Noten
1 Zie voor de ontwikkeling van de bureaucratie Van IJsselmuiden 1988; Grünow 1991. Zie ook Gajduschek, 2003; Van den Heuvel e.a. 2002, 74-79.
2 Deze voorstelling van openbaar bestuur is evenwel niet onbetwist. Het verlichtingsdenken wordt deels weersproken in de Romantiek, in het fin de siècle, in het fascisme en in het postmodernisme. De bureaucratie wordt door veel mensen als formalistisch en log ervaren en bestuurskundigen duiden haar gebrek aan effectiviteit en efficiëntie wel als bureaucratisme en bureaupolitisme. Alkadry 2003; Bovens e.a. 2001, 165-168. Het door bestuurskundigen voorgestelde new public management benadrukt daarom de bedrijfsvoering.
Pollitt 2003, 26-51. Roger Jolly (2003, 1-14, 331-349) weerlegde overigens dat een bureaucratie log is, althans, dat een bureaucratie niet tot leren in staat is.
Veel van de vertrouwde voorstelling van bureaucratie is te danken aan Max Weber. Richard Hilbert (1987) gaf aan dat Webers ideeën over bureaucratie, ook voor Weber zelf, meer een mentaliteit zijn dan een descriptie van empirie of zelfs een ideaaltypische weergave van empirie. Hilbert (1987, 80) benadrukte dat
24
25
rationalisering, ook voor Weber, de kern is van deze mentaliteit en dat dit denken in de moderniteit onontkoombaar is. Zie ook O’Neill 1986.
De parlementaire democratie verloor in West-Europa in de jaren dertig van de twintigste eeuw veel van haar gezag doordat het in diverse staten moeilijk of onmogelijk bleek om een stabiele regering te vormen die vrede en welvaart garandeert. Desalniettemin wordt er in West-Europa in de nationale staten en in de Europese Unie gewerkt aan een toekomst met bureaucratie en parlementaire democratie.
3 ‘Aan het inzicht dat ruimtelijke ingrepen gelijktijdig een antwoord moeten geven op verschillende, deels tegenstrijdige, vragen zijn bestuurders en planners wel gewend. Dat de complexiteit van met elkaar vervlochten geraakte probleemvelden zoals milieu, ruimtelijke planning, economie en transport zo groot is geworden, dat geen der partijen meer in staat is tot een visievorming die de toets der kritiek kan doorstaan is voor velen evenwel schokkend. […] Het besef dat geen der overheidsorganisaties voldoende sturingsmogelijkheden heeft om bevredigende ruimtelijke ontwikkelingen te bewerkstelligen heeft een zoektocht op gang gebracht naar nieuwe bindende concepten.’ Klaassen & Teisman 1997, 41.
4 Geert Teisman (1998a, 5) stelde in het voorwoord bij de derde druk van zijn dissertatie: ‘Velen hebben het gevoel dat de huidige besluitvorming niet voldoet. Er wordt gezocht naar nieuwe manieren van besluitvorming. Enerzijds is de vernieuwing gericht op versnelling, anderzijds op het verkrijgen van gedragen oplossingen.’ (In dit onderzoek worden ‘besluiten’ omwille van de bestuursrechtelijke betekenis opgevat als formele beslissingen. Anders dan bij Teisman wordt het procesverloop waarin besluiten tot stand komen niet aangeduid als ‘besluitvorming’ maar als ‘beleidsvorming’.) Auteurs gebruiken verscheidene benamingen voor deze varianten. De eerste variant wordt wel benoemd als traditioneel, government of bestuur, centraal, verticaal of hiërarchisch, juridisch of economisch, instrumenteel, en de tweede variant als nieuw, governance of sturing, decentraal of subsidiariteit, horizontaal of onderhandelend of coproductie, sociaal-wetenschappelijk, communicatief. Kalders e.a. 2004; Weggeman 2003, 1-2, 68, 85-86; Pollitt 2003, 52;
