Bestuurlijke autonomie van Nederland

De hypothese was dat vanwege hun breed toepassingsbereik, ‘kaderrichtlijnen’ zich al snel kunnen uitstrekken tot materies die in Nederland tot de bevoegdheden van verschillende overheden behoren (rijk, provincie, gemeente, waterschappen; ook eventueel product- en bedrijfsschappen). De vraag was daarom of als gevolg van de omzetting van die richtlijnen er knelpunten ontstaan in verband met de onderlinge verhoudingen tussen deze verschillende Nederlandse overheden.

Uit het onderzoek blijkt dat de betrokken richtlijnen geen specifieke voorschriften bevatten over de soort of aard van de overheidsorganen die belast dienen te zijn met de toepassing en handhaving van de betrokken kaderrichtlijn. Er worden hooguit meer algemene aanduidingen gebruikt zoals ‘stroom-gebiedautoriteit’ of ‘instanties’, bijvoorbeeld in de Kaderrichtlijn Water of de Dienstenrichtlijn.⁵³⁸ Echter, vanwege de aard van de in de richtlijn geregelde materie, dus de opgelegde materiële en procedurele normen, kan van de kaderrichtlijn wel een sterke stimulans uitgaan om op zijn minst tot intensivering van interbestuurlijke samenwerking en toezicht te komen en wellicht zelfs (op termijn) tot een nieuw bestuursorgaan. Een duidelijk voorbeeld is te vinden in de casestudy naar de

Kaderrichtlijn Water. Ook (en zelfs) in die richtlijn wordt geen bepaalde (overheids)organisatiestruc-tuur aangewezen voor het beheer van de grensoverschrijdende stroomgebieden. Echter, lidstaten worden wel verplicht samen te werken al schrijft de richtlijn niet voor hoe zij dat precies moeten doen. De eis van samenwerking op stroomgebiedniveau heeft in Nederland niet geleid tot een nieuw bestuurlijk orgaan (het stroomgebieddistrict kan niet als zodanig worden aangemerkt) ook al overlappen de stroomgebieddistricten niet geheel met het territoir, en dus de bevoegdheden, van de reeds bestaande provincies.⁵³⁹ Dat laatste fenomeen kon ook worden geconstateerd bij de

Kaderrichtlijn Lucht waarvan de implementatie in Nederland heeft geleid tot zeven regio’s die geografisch niet overeenkomen met de bestaande provinciegrenzen. Dit leverde evenwel geen

534 Vgl. hoofdstuk 3, par. 2.4.

535 Eveneens besproken in hoofdstuk 3, par. 2.4.

536 Hoofdstuk 4, par. 3.1 resp. hoofdstuk 7, par. 2.4.

537 Onder meer hoofdstuk 8, par. 2.3.

538 Hoofdstuk. 5, par. 1.5.1 resp. hoofdstuk 8, par. 4.2.

539 Hoofdstuk , par. 2.

problemen op.

Iets soortgelijks zien wij bij de implementatie van de Dienstenrichtlijn. Deze lijkt te eisen dat een afgegeven vergunning geldig moet zijn voor het gehele grondgebied van een lidstaat; in Nederland kan een evenementenvergunning van de gemeente Rotterdam voor een strandfeest in Hoek van Holland echter bezwaarlijk erkend worden door bijvoorbeeld de gemeente Den Haag. De aard van de geregelde materie in deze richtlijn (‘vergunning geldig voor gehele grondgebied’) leek aldus te nopen tot een nieuw bestuurlijk orgaan, namelijk een vergunningverlenende instantie op landelijk niveau – maar deze consequentie heeft Nederland niet getrokken uit de Dienstenrichtlijn omdat gemeend werd dat de EU-wetgever een specifiek Italiaans vergunningenstelsel op het oog had. ⁵⁴⁰

De Dienstenrichtlijn biedt wel een fraai voorbeeld van hoe een horizontaal ingevoerde verplichting voor alle overheidslagen tot grote regelgevingsdruk kan leiden. De lex silencio positivo wordt dan ook voor de decentrale overheden pas op een later tijdstip ingevoerd.

