De Case Studies
Hoofdstuk 6 Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit
4. Rechtsinstrumenten en rechtstechnieken
4.1 ‘Goldplating’
De wetgever heeft bij de omzetting van de kaderrichtlijn 2008/50/EG het uitgangspunt van strikte implementatie gehanteerd.
Bij de omzetting van de kaderrichtlijn 96/62/EG zou daarentegen eventueel gesproken kunnen worden over ‘goldplating’, indien hieronder zou worden geschaard dat de doorwerking van Europese regels wordt versterkt door het direct “koppelen” van de Europese milieunormen (milieugrenswaarden) aan bepaalde nationale verplichtende instrumenten (vergunningenplicht). Bij de implementatie van deze kaderrichtlijn kende het Nederlandse wettelijke systeem (de Wm) al deze - puur nationale - koppeling tussen grenswaarden en - vergunningverlenende - bevoegdheden.349 Deze koppeling ziet niet alleen op de toepassing van de milieukwaliteitseisen bij milieuvergunningen maar ook op bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening, zoals het bestemmingsplan.
Volgens een in 2007 uitgevoerd onderzoek naar nationale koppen in opdracht van het ministerie van EZ, moet dit echter niet worden aangeduid als een nationale kop, maar als een ‘methoden-kwestie’.350 De definitie van een nationale kop in dat onderzoek luidde: er is sprake van een EG-richtlijn, die correct is omgezet in nationaal recht en waarbij ‘de Nederlandse regelgeving verder gaat dan gezien de Europese richtlijn strikt genomen noodzakelijk is’. Bij de genoemde koppeling gaat het niet om een kop maar om, in de woorden van het voornoemd rapport, ‘de methoden die Nederland kiest om de richtlijnnorm te halen’. Nederland had de vrijheid bij de omzetting, qua vorm en inhoud van de implementatie, van kaderrichtlijn 96/62/EG ingevuld door haar eigen bestaande wettelijke methode voor grenswaarden te behouden. In casu werden de milieukwaliteitseisen uit de richtlijn daardoor gekoppeld, via het toenmalige Besluit luchtkwaliteit, aan diverse bevoegdheden, zoals vermeld ook op het gebied van de ruimtelijke ordening.
De doorwerking van Europese milieukwaliteitseisen werd ook nog op een ander punt door het bestaande Nederlandse wettelijk systeem versterkt, in elk geval ten opzichte van enkele andere lidstaten. Het gaat daarbij om de ruime toegang tot de rechter voor besluiten waarop de voornoemde gekoppelde bevoegdheden zien en het niet hanteren van een schutznorm (of relativiteitsvereiste).
In Duitsland heeft de schutznorm er feitelijk toe geleid dat de geografische reikwijdte van de milieuk-waliteitseisen is beperkt tot die plekken waar de desbetreffende appellanten regelmatig een of meerdere uren aanwezig zijn.351 Nederland kent een dergelijke schutznorm of relativiteitseis niet waardoor het uitgangspunt van de richtlijn, te weten dat de grenswaarden overal in de buitenlucht gelden, verhoudingsgewijs strikter doorwerkt (zie art. 2 lid 1 richtlijn 1999/31/EG).
Ook op andere punten hanteerde Nederland de milieugrenswaarden in kaderrichtlijn 96/62/EG strikt.
Zo werd geen gebruik gemaakt van zogenoemde saldomethodes of significantiedrempels, terwijl andere lidstaten dit al wel deden.352 De keuze van Nederland om de grenswaarden strikt te hanteren, ook geografisch, is een kwestie van invulling van Europese begrippen. De richtlijn voorzag zelf niet expliciet in een saldomethode. Bovendien was een strikte hantering in lijn met de strenge rechtspraak van het Hof over het karakter van grenswaarden.353 Zoals in het rapport uit 2007 wordt aangegeven, levert een strenge interpretatie niet per definitie een nationale kop op: ‘Als de richtlijn deze strenge definitie eenvoudigweg vereist, voldoet Nederland enkel aan haar verplichtingen onder het verdrag.’
Het vaststellen van het exacte minimumniveau van een richtlijn is soms moeilijk, zo werd daar al geconstateerd, waardoor ‘goldplating’ niet evident is. Het feit dat andere lidstaten de richtlijn minder strikt implementeren, oftewel op een lager minimumniveau, kan daarbij enkel een indicatie zijn van
349 De overheid die de milieukwaliteitseis vastlegt, moet tevens de bevoegdheden aanwijzen waar bij de uitoefening daarvan deze milieugrenswaarden in acht moeten worden genomen, respectievelijk met deze milieurichtwaarden rekening moet worden gehouden (art. 5.2 lid 1 Wm).
