3 Representatieve democratie
3.2 Gegarandeerd en passief burgerschap
3.2.3 Sociaal contract
Soevereiniteit wordt gezocht bij de vorst, in de staat of bij het volk. Mensen zijn burgers doordat zij zich bevinden in een samenleving en daar lid van zijn; hun handelen draagt de staat. In het denken over de grondslag van bestuur wordt het begrip ‘sociaal contract’ gebruikt. Een gedachtenexperiment, niet op te vatten als een historische reconstructie, laat toe te veronderstellen dat aan politieke instituties een denkbeeldige overeenkomst tussen mensen ten grondslag ligt. De idee van een sociaal contract is naar voren gebracht door onder anderen Thomas Hobbes, John Locke en Rousseau. Er kan gesteld worden dat middels een pactum unionis mensen ertoe overgaan een collectief te stichten, waarbij zij burger worden. Middels een pactum subjectionis roept deze civil society een gezag in het leven, waardoor de burgers tevens onderdanen worden.
Het debat richt zich in de politieke filosofie op de vraag in hoeverre mensen voorafgaand aan hun collectiefvorming vrij zijn en op de vraag in hoeverre burgers aan het gezag hun macht afstaan.
Hobbes en Locke vatten het sociale contract of maatschappelijke verdrag op als ter aanstelling van een overheid als gezagdragende agent, maar Rousseau en Emmanuel Sieyès vatten het slechts op als ter oprichting van een staat.34
Eigentijds burgerschap kent rechten, verantwoordelijkheden en participatie als bouwstenen, zo gaf Keith Faulks aan.35 Omdat rechten worden verleend door en uitgeoefend in een samenleving bevinden die zich niet in een vacuüm, maar zijn ze deel van een structuur die onderhoud behoeft. Participatie van burgers geeft invulling aan dat onderhoud. Dit verband maakt dat een door veel conservatieve liberalen veronderstelde tegenstelling tussen rechten en verantwoordelijkheden een schijntegenstelling is. Faulks gebruikte de kritiek van socialistische, feministische en groene zijde om liberalisme in dat opzicht te corrigeren. Politiek op participatieve grondslag, ook als beleidsvorming inzake ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer, veronderstelt een zeker soort burgerschap. Een ‘burger’ is iemand die zowel geregeerde is als iemand die zelf regeert, aldus Herman van Gunsteren.36 Er is een uitgebreide collectie literatuur die het onderscheid maakt tussen enerzijds onderdanen, individuen, volk (people) of massa en anderzijds burgers, citoyens of citizenry. Het denkbeeld van een sociaal contract markeert de scheiding daartussen.
66
3.3 Besluit
Het ideaaltypische model van representatieve democratie wordt gevormd door de procedurele idee van een democratische rechtsstaat ingevuld met gegarandeerd en passief burgerschap. Het model is als Westers antwoord op de vraag naar legitieme machtsaanwending eigen aan de moderniteit. Kenmerken van representatieve democratie zijn een abstracte staat, centraliteit en hiërarchie, representatie door politiek ambtsdragers, invloedrijke politieke partijen, een invloedrijke bureaucratie en gebruik van wetgeving. Daarmee krijgen verantwoordelijkheid en vertrouwen invulling door scheiding. Termen als ‘positie’, ‘jurisdictie’, ‘bevoegdheid’ en
‘deskundigheid’ wijzen op checks and balances en op doelmatige arbeidsdeling. Zo zijn er scheidingen tussen het bestuur en de burgers, tussen de vorst of regering en het bestuurlijke apparaat en tussen de ambtelijke professies. Vooral het laatste trad op de voorgrond in de tweede helft van de twintigste eeuw. In het vijfde hoofdstuk worden de kenmerken van beide democratiemodellen verder behandeld met het oog op ruimtelijk-beleidsvorming. In tabel 2 worden de kenmerken samengenomen.
Tabel 2. Overzicht representatieve democratie Representatieve democratie
Omschrijving Procedurele idee van een democratische rechtsstaat ingevuld met gegarandeerd en passief burgerschap
Analyse Verantwoordelijkheid en vertrouwen krijgen invulling door scheiding Kenmerken Abstracte staat
Centraliteit en hiërarchie
Representatie door politiek ambtsdragers Invloedrijke politieke partijen
Invloedrijke bureaucratie
Gebruik van wetgeving Noten
1 Dahl 1979. Zie ook Tromp 1995, 357-368; Van der Meer 2003, 27-28.
2 Lijphart 1984, 1-3, 37-38.
3 Oosten 2002a.
4 Burkens e.a. 1997, 185.
5 Euser (1984, 42-54) bestudeerde beleid inzake bibliotheken op het democratische gehalte ervan en formuleert daartoe een vijftal democratiemodellen.