3. Samenhang rechtsregels en Nederlands begrippenkader

Het streven naar wetsystematiek is bijna vanzelfsprekend bij de vormgeving van ieder wettelijk stelsel.

Dit is zeker ook het geval in Nederland. Echter, dat het concipiëren van een dergelijke systematiek een moeizaam proces kan zijn is genoegzaam aangetoond met de totstandkomingsgeschiedenis van het Burgerlijk Wetboek. Vanuit die achtergrond wordt een eenmaal gekozen systematiek niet graag verlaten. Dit bleek uit de casestudie ‘luchtkwaliteit’ en uit de casestudy ‘diensten’.

Toch is het verlaten van de eerder gekozen systematiek soms een noodzaak. Als gezegd, de vijf casestudies hebben gemeenschappelijk dat ze alle vijf betrekking hebben op richtlijnen met een breed toepassingsbereik. Dat betekent dat het ‘klein houden’ van de omzetting ten voordele van de

nationale wetsystematiek niet altijd voor de hand liggend is. Bij alle vijf de onderzochte richtlijnen moet op enig moment de keuze gemaakt worden tussen het verlaten van de bestaande wetsystematiek en het behouden hiervan maar met de consequentie dat daarmee wellicht de richtlijn een bredere actieradius krijgt in het implementatierecht (men zou kunnen spreken van ‘systematiek geïnduceerde spontane harmonisatie’). Ook is in dit verband al de term ‘negatieve spontane harmonisatie’ gevallen wat zich kan voordoen als de richtlijn een breed toepassingsbereik krijgt in combinatie met de totale harmonisatietechniek (het scenario waar de ontwerprichtlijn Consumentenrechten op lijkt uit te draaien).

Sommige (kader)richtlijnen beogen een Europese systematisering op functioneel gebied, men denke hierbij vooral aan de ‘water’ en ‘lucht’ casestudies. Bij de casestudy ‘water’ kan worden geconstateerd dat voor de niet-milieutechnische aspecten dit niet problematisch was (en zelfs in lijn was met oudere beleidswensen in Nederland om tot een functionele systematisering te komen). Deze aspecten volgden zonder al te veel problemen de Europese opbouw en terminologie (veel ‘copy in’ en dynami-sche verwijzing). Op het gebied van de milieuaspecten echter vertonen zowel de omzetting van de Kaderrichtlijn Water als de omzetting van de Kaderrichtlijn Lucht fricties met het bestaande systeem van de wet milieubeheer (wat zich natuurlijk kenmerkt door een systematische opbouw die dateert van voor de beide kaderrichtlijnen). Door verschillende kernbegrippen te gebruiken (zoals het onderscheid in ‘grenswaarden’ en ‘richtwaarden’ en een ander begrip van ‘geen achteruitgang’ sluit de Wet milieubeheer niet goed aan bij de wijze waarop de milieudoelstellingen in de Kaderrichtlijn Water moeten worden behaald. Voor zowel de Kaderrichtlijn Water en de Kaderrichtlijn Lucht komen er (uiteindelijk) aparte ‘compartimenten’ in de Wm. Terminologisch kan dit uiteraard minder fraai zijn, aangezien door deze sectorale (of beter: functionele) afbakening er binnen de Wm terminologie kan ontstaan die iets anders betekent naar gelang de relevante sectie van de Wm (een probleem dat met name werd geconstateerd bij de omzetting van de kaderrichtlijn Lucht). Ook de Dienstenrichtlijn gaf aan dat de opbouw rondom verschillende juridische kernbegrippen typische systematiek-problemen geeft. Het hanteren van enerzijds het beschikkingsbegrip (in de AwB) en anderzijds het begrip

‘vergunning’ (in de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet) kan tot moeilijkheden leiden, bijvoorbeeld bij het invoeren van een concept als de ‘Lex Silencio Positivo’.