350 ‘Nationale koppen op EG-regelgeving’, Tweede ronde van meldingen van het bedrijfsleven over ‘koppen’ in de Nederlandse wet- en regelgeving, juridisch bekeken, Europa Instituut, Universiteit Leiden, Asser Instituut Den Haag, in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Leiden, april 2007, p. 2 en 14 (methoden).
351 Backes, Ch. W., Suum Cuique, enkele opmerkingen over de rechtsmachtverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter, oratie van 14 november 2008 te Maastricht, p. 7.. Zie ook par. 2.4 van dit hoofdstuk.
352 Backes, Ch. W., Internationale vergelijking implementatie EU-richtlijnen luchtkwaliteit, p. 31.
353 Backes, Ch. W., a.w., p. 22.
‘goldplating’. Want deze lidstaten kunnen ook onder het minimumniveau hebben geïmplementeerd.
354 Het minimumniveau kan enkel op Europees niveau worden verduidelijkt.
Wij komen, gelet op het bovenstaande, tot de conclusie dat er geen sprake is geweest van ‘goldplating’
bij de omzetting van Kaderrichtlijn 96/62/EG, maar dat de bekritiseerde koppeling een ‘methodekeu-ze’ betrof.
4.2 Zelfregulering
De Richtlijn laat niet expliciet zelfregulering toe. Toch wordt bij de uitvoering mede gebruik gemaakt van zelfregulering en wel in de vorm van convenanten. In het NSL, het Nederlandse luchtkwaliteitplan ingevolge art. 22 lid 1 en 23, worden maatregelen genoemd die lijken te behoren tot de categorie zelfregulering. Zo wordt binnen de nationale maatregelen (6.3) verwezen naar de milieuzones voor vrachtverkeer, die als dwingende maatregelen zijn aangeduid maar waarbij het gaat om het convenant
‘Stimulering schone vrachtauto’s en milieuzonering’ (het Milieuconvenant).355 Dit Milieuconvenant bestaat al sinds 2006. Het werd gesloten tussen het Rijk (de minister van VenW, de staatsecretaris van VROM), een aantal (anno 2008: een twintigtal) gemeenten, de VNG en enkele logistieke organisaties (TLN, EVO en KNV). Het convenant houdt onder meer in dat vrachtwagens moeten beschikken over een roetfilter en, per 2010, moeten voldoen aan de zogenoemde Euro-4-norm, indien zij naar (en in) de deelnemende gemeenten willen rijden. Het convenant loopt tot 1 juli 2013.356 Gelet op de uitwer-king van het convenant waarbij de overheid (gemeente) milieuzones kan handhaven, is de typering zelfregulering wellicht niet helemaal correct.
Tot de voorgenomen maatregelen behoort ook een ‘Convenant roetfilters bestelauto’s of invoering fijnstofdifferentiatie nieuwe bestelauto’s’ en het uitbreiden van het Milieuconvenant tot
bestelwagens.
Het is onwaarschijnlijk dat het gebruik van dergelijke convenanten in strijd is met de kaderrichtlijn.
De kaderrichtlijn schrijft enkel voor dat de lidstaten maatregelen opnemen in hun luchtkwaliteitdoel-stellingen om deze (alsnog) te behalen. De kaderrichtlijn laat de lidstaten vrij qua vorm en inhoud van deze maatregelen, al worden wel enkele voorbeelden genoemd (art. 24 en bijlage XV, onder B.3, inclusief het instellen van ‘lage-emissieszones’). Bovendien heeft de Commissie feitelijk ingestemd met de convenanten als onderdeel van de NSL dat door haar is beoordeeld in het kader van het gebruik van de derogatiemogelijkheid van art. 22 van de kaderrichtlijn. 357 Wel zijn de convenanten slechts enkele van de maatregelen in het omvangrijke maatregelenpakket in het NSL, dat daarnaast onder meer bestaat uit projecten en wetgeving. De ruimte die de kaderrichtlijn laat qua vorm en inhoud voor de maatregelen in het luchtkwaliteitsplan zelf, biedt dan ook kansen voor zelfregulering.
Mits de lidstaat - onder andere daarmee - uiteindelijk, en wel tijdig, voldoet en blijft voldoen aan de milieukwaliteitseisen.
