Over de conceptuele opzet van het onderzoek merkt een van de aanwezigen op dat de hypothese dat bij ‘kaderrichtlijnen’, althans richtlijnen met een brede opzet, de invloed op de bestuurlijke autono-mie van Nederland groter is dan bij meer ‘gerichte’ EU-wetgeving wel eens onjuist kan zijn. Immers, bij een zeer specifieke richtlijn kan die impact veel groter zijn omdat kleinere, sector-specifieke, richtlijnen wellicht minder beleidsvrijheid laten dan richtlijnen met een bredere opzet.
Dat de kwaliteit van de implementatiewetgeving soms te wensen overlaat is geen geheim. Echter, zoals een van de aanwezigen stelt, een rommelige implementatiewet kan te prefereren zijn boven een betere implementatiewet die te laat tot stand komt.
Aanwezigen zijn het erover eens dat de deadlines voor implementatie vaak te kort zijn.
Dit punt komt in zijn algemeenheid terug aan het eind van de discussiebijeenkomst. Een van de onderzoekers stelt de vraag of de aanwezigen de indruk hebben dat bij het implementeren van EU-recht in de Nederlandse rechtsorde, het soort richtlijnen als waar dit onderzoek betrekking op had ( ‘kaderrichtlijnen’, althans richtlijnen met een brede opzet) tot een ‘nieuwe generatie’ van imple-mentatieproblemen leidt. De aanwezigen zijn het unaniem erover eens dat dit niet het geval is.
Primaat van de wetgever
Gesteld wordt dat de rol van de Staten-Generaal in ieder geval verder zou moeten evalueren naar die van controleur van de Regering. Heeft deze laatste zijn werk in de EU ‘goed gedaan’? In dit verband wordt het oude probleem weer opgehaald dat de aandacht van de TK nog steeds te gering is voor EU-wetgeving (men denke aan de fiches). Als er al input vanuit de TK komt, is die vaak zeer laat. Een van de aanwezigen meldt dat dit ook te wijten kan zijn aan het maatsschappelijk middenveld dat te laat reageert. Deze trekt dan te laat aan de bel bij de Kamer die op zijn beurt ook weer te laat reageert.
Een van de aanwezigen benadrukt dat deze discussie reeds uitvoerig is gevoerd in het kader van de ‘EZ Implementatiewet’ (meer inspraak van de Kamers in het voortraject, minder grote rol bij het imple-mentatietraject), die het uiteindelijk niet heeft gehaald.
Al zal een equivalent van de Britse European Communities Act in Nederland niet haalbaar zijn, vele aanwezigen vinden dat het tijd wordt voor een ‘inter-institutioneel akkoord’ tussen de Nederlandse instellingen op het gebied van implementatie.
Op de suggestie dat het Nederlandse Parlement niet teveel de rol van het EP moet overnemen wordt geantwoord dat deze twee instellingen verschillende rollen hebben. Het EP controleert de instellingen en het Nederlandse Parlement de Nederlandse Regering.
Toch gaat het soms goed. Als voorbeeld word aangehaald de verordening ‘REACH’ waarbij de Kamer ruim van te voren uitvoerig werd gevraagd om input te geven en dat ook deed.
bestuursautonomie
Over de bestuurlijke autonomie in verband met de implementatie van de kaderrichtlijn water werd wederom gesteld dat het verplicht instellen van een ‘ stroomgebiedautoriteit’ niet direct leidt tot een aantasting van die autonomie (dat is immers de Minister van VenW). Een lokale dimensie zal immers altijd nodig blijven bij het uitvoeren van de richtlijn in de praktijk (waterschappen of gemeenten). Dat kan geconstateerd worden in Frankrijk waar de omzetting van deze richtlijn weliswaar heeft geleid tot een centraal gezag, maar dan wel één met ‘lokale afdelingen’ / rijksdiensten.
Aanwezigen benadrukken dat de problemen met de bestuurlijke autonomie zich wel degelijk kunnen voordoen bij de toezichthouders die worden voorzien in EU-wetgeving, zeker als dan blijkt dat de Kaderwet ZBO niet van toepassing is op deze nieuwe organen in de Nederlandse rechtsorde.
