De Krw en de bestuurlijke autonomie van Nederland

De stroomgebiedbenadering, waarvan de Krw uitgaat, heeft consequenties voor onderlinge verhou-dingen tussen verschillende Nederlandse overheden. Nederland is namelijk in vier internationale stroomgebieddistricten gelegen, die niet alleen landsgrensoverschrijdend zijn, maar ook gemeente-,

233 ‘De EU-kaderrichtlijn water’, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1999.

234 VEWIN staat voor de Vereniging van waterleidingbedrijven in Nederland.

235 Zie Kamerstukken II, 30 818, nr. 3, p. 81-82.

236 Zoals aangegeven, zijn in dit overlegorgaan de maatschappelijke organisaties vertegenwoordigd die direct betrokken zijn bij het waterbeheer.

237 Zie Stb. 2009, 548, p. 53-54.

238 Stcrt. 2008, nr. 476.

239 Zie Stb. 2010, 15, p. 85.

waterschap- en provinciegrensoverschrijdend zijn. Dit noopt tot overleg en afstemming op internatio-naal, nationaal en decentraal niveau. De Krw verplicht niet tot het instellen van nieuwe autoriteiten, maar dwingt overheden binnen stroomgebieddistricten tot onderlinge samenwerking en afstemming van hun beleid op stroomgebiedniveau. Op welke wijze dat moet geschieden is aan de lidstaten overgelaten. Dit leidt in de praktijk tot een grote variatie aan samenwerkingsvormen.

Internationale samenwerking kan op informele wijze in overlegcommissies geschieden, maar kan ook worden geïnstitutionaliseerd en formeel vast worden gelegd in privaatrechtelijke overeenkomsten of verdragen.²⁴⁰ De internationale rivierencommissies zijn daarvan een voorbeeld.²⁴¹ Ook is er de mogelijkheid om op Europees niveau samen te werken in een Europese Groepering voor Territoriale Samenwerking (EGTS).²⁴²Overheden kunnen taken en bevoegdheden overdragen aan een EGTS met uitzondering van bevoegdheden tot regelgeving en handhaving. In de Waterwet wordt bij de voorbe-reiding van waterplannen overleg met de buitenlandse autoriteiten voorgeschreven. Op welke wijze dat overleg geschiedt, wordt in het Waterbesluit nader geregeld.

Met de implementatie van de Krw is de gedecentraliseerde organisatie van het nationale waterbeheer niet wezenlijk gewijzigd. De stroomgebiedbenadering van de Krw eist ook niet dat het werkterrein van de bevoegde autoriteiten uitsluitend het stroomgebieddistrict of een deel daarvan omvat. Er is ruimte voor overschrijding van de districtsgrenzen, zolang de coördinatie per stroomgebieddistrict is gewaarborgd. De organisatie van het Nederlandse waterbeheer behoefde dan ook weinig aanpassingen.

De organisatie ziet er op hoofdlijnen als volgt uit. Op operationeel niveau zijn er in beginsel twee beheerders van watersystemen: de waterschappen en het Rijk. Zij beheren de watersystemen en hebben de instrumenten om dat beheer te voeren. Het gaat daarbij om operationele planvorming, regelgevende bevoegdheden, vergunningverlening, handhaving etc. De verplichtingen van de gemeenten zijn bij de uitvoering van de Krw slechts beperkt tot kostenterugwinning voor het rioleringsbeheer.²⁴³ Op nationaal en provinciaal niveau vindt de strategische beleidsvorming plaats.

Het strategische beleid wordt in waterplannen neergelegd. Deze plannen geven de (beleids)kaders waarbinnen de beheerders hun operationele taken kunnen uitvoeren.