540 Vgl. hoofdstuk 8, par. 2.4.

Dat richtlijnen met een brede reikwijdte aanleiding kunnen zijn tot zowel ‘negatieve spontane harmonisatie’ als ‘positieve spontane harmonisatie’ leert ons de casestudy over de ontwerprichtlijn Consumentenrechten. De werkingsfeer van de richtlijn zou kunnen nopen tot spontane verlaging van de wettelijke bescherming van niet-consumenten naar het richtlijnniveau omdat er anders een afwijking van een grondbeginsel van het Nederlandse privaatrecht plaatsvindt (professionele con-tractspartijen kunnen niet beter worden behandeld dan niet-professionele concon-tractspartijen) maar ook tot een uitbreiding van een aantal wettelijke waarborgen van de richtlijn naar andere overeen-komsten dan consumentenovereenovereen-komsten. Dergelijke ‘horizontale consequenties’ waren overigens niet onvoorzien. Overigens is gebleken dat wetsystematiek of diepgewortelde uitgangspunten van het Nederlandse referentiekader niet per se doorslaggevend hoeven te zijn voor spontane harmonisatie.

De implementatie van de Dienstenrichtlijn gaf aan dat ook voornamelijk praktische argumenten een belangrijke rol kunnen spelen (bv het besluit om alle milieuvergunningen onder het bereik van de Dienstenwet te brengen).

De ontwerprichtlijn Consumentenrechten illustreert ook mooi hoe een EU richtlijn die een poging doet tot verdere systematisering van het EU recht zelf, niet altijd grote afwijkingen van het

Nederlandse terminologie en begrippenapparaat noopt, juist omdat deze eerdere EU wetgeving stroomlijnt. Eerdere keuzes die Nederland dan heeft gemaakt (vertaling of ‘copy in’), kunnen dan vaak behouden blijven (path dependency). Wat dat betreft hoeven ‘kaderrichtlijnen’, althans richtlijnen met een breed toepassingsbereik, niet per definitie lastig om te zetten zijn.

Tot slot moet worden geconstateerd dat wanneer een richtlijn met een zeer breed toepassingsgebied op ‘macro niveau’ een onderscheid in de rechtsordes van de lidstaten introduceert dat deze eerder niet kenden, er dan bijna vanzelfsprekend potentieel grote consequenties zijn. Wat dat betreft heeft de Dienstenrichtlijn voor moeilijkheden gezorgd bij de implementatie in Nederland. Het verscherpte onderscheid tussen diensten en vestiging dat deze richtlijn introduceert (ten opzichte van het verdragsregime m.b.t. deze twee ‘vrijheden’) is een structureel kenmerk van deze Richtlijn dat vreemd was aan het Nederlandse recht.

4. Rechtsinstrumenten en rechtstechnieken

4.1 ‘Goldplating’

Sinds geruime tijd is het Nederlands beleid om in beginsel geen ‘nationale kop’ op richtlijnen te zetten, waarmee dan gewoonlijk bedoeld wordt dat Nederland geen strengere norm dan die van de richtlijn (met minimumharmonisatie) moet aannemen, dit om concurrentievervalsing met het buitenland te voorkomen. Daarentegen bestaan in het algemeen minder bezwaren tegen het uitbreiden van de werkingssfeer van een richtlijn, dus spontane harmonisatie die het partieel harmoniserende karakter van een richtlijn verbreed in de richting van totale harmonisatie.⁵⁴¹ De voor dit onderzoek relevante vraag was of er een verband valt te ontwaren tussen het karakter van kader-richtlijn enerzijds en, anderzijds, de mate waarin de Nederlandse implementatiewetgever tot goldpla-ting is overgegaan.