Het feit dat de Commissie meer greep wil op toezicht op de naleving van EU-regels, wordt door velen beaamd. Sommigen vonden dat de EU-wetgeving hierin te ver kan gaan (geopperd wordt dat het wellicht tijd wordt voor een nietigheidsactie o.g.v. 263 Wv op deze grond). Er worden steeds meer nieuwe toezichthouders ingesteld die vanuit de EU worden samengeplaatst in EU ‘netwerken’ zodat er ook op die manier meer invloed op toezicht en naleving kan geschieden door de EU.
Terminologie
Er is veel discussie onder de aanwezigen over de voordelen en de nadelen van ‘vage’ EU- terminolo-gie. Er wordt door sommigen benadrukt dat de vaagheid, vooral als deze gepaard gaat met dynami-sche verwijzing door de implementatiewetgever, kan leiden tot problemen op het gebied van de rechtszekerheid (voor burgers, toezichthouders en uiteindelijk de rechter). Anderen benadrukken dan weer de voordelen van de vage termen; dan kan Nederland die tenminste naar eigen inzicht invullen (denk aan het begrip ‘significantie’ in de Habitatrichtlijn).
Een van de aanwezigen stelt dat het niet per se problematisch hoeft te zijn om vage begrippen ‘over te schrijven’ in de implementatiewet, mits er maar voldoende begeleidende voorlichting mee gepaard gaat.
Goldplating
M.b.t. het onderwerp ‘goldplating’ werd wederom benadrukt dat er veel discussie is over de vraag wat hieronder wordt verstaan (en onder het begrip ‘nationale koppen’). Er werd gesteld dat de omzetting van EU-wetgeving vaak bepaalde keuzes laat aan de lidstaat, zoals het geval is bij de ‘ Natura 2000 wetgeving’ van de EU. Het maken van een keuze uit de verschillende mogelijkheden is daarmee niet automatisch een ‘nationale kop’.
Er werd zelfs gesteld dat de discussie ‘over wel of niet een nationale kop op de implementatiewet?’ al eens heeft geleid tot een te late omzetting door Nederland.
Sommigen opperen de mogelijkheid om een ‘dubbel wetsvoorstel’ in te dienen bij de implementatie:
één met een nationale kop en één zonder een nationale kop. Opgemerkt wordt echter dat de TK en vooral de EK hier niet van gediend zullen zijn.
Spontane harmonisatie
Er was onenigheid in de zaal omtrent het concept ‘spontane harmonisatie’. Een van de onderzoekers noemde de uitbreiding van de lex silencio positivo als mogelijk het belangrijkste aspect van spontane harmonisatie in het kader van de Dienstenrichtlijn. Dat werd betwist door een andere aanwezige die oordeelde dat als dit reeds in de Nederlandse plannen lag besloten, je niet kan zeggen dat de Lex Silencio een voorbeeld is van spontane harmonisatie.
Wel werd aangehaald dat in het kader van de Dienstenrichtlijn-omzetting er voor gekozen wordt om
‘samengestelde vergunningen’ geheel te laten vallen onder de Dienstenwet omdat ‘opsplitsing’ naar een diensten gerelateerde vergunning en naar een niet-diensten gerelateerde vergunning niet praktisch zou zijn. Men kan hierbij denken aan de WABO-vergunningen (NB: Wet Algemeen Bepalingen Omgevingsrecht).
Richtlijn Luchtkwaliteit
Het ‘Lucht’-dossier (de Nederlandse implementatie van oudere luchtkwaliteit richtlijnen) heeft een afschrikwekkend effect gehad op de implementatie van de Kaderrichtlijn Water. Het fenomeen
‘Nederland gaat op slot’ deed zich bij de Kaderrichtlijn Water dan ook niet voor.
De oplossing van dit dossier werd uiteindelijk toch gevonden in de richtlijn luchtkwaliteit zelf. Deze laat ruimte voor ‘toetsing op planniveau’. Er was wat onbegrip in de zaal op dit punt; waarom was die ruimte niet eerder gezien / benut?