De decentrale organisatie van het Nederlandse waterbeheer kan tot problemen leiden bij de uitvoe-ring van de Krw. Zo zijn provincies niet ingedeeld naar hydrologische grenzen, terwijl de waterschap-pen waarop zij bestuurlijk toezicht houden en waarvoor zij de beleidkaders stellen wel naar hydrologi-sche grenzen zijn ingedeeld. Sommigen waterschappen zijn dan ook in meerdere provincies gelegen, zodat meerdere provincies beleidskaders stellen voor en bestuurlijk toezicht houden op één water-schap. Provincies moeten in dergelijke gevallen hun beleid en besluitvorming onderling afstemmen.

De waterwetgeving voorziet in verschillende regelingen om die afstemming te bereiken.²⁴⁴

Daarnaast is ook het operationele beheer van stroomgebieddistricten verdeeld over de waterschappen en het Rijk. De grote rivieren en een beperkt aantal waterkeringen zijn in beheer bij het Rijk; de andere onderdelen zijn in beheer van de waterschappen. Voor een integraal stroomgebiedbeheer is dus ook de onderlinge samenwerking tussen de waterschappen en het Rijk, die het beheer hebben over verschillende onderdelen van een stroomgebieddistrict, onontbeerlijk. De Waterwet voorziet in verschillende afstemmings- en coördinatiebepalingen: waterakkoorden, afstemmingsverplichting van beheerplannen etc.

Zowel de provincies als het Rijk beschikken over instrumenten van bestuurlijk toezicht waarmee zij hun strategische beleid dwingend kunnen laten doorwerken naar de lagere bestuurlijke niveaus. Dit instrumentarium is eveneens van belang voor het eventueel afdwingen van Europeesrechtelijke verplichtingen wanneer lagere overheden zich van die verplichtingen niet of onvoldoende rekenschap

240 Zie Adviescommissie Water (AcW) en de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving (CAW), Bruggen bouwen.

Nederlands waterbeheer in Europees en grensoverschrijdend perspectief, November 2007, p. 21-28, te downloaden van www.

cawsw.nl. Zie ook Backes, Ch. W., ‘Naar internationale waterschappen en grensoverschrijdende omgevingsplannen? Enkele opmerkingen over de (on)mogelijke gevolgen van de nieuwe Kaderrichtlijn Water’ in: A. v. Hall, T. G. Drupsteen en H. J. M. Havekes (red.) De staat van water. Opstellen over juridische, technische, financiële en politiek-bestuurlijke aspecten van waterbeheer.

Koninklijke Vermande, Den Haag 1999.

241 Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 808, nr. 3, p. 10-11.

242 Verordening 1082/2006 betreffende een Europese groepering voor territoriale samenwerking, Pb.EU 2006, L 210/19. Vgl. de Wet gemeenschappelijke regelingen.

243 Zie art. 4.22 Wm en Titel 10.5 Wm.

244 Zie bijvoorbeeld art. 6 t/m 9 Waterschapswet, art. 5.7 lid 2 en 5.8 lid 2 Waterwet.

geven.²⁴⁵

In de Waterwet is gekozen voor een algemene regeling van het interbestuurlijke toezicht door Rijk en provincie.²⁴⁶ Indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens AMvB regels worden gegeven met betrekking tot de voorbereiding, vaststelling, wijziging en de inhoud van plannen, besluiten en waterakkoorden van provincie- en waterschapsbesturen.²⁴⁷ Met hetzelfde oogmerk kunnen er bij of krachtens AMvB kaderregels worden gesteld met betrekking tot de informatieverschaffing door provincie- en waterschapsbesturen aan de minister van V en W.²⁴⁸

In concrete gevallen kan de minister van V en W ten behoeve van de naleving van internationale verplichtingen provinciebesturen en waterschapsbesturen aanwijzingen geven omtrent de uitoefe-ning van hun taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer. Wordt die aanwijzing niet opgevolgd dan kan de Minister in plaats van het provinciebestuur respectievelijk het waterschapsbe-stuur daarin voorzien.²⁴⁹

