Het concept ‘kaderrichtlijn’ komt als zodanig niet voor in de huidige Verdragsteksten en heeft dus geen officiële verdragsstatus. Als enige uitzondering hierop gold artikel 6 van het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel bij het Verdrag van Amsterdam. Het luidde:
‘De Gemeenschap treedt slechts wetgevend op voor zover dit nodig is. Als dit anderszins op hetzelfde neerkomt, wordt de voorkeur gegeven aan richtlijnen boven verordeningen en aan kaderrichtlijnen boven gedetailleerde maatregelen’
Deze bepaling (en dus de enige referentie naar ‘kaderrichtlijnen’) keert niet terug in het Verdrag van Lissabon en bijbehorende protocollen. In artikel 5, lid 4, VEU wordt wel als noviteit bij het evenredig-heidsbeginsel bepaald dat dit betrekking heeft op de ‘inhoud en de vorm’ van het optreden van de Unie. Hierin zou men een indirecte verwijzing kunnen lezen naar het concept van de ‘kaderrichtlijn’.
Kaderrichtlijnen zijn als zodanig dus niet gedefinieerd. Bij gebrek aan een definitie is het natuurlijk moeilijk om te achterhalen hoeveel er zijn aangenomen en of ze een wetgevingstechniek vertegen-woordigen die in toenemende mate aan populariteit wint. Een eerste, onnauwkeurige, wijze van inventarisatie zou zijn om simpelweg het bestaande acquis te ‘screenen’ op richtlijnen die zichzelf bestempelen als ‘kaderrichtlijn’. Dat leverde per 1 november 2009 tien richtlijnen op.62 Echter, een dergelijke opsomming van ‘nominale kaderrichtlijnen’ is niet geheel bevredigend. De
Dienstenrichtlijn zou bijvoorbeeld in dat geval niet als een ‘kaderrichtlijn’ gekwalificeerd kunnen
57 Bijv. C-430/98, Commissie t. Luxemburg, Jur. 1999, p. I-7391. Deze rechtspraak is gecodificeerd in thans art. 153 lid 3 Wv: “Een lidstaat kan de sociale partners, indien zij gezamenlijk daarom verzoeken, belasten met de uitvoering van de krachtens lid 2 vastgestelde richtlijnen […]. In dat geval verzekert de lidstaat zich ervan dat de sociale partners, uiterlijk op de datum waarop een richtlijn of een besluit moet zijn omgezet of uitgevoerd, de nodige maatregelen bij overeenkomst hebben ingevoerd; de betrokken lidstaat moet zelf alle maatregelen treffen om de in de betrokken richtlijn of het betrokken besluit voorgeschreven resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen’. Zie ook hoofdstuk 34, par. 4.2.
58 Bijv. C-340/96, Commissie t. VK, Jur. 1999, p. I-2023. Zie ook hoofdstuk 3, par. 4.2.
59 Bijv. C-197/96, Commissie t. Frankrijk, Jur. 1997, p. I-1489.
60 Zie bijvoorbeeld de in hoofdstuk 5 nader te bespreken Kaderrichtlijn Water: deze werd in eerste instantie in bestaande wetgeving geïmplementeerd, nadien in een geheel nieuwe Waterwet (par. 1.4 van dat hoofdstuk).
61 Zie verder hoofdstuk 8, par.4.3.
62 Zie Annex I bij dit rapport. Een aantal van de daar genoemde richtlijnen is wel reeds meermalen gewijzigd; de wijzigingsrichtlijnen zijn niet meegeteld.
worden terwijl deze wellicht door velen wél als zodanig beschouwd wordt.63 Het lijkt dus noodzakelijk om meer inhoudelijke criteria aan te leggen.