Bij de implementatie van de richtlijn Luchtkwaliteit leek de Wet Milieubeheer aangewezen omdat technische normen lager konden worden omgezet, toch is geopteerd voor omzetting bij wet in formele zin. Niet vergeten mag worden dat voordat deze wet in formele zin ter vervanging van de gehekelde AMvB er eindelijk was, er reeds 6 jaar overheen waren gegaan.
Uiteindelijk is de oplossing van het Luchtdossier geworden: toetsing op plan niveau (en niet op project niveau) aan grenswaarden in combinatie met meer nadruk op ‘maatregelen’.
Er wordt opgemerkt dat de implementatieproblemen bij de Wet milieubeheer (Wm) ook niet overdre-ven moeten worden. Vaak gaat het redelijk goed, en daar doet niet aan af dat bij sommige implemen-tatie projecten ad hoc oplossingen gezocht moeten worden.
De kaderrichtlijn ‘ARBO’
Uit de casus van de ARBO-richtlijn lijkt te volgen dat indien een richtlijn is geïnspireerd op het bestaande Nederlandse stelsel, de implementatieproblemen gering zijn. Echter, door anderen werd naar voren gebracht dat het vroegtijdig ‘lanceren’ van Nederlandse systematiek in de loop van het EU- wetgevingsproces ook niet zonder risico’s is. Het feit dat de EU-instellingen het Nederlandse concept overnemen maar daar vervolgens een andere draai aan geven kan net zo goed tot grote implementatieproblemen leiden. Dit kan bijvoorbeeld worden geconstateerd bij de MER-Richtlijn, de Habitatrichtlijn en de Nitraatrichtlijn die alle drie waren geënt op het Nederlandse systeem maar toch tot grote implementatieproblemen hebben geleid.
De Dienstenrichtlijn
Er wordt opgemerkt dat de Dienstenrichtlijn een mooi voorbeeld is van een matige wetgevingskwali-teit op EU-niveau door het feit dat de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn niet makkelijk is vast te stellen, hetgeen tot uiting komt in het fenomeen van het ‘Besluit indicatieve reikwijdte Dienstenwet’.
Deze lastige afbakening is een direct gevolg van het feit dat dynamische verwijzing bij de omzetting van de Dienstenrichtlijn eigenlijk onontkoombaar was (de richtlijn zelf verwijst immers weer naar EU-Verdragstermen die in constante ontwikkeling zijn bij het HvJ). Overigens heeft dit besluit wel degelijk gezaghebbende status aangezien er in de rechtspraak reeds naar is verwezen.
Er wordt door de aanwezigen kritiek geuit op het feit dat bij de vaststelling van dit besluit gemeenten zelf het oordeel vellen over de reikwijdte van de Dienstenwet in hun gemeente. Dit lijkt bedenkelijk in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel.
Het gebrek aan interne coherentie van het Europese recht wordt door meerdere aanwezigen beaamd.
Een fraai voorbeeld hiervan is de lastige (simultane?) toepassing van de Dienstenrichtlijn en de Richtlijn Beroepskwalificaties. Wederom werd de wens herhaald (met verzuchting) dat een pijnlijk element van de EU-rechtsorde is het ontbreken van een ‘Europese Raad van State’ die aan kwaliteits-bewaking kan doen.
Ontwerp Richtlijn Consumentenrechten
Bij de Ontwerprichtlijn Consumentenrechten geldt dat bij de implementatie van deze richtlijn ook weer alles ‘zo klein mogelijk’ wordt gehouden. Bij de implementatie van deze richtlijn zal wel rekening worden gehouden met het ‘Common Frame of Reference’ .
Bij eerdere implementatieprojecten in het Nederlandse vermogensrecht zijn de BW- termen altijd aangehouden, derhalve zal dat naar verwachting ook nu weer gebeuren bij de Ontwerprichtlijn Consumentenrechten (‘path dependency’ speelt hierbij een rol).