Puylaert e.a. 2003, 30-32; Oosten 2002g, 165. Zie ook Wiggers-Rust 1999, 21, 25. Vergelijk WRR 2002, 249;
Hertogh e.a., in: Hertogh e.a. 1998, 9. Vergelijk ook Bart Wissinks (2000) gebruik van het onderscheid tussen organisatie en institutie. Met betrekking tot toezicht maakten Philip Eijlander e.a. (2002, 19-22, 34-36) onderscheid tussen legalisme en pragmatisme: strikte normering en handhaving respectievelijk maatschappelijke autonomie, zelfregulering en gedogen. Igno Pröpper en Deanneke Steenbeek (1999, 47 e.v.) onderscheidden bestuursstijlen op een wijze die vergelijkbaar is met rationelisering en samenwerking. Zij onderscheidden namelijk de categorie niet-interactieve bestuursstijlen (gesloten autoritaire, open autoritaire en consultatieve stijlen) en de categorie interactieve stijlen (participatieve, delegerende, samenwerkende en faciliterende stijlen). Bovens e.a. (2001, 173-181) maakten onderscheid tussen technisch en sociaal management in organisaties.
5 Zie Huitema 2002a, 50-55. Rationalisering omvat ‘feitenpolitiek’ en ‘normenpolitiek’, die Johan Weggeman (2003) onderscheidde van ‘waardenpolitiek’. Zie ook In ’t Veld 2000. Rationalisering of modernisering in het algemeen veronderstelt arbeidsdeling (denk aan Adam Smith), verwetenschappelijking (denk aan René Descartes), professionalisering (denk aan Max Weber) en formalisering (denk aan codificatie van recht).
6 Christopher Pollitt (2003, 34, 38, 47-48, 67-74) wees erop dat rationalisering van bureaucratie tot dusdanige fragmentatie kan leiden dat in het openbaar bestuur vervolgens nieuwe mechanismen van functionele integratie worden gecreëerd.
26
7 De verzorgingsstaat, zo wordt wel betoogd met maatschappelijke analyses, kent allereerst een economische crisis: de verzorgingsarrangementen worden te duur bij een relatief klein aantal werkende mensen en ze verminderen wellicht ook de ondernemingszin. In Nederland worden het grote aantal arbeidsongeschikten en het geringe aantal vrouwen dat betaalde arbeid verricht als problemen gezien. Zie bijvoorbeeld Van Asperen 1998, 11-30, 105-133. Duitsland ondervindt grote moeite met de omvorming van een industriële economie waarin sociaal overleg en werknemersbescherming belangrijk zijn naar een diensteneconomie die flexibeler is.
Zie bijvoorbeeld Barschot, J. van (2003) Bodemloze put, Duitsland houdt zijn verliesgevende steenkolenindustrie met staatssteun overeind, NRC Handelsblad, 25 april, p. 10; Kerres, M. (2003) ‘Het heden is alles’, Meinhard Miegel over de misvormde verzorgingsstaat, NRC Handelsblad, 15 maart, p. 23. Een verlammende juridisering van sociale relaties is een andere crisis en onderdeel daarvan is het tegen het openbaar bestuur gericht veelvuldig gebruik van juridische voorzieningen. Zie bijvoorbeeld Weggeman 2003, 83-115; Schuyt 2003. Een belangrijke vraag bij deze analyses is of het doel danwel het middel problematisch is, en die vraag stelt in wezen het modernisme ter discussie.
8 Zie bijvoorbeeld Van Gunsteren & Van Ruyven 1995; Noordegraaf 1999.
9 Zie De Lange 1995.
10 Er wordt wel gewezen op de bureaucratische en vooral de bureaupolitieke reflex van ‘not invented here’ die
bij zowel publieke als private organisaties samenwerking en innovatie belemmert.
