raad van State van 7 augustus 2002, W08.02.0268/V, Bijvoegsel Stcrt. 13 september 2005, nr. 177. Ook in een latere Voorlichting geeft de Raad van State aan dat deze bepaling niet kan worden gebruikt voor aanpassing van de luchtkwaliteitregelge-ving, zie Voorlichting Raad van State van 30 maart 2005, W08.05.0081/V/A, Bijlage bij Kamerstukken II 2004/05, 29 667, nr. 10.

304 Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 489, nr. 3, p. 69.

305 Zie art. 5.8 van het wetsvoorstel, Kamerstukken II 2005/06, 30 489, nr. 2.

306 Kamerstukken I 2006/07, 30 489 I, p. 1.

307 “In de motie is erop gewezen dat uit de tekst van art. 81 Grondwet voortvloeit dat het vaststellen van een wet in formele zin, en dus ook het afwijken daarvan, het besluit hoort te zijn van regering en Staten-Generaal, terwijl er voorts op gewezen is dat de kenbaarheid van een wet in formele zin wordt belemmerd wannneer de wet buiten de in art. 81 Grondwet geregelde wijze zou worden gewijzigd.”, aldus de Vaste Kamercommissie, Kamerstukken I 2006/07, 30 489, I.

308 Kamerstukken I 2006/07, 39 489, M.

gewijzigd. Dit geldt ook daar waar de kaderrichtlijn wel enige beleidsvrijheid/flexibiliteit bevat, ten minste voor de derogatiemogelijkheden van art. 22 van de kaderrichtlijn.³⁰⁹ Het oorspronkelijke systeem van de Wet milieubeheer, zoals hiervoor vermeld, ging echter nu juist uit van implementatie van Europees (en internationaal) recht bij ministeriële regeling of AMvB.

2.2 De luchtkwaliteitsrichtlijnen en de opbouw van een Nederlands wetgevingscomplex