Een eerste inhoudelijk criterium voor een kaderrichtlijn dat dit onderzoek daarom stelt is dat deze een breed toepassingsbereik dient te hebben. Dit wil zeggen dat deze sectoroverschrijdend is en veelal meerdere rechtsgebieden raakt, zoals de Kaderrichtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep.64 Uiteraard is een messcherpe definitie van ‘breed’ nimmer te geven; het ligt er namelijk maar aan waarmee vergeleken wordt. Zo is een richtlijn over ‘arbeidsomstandigheden’ breed indien deze wordt afgezet tegen een richtlijn over de bescherming van werknemers tegen de gevaren van asbest op het werk. Maar een dergelijke richtlijn is weer ‘eng’ indien deze wordt afgezet tegen een richtlijn die al het arbeidsrecht regelt (ook arbeidstijden, collectief ontslag, informeren van werknemers over hun arbeidsvoorwaarden, etc.). Van de te bespreken (ontwerp)richtlijn over consumentenrechten wordt gezegd dat deze een breed toepassingsbereik heeft omdat het vier eerdere separate consumentenricht-lijnen samenbrengt; indien de EU eerder een zeer algemene richtlijn over alle consumentenrechten had vastgesteld, dan was de ontwerprichtlijn waarschijnlijk als een ‘bijzondere’ of ‘specifieke’ richtlijn aangemerkt.
Naast een brede normstelling, wordt als tweede vereiste in dit onderzoek gehanteerd de eis dat de inhoudelijke normering in de betrokken richtlijn niet al te gedetailleerd mag zijn. Dit sluit aan bij het genoemde (vroegere) Protocol: hoewel een duidelijke omschrijving van kaderrichtlijn ontbrak, blijkt uit de zinsnede ‘kaderrichtlijnen boven gedetailleerde maatregelen’ in ieder geval wel, a contrario, dat een kaderrichtlijn niet (al te) ‘gedetailleerde maatregelen’ mag bevatten. Zo staat in de richtlijn over het etiketteren van tabaksproducten tot in detail welke de tekst van de waarschuwing op sigaretten-pakjes moet zijn, dat die waarschuwingstekst in zwarte letters op een witte achtergrond moet worden afgedrukt, en omkaderd moet zijn door een zwarte lijn waarvan de breedte tussen 3 en 4 mm moet liggen.65 Een dergelijke richtlijn kan moeilijk als ‘kaderrichtlijn’ worden aangemerkt.66 Een richtlijn verdient daarom het predicaat ‘kader’ wanneer het een regelgevend kader stelt aan zowel de lidstaten als de EU zelf, terwijl de inhoudelijke normen in de richtlijn vrij algemeen zijn, ook wel aan te duiden als open (maar wel materiële) normen. Voor de nationale implementatiewetgever betekent dit tweede kenmerk dat deze vaak over een ruime beleidsvrijheid beschikt en nog de nodige keuzen bij de implementatie kan maken – dit in tegenstelling tot zeer gedetailleerde richtlijnen zoals de genoemde tabaksrichtlijn, waar de nationale implementatie vaak niet veel meer is dan een ‘copy and
paste’-operatie.
Ten derde, de richtlijn dient te voorzien in opvolgingswetgeving die past binnen het geschapen
‘kader’. Een belangrijke aanwijzing hiervoor is de aanwezigheid van een delegatiegrondslag waarbij de Commissie (of in uitzonderlijke gevallen de Raad) de bevoegdheid krijgt om, op tertiair niveau, nadere uitvoeringsregelgeving aan te nemen die het ‘kader’ in de basisrichtlijn / moederrichtlijn verder uitwerkt. Een richtlijn kan echter ook een ‘kader’ voor nadere opvolgingswetgeving vaststellen zonder dat de Europese wetgever hiertoe regelgevingbevoegdheden delegeert aan de Commissie (of soms de Raad). De meest gebruikte terminologie die men dan hanteert is die van ‘kaderrichtlijn - bij-zondere richtlijn’ (in plaats van ‘basis/moederrichtlijn - uitvoeringsrichtlijn’ zoals veelal gebeurt bij delegatiewetgeving). De ‘bijzondere richtlijn’ heeft dan dezelfde juridische status als de ‘kaderricht-lijn’, namelijk van secundair Unierecht, en moet daarom dezelfde wetgevingsprocedure doorlopen als de kaderrichtlijn zelf.67 Als voorbeeld kan genoemd worden Richtlijn 89/391 (‘Kaderrichtlijn
Arbeidsomstandigheden’) die voorziet in ‘bijzondere richtlijnen’ die echter zelf, evenals de ‘kader-richtlijn’, rechtstreeks op het Verdrag steunen.68
Bij dit derde kenmerk van kaderrichtlijnen is het wel noodzakelijk dat er op enigszins ‘serieuze’ wijze