Met het oog op een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer kunnen bij of krachtens provinciale verordening dezelfde regels worden gesteld. Die regels kunnen echter uitsluitend zijn gericht tot de waterschapsbesturen.²⁵⁰ Ook heeft het provinciebestuur in concrete gevallen de bevoegdheid om waterschapsbesturen aanwijzingen te geven omtrent de uitoefening van hun taken en bevoegdheden, indien dat met het oog op een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer nodig is.²⁵¹

De Waterwet gaat uit van getrapt interbestuurlijk toezicht. Dit betekent dat de provincie in beginsel toezicht houdt op de waterschappen en dat het Rijk toezicht houdt op de provincies.²⁵² In bijzondere situaties kan het Rijk ook direct aanwijzingen geven aan de waterschapsbesturen. Deze vorm van direct rijkstoezicht is echter beperkt tot de gevallen waarin dat met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen noodzakelijk wordt geacht. Het zwaartepunt van het bestuurlijke toezicht op de waterschappen ligt derhalve op provinciaal niveau. Dit past ook bij de regierol die de provincie heeft in het regionale waterbeheer en de regionale gebiedsontwikkeling.

Ofschoon de Waterwet voorziet in vele afstemmings- en coördinatieregelingen, is interbestuurlijk toezicht nodig als sluitstuk voor het afdwingen van een juiste uitvoering van de Krw. Met behulp van het uitoefenen van bestuurlijk toezicht kunnen de provincies en uiteindelijk het Rijk lagere overheden dwingen om mee te werken aan het uitvoeren van de uit de Krw voortvloeiende verplichtingen. De Kroon respectievelijk de Minister van V en W kan daarmee de eindverantwoordelijkheid voor de naleving van die verplichtingen uit de Krw waarmaken.

Voor het bovenstaande interbestuurlijke toezichtinstrumentarium is in de Waterwet mede gekozen met het oog op de implementatie en de uitvoering van de verplichtingen uit de Krw. Ten aanzien van de Implementatiewet Krw beraadde het kabinet zich nog over de invoering van wettelijke voorzienin-gen om ten behoeve van de implementatie en uitvoering van de Krw corrigerend op te treden tevoorzienin-gen decentrale overheden. Naar aanleiding van een opmerking van de Raad van State in het advies over het wetsvoorstel is de memorie van toelichting aangevuld met opmerkingen over de wijze waarop in de tussentijd corrigerend zou worden opgetreden.²⁵³ In de memorie van toelichting wordt verwezen naar de taakverwaarlozingsregelingen van de Provinciewet en de Waterschapswet.²⁵⁴ Daarnaast wordt spontane schorsing of vernietiging van apert met de Krw strijdige besluiten door de Kroon als interventiemogelijkheid genoemd.²⁵⁵ Ook wordt de mogelijkheid van privaatrechtelijk kostenverhaal

245 Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 25

246 Daarnaast ken de Waterwet een aantal specifieke vormen van provinciaal toezicht, zoals het vereiste van provinciale goedkeuring voor beheerplannen en projectplannen van waterschappen.

247 Art. 3.10 lid 2 en 3.11 lid 2 Waterwet.

248 Art. 3.10 lid 1.

249 Art. 3.13 Waterwet.

250 Art. 3.11 lid 1 Waterwet.

251 Art. 3.12 Waterwet.

252 Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 27 en 29-30.

253 Zie Kamerstukken II 2002-03, 28 808, nr. 3, p. 31-32.

254 Art. 121 Provinciewet respectievelijk art. 60 lid 2 Waterschapswet.

255 Zie art. 261 Provinciewet respectievelijk art. 156 Waterschapswet.

genoemd van de rijksoverheid op de decentrale overheden, indien Nederland door het Hof van Justitie (ex art. 260 Wv) zou worden veroordeeld tot het betalen van een boete of dwangsom wegens schen-ding van de Krw.

Geconcludeerd kan worden dat de belangrijkste organisatorische wijziging in het waterbeheer die (mede) aan de Krw kan worden toegeschreven de introductie is van het interbestuurlijke toezicht-instrumentarium zoals dat in hoofdstuk 3 van de Waterwet is geregeld.