11 In Nederland ondermeer Geert Teisman, Hans de Bruijn, Ernst ten Heuvelhof, Mark van Twist, Roel in ’t Veld, Erik-Hans Klijn, Joop Koppenjan, Hanneke Mastik, Monique Esselbrugge en Jurian Edelenbos.
12 Klijn & Koppenjan 2000a; Klijn & Koppenjan 1999; Klijn & Koppenjan 1998; VROM-raad 2000, 28;
VROM-raad 1998a, 89-90; De Vries 2000b, 11.
13 Zie bijvoorbeeld Esselbrugge 2003; De Bruijn e.a. 2002; Edelenbos 2000; De Bruijn & Ten Heuvelhof 1999; Teisman 1998a. Ketenmanagement is een gelijkaardige benadering. Van Duivenboden e.a. 2000.
In de twintigste eeuw ontwikkelden zich achtereenvolgens noties van organisatie- of lijnmanagement, projectmanagement en procesmanagement. Voorbeelden van verschillen tussen de vormen zijn dat lijnmanagement samengaat met diverse doelen onder één regime, projectmanagement met één doel onder een gedeeld regime en procesmanagement met diverse doelen en een gedeeld regime en ook dat bij lijnmanagement binnen een bestaande organisatie wordt geproduceerd, bij projectmanagement binnen een tijdelijke organisatie en bij procesmanagement binnen een interorganisationeel verband. Teisman e.a., in:
Teisman 2001b, 45-53.
De notie van organisatie- of lijnmanagement is verwerkt in de vertrouwde voorstelling van openbaar bestuur.
De ontwikkeling van deze noties loopt gelijk op met en beantwoordt aan de toename van maatschappelijke vervlechting en complexiteit. Projectmanagement houdt vaak in dat onder veranderende omstandigheden verder gerationaliseerd wordt, terwijl procesmanagement vaak inhoudt dat actoren zich toeleggen op samenwerking. Procesmanagement gaat gepaard met het zoeken naar doelstellingen en met wisselende samenwerkingspartners; het is als het ware gekwadrateerd projectmanagement. Bestuurskundige auteurs kunnen één en ander onderscheiden, maar in de praktijk gaan managementvormen veelal samen. De implementatie van ideeën over management is hier evenwel niet het primaire object van onderzoek.
14 ’t Hart & Wille 2002; Pröpper & Steenbeek 1999, 56-57, 62-66; Raad voor verkeer en waterstaat 1998, 42-43; Soeterbroek & Tom 1998, 10-13.
27
15 Pollitt 2003, 65-66; Van der Heijden & Schrijver 2002; Hendriks & Tops 2001; Pront-van Bommel e.a.
1998; Rhodes 1997, 21-22; Newman & Thornley 1996, 7, 91-95; Glasbergen & Driessen 1993, 136-139;
Ankersmit 2003; In ’t Veld 2001, 58-59; Hufen & Ringeling 1990, 251; Korsten 1979, 361; WRR 2002.
16 Hans van den Heuvel, Leo Huberts en Suzan Verberk (2002, 19-20) kenschetsten de historische en morele ontwikkeling van de democratische rechtsstaat aan de hand van de elkaar aanvullende begrippen legaliteit, legitimiteit en integriteit. Voor operationalisering en meting van legitimiteit zie Weatherford 1991; Miller e.a.
1997.
17 Hoekema e.a. 1998, 109. Essentieel voor het rechtssociologische legitimiteitsbegrip zijn sociale instituties, in brede zin, die het individuele gedrag sterk beïnvloeden.
18 Zie ook WRR 2002, 154-155; Cörvers e.a. 2003, 223.
19 Ondermeer Martin de Jong (1999a) besprak de tevredenheid van betrokken actoren. Wanneer na consultaties en onderhandelingen de betrokken actoren overeenstemming hebben bereikt, kan gesteld worden dat zij geleerd hebben. De satisfactienorm vraagt of actoren tevreden zijn met de wijze waarop het proces zich ontwikkelde en met de resultaten ervan. Wat een actor heeft te bieden zal niet als inbreng worden genegeerd als gevolg van een rigide procedure. In de interactie worden besluiten verrijkt en vinden ze meer draagvlak.