63 In eerdere voorstellen werd deze overigens nog wel formeel als ‘kaderrichtlijn’ aangeduid.
64 Pb.EU 2000, L 303/16.
65 Richtlijn 2001/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2001 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten - Verklaringen van de Commissie, Pb.EU 2001, L 194/26.
66 Nog wel als een ‘richtlijn’ omdat volgens de rechtspraak van het Hof richtlijnen zeer gedetailleerde voorschriften mogen bevatten, zie Zaak 38/77, Enka, Jur. 1977, p. 2203.
67 Zie bijv. Ministerie van Justitie, Handleiding Wetgeving en Europa. De voorbereiding, totstandkoming van nationale implementatie van Europese regelgeving, maart 2009, p. 61.
68 Zie nader hoofdstuk 4, met name par. 2.
in opvolgingswetgeving is voorzien, dat wil zeggen dat de kaderrichtlijn een vrij ruime beleidsvrijheid laat aan ofwel de Commissie (bij delegatie naar tertiair niveau) dan wel aan Raad en EP (bij de latere invulling van de kaderrichtlijn op secundair niveau). Bijna iedere richtlijn voorziet namelijk wel in enige delegatie aan de Commissie, maar als het gaat om puur technische aanpassingen, zonder enige (politieke) beleidsvrijheid, kan moeilijk van een kaderscheppende richtlijn worden gesproken.
Deze Europese vervolgwetgeving bevat gewoonlijk aanzienlijk gedetailleerdere normen dan de aanvankelijke kaderrichtlijn. Voor de nationale implementatiewetgever betekent dit dat deze in het algemeen over veel minder beleidsvrijheid beschikt dan bij de implementatie van de kaderrichtlijn zelf. Veelal kennen dergelijke opvolgende richtlijnen ook een aanmerkelijk kortere implementatie-termijn dan de kaderrichtlijn, waardoor het voor de nationale wetgever relatief moeilijk is om de uitvoerings- of bijzondere richtlijn op tijd te implementeren.
Wij komen derhalve tot een gecombineerde toets waarin deze drie institutionele en inhoudelijke criteria verenigd zijn. Als ‘kaderrichtlijnen’ zijn te beschouwen alle richtlijnen die (1) een breed toepassingsbereik hebben, (2) brede open normstellingen bevatten en (3) ruimte laten voor serieuze nadere normstelling door de Europese instanties door ofwel (3a) delegatie aan de ‘tertiaire
EU-wetgever’ (veelal de Commissie)69 ofwel (3b) een wetgevingsopdracht aan de ‘secundaire EU-wetgever’. Het feit dat de richtlijn het predicaat ‘kader’ heeft meegekregen van de Europese wetgever zelf, kan hierbij hooguit dienen als een ‘weerlegbaar vermoeden’.
69 Sinds het Verdrag van Lissabon heeft het ‘tertiaire’ Unierecht belangrijke wijzigingen ondergaan met de introductie van het onderscheid tussen ‘gedelegeerde’ handelingen en ‘uitvoeringshandelingen’ in resp. artt. 290 en 291 WV. Zie daarover reeds par. 2.4 van dit hoofdstuk.