6 Uit: Terlouw 1985, 24.
7 Zie het gevierde werk uit oorspronkelijk 1860 Burckhardt, J. (1960) De cultuur der Renaissance in Italië, Deel I, Utrecht/Antwerpen: Het Spectrum.
8 Machiavelli (1995) waarschuwde vorsten ook tegen condottieri en hun huurtroepen.
9 Van Houtte 1945, 7.
10 Hannah Arendt (1976) gaf in The Origins of Totalitarianism aan hoe de staat aan de natie ten onder kan gaan. Beiner, in: Villa 2000, 44-62. Zie ook WRR 2002.
67
11 In de term ‘liberale democratie’ duidt het bijvoeglijke naamwoord erop dat de autonomie van het collectief (de volkssoevereiniteit) stopt bij de autonomie van het individu. Zonder die autonomie van het individu heerst er terreur. Dit is een tweede reden voor het onderscheid tussen de publieke en de private sfeer. Todorov 2002, 23-26. (Het in subparagraaf 3.1.2 behandelde onderscheid tussen representatie en vertegenwoordiging bood een eerste reden.)
12 Van der Pot e.a. 1995, 134. Vergelijk Lokin & Zwalve 1992, 32-38.
13 McClelland 1999, 254.
14 Crick 1982, 148.
15 McClelland 1999, 144-145. Vergelijk Hoogers 1999, 194. Hannah Arendt (in: Bernauer 1987, 48) duidde in dit verband op een dubbele moraliteit. Henry Kissinger (1995, 56 e.v.) wees op de pioniersrol van de Franse eerste minister Armand du Plessis, de kardinaal van Richelieu, in het voeren van buitenlands beleid onder verwijzing naar staatsbelang in plaats van moraliteit.
16 Aldus Siéyes (sic), overgenomen uit Franken 1995, 317. De onderzoeker vermoedt dat is bedoeld Emmanuel Joseph Sieyès.
17 Ryan, in: Tocqueville 1994, xix.
18 John Locke zag representatieve instituties en machtenscheiding in samenhang met economische ontwikkeling of modernisering: geldeconomie, welvaartsstijging, bevolkingsgroei en welvaartsverschillen.
Locke 1994; Den Hartogh, in: Locke 1994, 51-52.
19 Dat representanten het volk leiden, is overigens niet een uitgangspunt van alleen ‘gevestigde’ ideologieën
als liberalisme, conservatisme en socialisme, ook sommige groenen richten zich op iets als een autoritair ecologisme. Zie Dobson, in: Mertens 2001, 61-74; Huitema 2002a, 9, 11-15.
20 Hoogers 1999, 221.
21 Vergelijk Tromp 1995, 185-190.
22 Burkens e.a. 1997, 14, 21. Zie ook WRR 2002, 43-48; Bax, in: Holterman e.a. 1991, 270.
23 Vergelijk WRR 2002, 18-19.
24 De verhouding tussen welzijnsarrangementen en burgerschap wordt bijvoorbeeld besproken in Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (2000) De rollen verdeeld, Zoetermeer: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg;
Struijs, A.J. (2000) Burgerschap en eigen verantwoordelijkheid, in: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, De rollen verdeeld: achtergrondstudies, Zoetermeer: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, pp. 7-50;
Andriessen & Oosten, 2002.
25 Vergelijk Daalder 1995; Lijphart 1992; Kickert 2003.
26 Todorov 2001, 31-35.
27 De Tocqueville 1994, 272-280.
28 Hooghe 2002, 15-16.
29 Woldring 1996, 116-120.
30 De bestuurders in de Lage Landen waren allicht meer bekommerd om de aantasting van hun autonomie door de centralisatieneiging van de vorst dan om diens rooms-katholieke geloofijver als bedreiging van hun gewetensvrijheid.
68
31 Schmitt, uit: Hoogers 1999, 208. Zie ook Schmitt 1985, 5. Voorafgaand aan de vestiging van de moderne
soevereiniteit, heeft een vorst slechts tot taak het gewoonterecht te handhaven. Zodra een vorst soeverein is, kan hij recht creëren.