5. Conclusies
De implementatie van de kaderrichtlijnen (en dochterrichtlijnen) heeft tot spanningen geleid met betrekking tot het primaat van de wetgever. Juist op het punt waar deze richtlijnen weinig tot geen beleidsvrijheid laten, namelijk met betrekking tot de luchtkwaliteitsnormen, eiste de Tweede Kamer regeling bij formele wet. Terwijl het oorspronkelijke systeem van de nationale wet (de Wet milieube-heer) juist uitgaat van implementatie bij AMvB of ministeriële regeling. De Wet milieubeheer kent de Tweede Kamer dit recht toe (art. 21.6 lid 6 Wm). Een uitgebreide discussie over het niveau van wetgeving volgde. De milieukwaliteitsnormen zijn nu als gevolg van de eis van de Tweede Kamer in de wet vastgelegd en bij wijzigingen op Europees niveau (ook wanneer er geen sprake is van beleidsvrij-heid) moet telkens de wet worden gewijzigd. Er zijn overigens bij de implementatie van de luchtkwali-teitrichtlijnen op andere punten (bijvoorbeeld aanwijzing meetpunten) specifieke delegatiegrondsla-gen gecreëerd.
354 ‘Nationale koppen op EG-regelgeving’, p. 11-12. Zie ook Backes, Ch. W., a.w., p. 22.
355 Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, Kabinetsstandpunt, [2008] via www.vrom.nl , p. 99 en 101.
356 ww.milieuzones.nl/Default.aspx?id=4&cid=133.
357 Beschikking van 7 april 2009, C(2009)2560 def.
Zowel bij de totstandkoming als bij de omzetting van de kaderrichtlijn Luchtkwaliteit is het maat-schappelijk middenveld uitgebreid betrokken geweest. Deze grote betrokkenheid werd mede ingegeven door de grote problemen die de luchtkwaliteitproblematiek in Nederland had veroorzaakt.
Niet de kaderrichtlijn zelf lijkt aanpassing van het Nederlandse procesrecht te vereisen. Wel relevant bij de implementatie van deze richtlijn is de horizontale Europese (en internationale) milieuregelge-ving inzake toegang tot milieu-informatie, inspraak van het publiek en toegang tot de rechter en bescherming van het milieu door middel van het strafrecht. Deze regelgeving beperkt nationale trends ter inperking van horizontale milieubescherming respectievelijk verplicht tot het versterken van de nationale strafrechtelijke sanctionering en handhaving van milieurecht, beide ook inzake luchtkwaliteit.
De kaderrichtlijn heeft niet direct ingegrepen in de bestaande bestuurlijke verhoudingen, hoewel de
‘programma-aanpak’ wel heeft geleid tot interbestuurlijke samenwerking (en ook centralisatie).
Wat betreft de verhouding van de luchtkwaliteitrichtlijnen met de Nederlandse wetsystematiek moet worden geconcludeerd dat de implementatiekeuzes die zijn gemaakt bij kaderichtlijn 96/62, namelijk de keuze voor aansluiting bij het bestaande wettelijke systeem, tot grote problemen hebben geleid in Nederland. Het bestaande nationale wettelijke systeem bleek een keurslijf. Uiteindelijk heeft de wetgever gekozen voor een aparte titel luchtkwaliteitseisen in de Wet milieubeheer. De Wet milieube-heer als ‘aanbouwwet’ leent zich hier ook voor, maar het betekent wel een doorkruising van het oorspronkelijk beoogde integrale karakter van de Wet milieubeheer. De keuze voor een aparte titel voor luchtkwaliteit, mede ingegeven door de Europese luchtkwaliteitrichtlijnen, heeft ook gevolgen voor het nationale begrippenkader: in de Wet milieubeheer worden hierdoor verschillende definities voor eenzelfde begrip gehanteerd.
De kaderrichtlijnen hebben geen aanleiding gegeven tot spontane harmonisatie. Wel heeft de nieuwe titel luchtkwaliteitseisen een voorbeeldwerking voor andere wetgeving.
Er is geen sprake geweest van ‘goldplating’ bij de omzetting van de kaderrichtlijn Luchtkwaliteit. De keuze voor het direct ‘koppelen’ van luchtkwaliteitsnormen aan bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu, waardoor Nederland ‘op slot’ raakte, betrof naar onze mening een
‘methodekeuze’. Dit wordt niet onder ‘goldplating’ geschaard.
Nederland kent enige mate van zelfregulering op het gebied van luchtkwaliteit, zoals het
Milieuconvenant. Hoewel de kaderrichtlijn zelfregulering niet expliciet als soort maatregel toestaat, lijkt deze het niet te verbieden. Zeker niet in het kader van de programmatische aanpak van de richtlijn en gelet op het daarin opgenomen, niet limitatieve, maatregelenpakket. Op dit punt geldt zeker de Verdragsvrijheid qua vorm en methode van implementatie van richtlijnen. Mits daarmee het - tijdig - behalen en blijven voldoen aan de (milieukwaliteit-) doelstelling van de richtlijn niet wordt gefrustreerd.