Daarbij worden de hogere kosten gerechtvaardigd door toegenomen maatschappelijk voordeel. Toch is er een nadeel: de satisfactienorm, zo waarschuwde De Jong (1999a, 191-192), beperkt zich tot de betrokken actoren en de opinie van niet-betrokken actoren wordt buiten beschouwing gelaten. In antwoord op deze kritiek kan naast de tevredenheid van betrokken actoren ook de openheid van het beleidsproces als maatstaf gebruikt worden. Klijn 1996, 84-85.
20 Held 1998, 6; Oosten 2002g; Ben-Eliezer 1993, 398-399; Korsten 1979, 3-5. Vergelijk Marcus 2002, 402-406.
Ter vergelijking: Mark Considine en Jenny Lewis (2003) formuleerden vier modellen van bestuur of sturing (zie tabel 1). ‘Theories of democratic government traditionally have relied on a model of organization in which officials act impartially, accept clear lines of accountability and supervision, and define their day-to-day activities through rules, procedures, and confined discretion. In the past ten years, however, a serious challenge to this ideal has been mounted by critics and reformers, who favor market, network, or “mixed economy” models.’ Considine & Lewis 2003, 131. De karakteristieken van de modellen ontleenden zij aan de gekende bureaucratie en aan drie opeenvolgende benaderingen van transformatie. Zij richtten zich op publieke dienstverlening en nauwelijks op staatsinrichting. Considine en Lewis onderwierpen de modellen aan operationalisering, meting in één land, herformulering en dan een test in vier landen. In de empirie bleken de modellen van corporate en market governance samen te gaan, waarop de onderzoekers die modellen samenvoegden en spraken van enterprise governance. Considine & Lewis 2003, 135-136. Daarmee werd de typologie beter vergelijkbaar met de drie productieregimes die in de politieke economie wel onderscheiden worden: hiërarchie, markt en netwerk (zie bijvoorbeeld Klijn & Teisman 1999, 3). Considine & Lewis 2003, 132. Vergelijk Huitema 2002a, 76.
28
Tabel 1. Governance types Source of rationality
Form of control Primary virtue Service delivery focus
Procedural governance
Law Rules Reliable treatments Universal
Corporate governance
Management Plans Goal driven Target groups
Market governance
Competition Contracts Cost driven Price
Network governance
Culture Coproduction Flexible Clients
Bron: Considine & Lewis 2003, 133.
De eerste twee van de oorspronkelijke vier modellen van Considine en Lewis zijn gezamenlijk vergelijkbaar met het representatief-democratisch model en de laatste twee van de oorspronkelijke vier zijn gezamenlijk vergelijkbaar met het participatief-democratische model. Voor deze onderverdeling is van doorslaggevend belang dat procedural en corporate governance beide centrale coördinatie kennen, terwijl market en network governance beide meervoudige coördinatie kennen. Een belangrijke reden om in dit onderzoek een tweedeling te hanteren is dat politieke theoretici, waar Considine en Lewis geen aandacht aan besteedden, nadrukkelijk twee hoofdmodellen hanteren. Hans de Bruijn en Ernst ten Heuvelhof (1999, 25-33), die zich evenals Considine en Lewis meer richtten op publieke dienstverlening dan op staatsinrichting, verduidelijkten het netwerkconcept door het te contrasteren met het concept van hiërarchische structuren en daarmee maakten ook zij een tweedeling.
21 De strategieën van legitimerend handelen zijn vergelijkbaar met procesarchitectuur en ze vormen een basis voor procesmanagement. Pröpper en Steenbeek (1999, 15) omschreven procesarchitectuur als ‘[...] een meer doordachte en systematische inrichting en vormgeving van het interactieve beleidsproces [...].’
29