Uit het onderzoek blijkt dat, in overeenstemming met het genoemde Nederlandse beleid, er niet (of nauwelijks) een ‘nationale kop’ werd gezet op de uitvoeringswetgeving van de betrokken vijf richtlij-nen. Voor de meeste richtlijnen was dit wel mogelijk geweest omdat zij voorzien in minimumharmo-nisatie (Arbeidsomstandigheden; Water; Lucht; en deels Diensten); voor de consumentenrichtlijn echter was verder gaan juridisch niet mogelijk vanwege het volledig harmoniserende karakter van die richtlijn.⁵⁴² Dit harmonisatietype noopt op punten zelfs tot een teruggang van het in Nederland bestaande niveau van consumentenbescherming.⁵⁴³ Daarmee lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat het uitgangspunt van ‘geen goldplating’ (in de betekenis van ‘niet boven het beschermingniveau van de richtlijn gaan zitten’).bij de vijf onderzochte richtlijnen niet tot problemen heeft geleid.

541 Uitgelegd in hoofdstuk 2, par. 2.3 en hoofdstuk 3, par. 4.1.

542 Althans zoals het voorstel bij afronding van dit rapport luidt.

543 Hoofdstuk 7, met name de hoofdstukconclusie.

4.2 Zelfregulering

Het zal niet verbazen dat zelfregulering een bijzondere plaats heeft in de context van de omzetting van de Kaderrichtlijn Arbeidsomstandigheden. Het belang voor zelfregulering op arbeidsrechtelijk terrein is een structureel kenmerk van zowel de Nederlandse as de Europese rechtsorde (getuige art. 139 Wv).

Een bijzonderheid in het Nederlandse recht die mogelijkerwijs onder druk komt te staan is het systeem van de ‘arbo catalogi’. Onduidelijk is of het systeem van zelfregulering middels arbocatalogi zich wel verdraagt met de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Arbeidsomstandigheden.

De beide milieu richtlijnen (‘lucht’ en ‘water’) vertoonden weinig frictie met de Nederlandse referen-tiekader op het gebied van zelfregulering. De Kaderrichtlijn Water liet zelfregulering in het implemen-tatieproces expressis verbis toe⁵⁴⁴ en bij de Kaderrichtlijn Lucht, waar dit niet het geval was, conclu-deerden de onderzoekers dat er ook op het gebied van deze richtlijn geen problemen leken te zijn met de bestaande praktijk van milieuconvenanten. Wellicht is een en ander te verklaren door de aard van beide richtlijnen; deze leggen een hoge nadruk op de feitelijke realisering van bepaalde milieunor-men en minder de nadruk op een beoogde juridische situatie in de lidstaat. In die context is het te verwachten dat bestaande zelfreguleringmechanismen minder knelpunten (‘programmatische aanpak’) opleveren met het EU regelgevingskader. Dit ligt bijvoorbeeld anders bij de richtlijn

Consumentenrechten waar weinig ruimte is gelaten voor zelfregulering (al hoeven bestaande vormen van zelfregulering niet te wijken aldus de onderzoeker).

Ook de Dienstenrichtlijn laat veel ruimte voor zelfregulering, wat gezien zijn aard niet onverwacht is.

Door zijn brede afschaffing van het verbod op belemmeringen voor diensten en vestiging (een codificatie van wat al onder het Verdrag ‘horizontale normen’ waren) is het logisch dat deze richtlijn zelfreguleringinstanties adresseert, en daarmee als mede verantwoordelijke voor de omzetting van de Dienstenrichtlijn in Nederland beschouwt. Een afschaffing of inperking van zelfregulering in Nederland op de diverse terreinen die de Dienstenrichtlijn beslaat is echter niet het geval.

Het lijkt er derhalve op dat de onderzochte richtlijnen geen of weinig gevolgen hadden voor (a) de mogelijkheid tot zelfregulering en/of (b) de aard van zelfregulering en/of (c) de intensiteit van zelfregulering in de Nederlandse rechtsorde. ⁵⁴⁵ De bijzondere eigenschappen van de onderzochte richtlijnen droegen hiertoe bij: grote nadruk op feitelijke toestand (water, lucht), het feit dat de richtlijn reeds in een verdragskader is gesitueerd dat zelfregulering als mogelijkheid vermeld (arbeids-omstandigheden) of dat de richtlijn zelf rechtsreeks zelfreguleringsinstanties (mede) adresseert ter bereiking van een gewenste situatie (Diensten).