32 Dat Rousseau de soevereiniteit onvervreemdbaar achtte, maakt hem meer een denker van participatieve democratie dan van representatieve democratie. Zijn scherpe politiek-filosofische principes niettegenstaande had Rousseau wel realistische opvattingen over praktische politiek. Zie bijvoorbeeld Todorov 2001, 255.
Benjamin Constant, werkelijk een pragmaticus, zag er dan ook geen bezwaar in om de ideeën van Montesquieu en Rouseau samen te brengen opdat in de moderne staat liberale en republikeinse principes met elkaar in evenwicht zijn. Todorov 2001, 108-119.
33 Hoogers 1999, 25-55.
34 De opvattingen van Hobbes en Rousseau staan in contrast met Hannah Arendts ‘handelen’ en Bernard Cricks ‘politiek’: Hobbes omdat hij een absolute soeverein voorstelde en Rousseau omdat hij de pluraliteit tegenging. Zij zijn in die zin anti-politiek te noemen. Toch erkende Arendt het nut van de contracttheorie: de weergave van een gewelddadige natuurstaat voorafgaande aan het contract illustreert dat geweld vooraf gaat aan politiek of zelfs dat dat geweld constituerend is voor politiek. Zo ging ook het geweld tussen Kaïn en Abel en dat tussen Romulus en Remus vooraf aan de instelling van een gemeenschap. Arendt 1990, 19-20, 87-88.
Vergelijk: ‘Those who refuse to take the risk because they do not wish to suffer, no longer wish to feel joy.
Who has desired it to the full, apart from the philosophers, the founders of religion, certain mystics, certain revolutionaries?’ Lefebvre 2003, 54. Voor haar bespreking van de twee soorten contract zie Arendt 1990, 169-174. Na een constitutief moment sluit Arendts (1970) specifieke politiekbegrip geweld evenwel buiten.
Shanks 1991, 172-175. Niet alleen zijn volgens Arendt macht en geweld twee verschillende verschijnselen, zij scheidde ook autoriteit van zowel geweld als overreding. Autoriteit rekende zij dan met traditie en religie tot het in wezen premoderne. Arendt 1961, 93.
35 Faulks 2000.
36 Van Gunsteren 1992. Herman Tjeenk Willink, vice-president van de Raad van State, benadrukte in een toespraak het belang van politiek burgerschap voor het goede functioneren van de democratische rechtsstaat en hij waarschuwt daarbij tegen het eenzijdig opvatten van de overheid als bedrijf (door burgers als ongeduldige ‘consumenten’). Inleiding bij de presentatie van het Jaarverslag 2001 van de Raad van State (2002) www.raadvanstate.nl.
69
4 Participatieve democratie
Dit hoofdstuk biedt een antwoord op de vraag wat de historische en filosofische achtergrond is van participatieve democratie en op de vraag welke kenmerken participatieve democratie heeft.
Het ideaaltypische model van participatieve democratie wordt gevormd door de substantiële idee van een republiek ingevuld met noodzakelijk actief burgerschap. De republiek wordt besproken in paragraaf 4.1 en het burgerschap in paragraaf 4.2. In bijlage A over politiek handelen is een aanvulling op die paragrafen opgenomen. De republiek veronderstelt actieve deelname van burgers aan de beleidsvorming en de republiek veronderstelt dat burgers in dat politiek handelen hun vrijheid ervaren. De positie en de rol van politiek ambtsdragers, ambtenaren en verdere deskundigen is minder dominant dan in de representatieve democratie doordat het politieke handelen van burgers de civil society belangrijker maakt. In het vijfde hoofdstuk worden de positie en de rol besproken van alternatieven voor gecentraliseerde beleidsvorming, met name interbestuurlijke samenwerking en publiek-private samenwerking, inspraak en participatie.
4.1 Republiek
In de representatieve democratie wordt het bestuur gevormd door representanten van het volk.
Daar is het openbaar bestuur een afzonderlijk deel van de samenleving. In de participatieve democratie speelt zelfbestuur een grote rol. Daar is openbaar bestuur een hoedanigheid van elk van de leden van de samenleving. De idee van zelfbestuur is vervat in het begrip van de republiek.
Met ‘republiek’ wordt hier niet bedoeld een staat met aan het hoofd een president (geen monarch).
De historische en eigentijdse invulling van de republiek worden behandeld in subparagraaf 4.1.1 respectievelijk 4.1.2. De volgende paragraaf gaat verder in op het burgerschap.