Participatieve democratie

In deze paragraaf wordt ruimtelijk-beleidsvorming besproken in termen van participatieve democratie en dat vormt een invulling van kolom 2 in tabel 3. Zoals in het vierde hoofdstuk is aangegeven, wordt het ideaaltypische model van participatieve democratie gevormd door de substantiële idee van een republiek ingevuld met noodzakelijk actief burgerschap. Het model is als Westers antwoord op de vraag naar legitieme machtsaanwending te situeren in de Oudheid en in de laatmoderniteit. Kenmerken van participatieve democratie zijn een vitale politieke gemeenschap, subsidiariteit en horizontaliteit, politieke participatie door burgers en private organisaties, invloedrijke niet-geaggregeerde ideële en belangenorganisaties (pressiegroepen), een vitale civil society en gebruik van non-autoritaire beleidsinstrumenten. Daarmee krijgen verantwoordelijkheid en vertrouwen invulling door verbinding. In de volgende zes subparagrafen worden de achtereenvolgende kenmerken behandeld.

5.2.1 Vitale politieke gemeenschap (cel 2a)

In contrast met de abstracte staat van het representatief-democratische model is een vitale politieke gemeenschap een kenmerk van het participatief-democratische model. De Helleense polis biedt hiervan het duidelijkste beeld. Daar beraadslaagde een overzichtelijke groep van stadsburgers over hun onderlinge en hun externe betrekkingen: aangelegenheden van recht, oorlog en vrede. Hun richtsnoer daarbij was persoonlijk of toch specifiek voor hun stad: de idee van de goede mens, hun eer en de eer van het locale godendom.

De vitaliteit van een politieke gemeenschap lijkt vanaf de jaren zestig van de twintigste eeuw zo niet groter dan toch belangrijker te zijn geworden. Dat is toe te lichten voor de vier domeinen van politiek en bestuur, natuur en milieu, retail en volkshuisvesting of wonen.

- De democratisering van staat en samenleving heeft diverse participatief-democratische elementen gerealiseerd. Het gaat ondermeer om toegenomen actiebereidheid van burgers,³² openbaarheid van bestuur, medezeggenschap van werknemers en ambtenaren in arbeidsorganisaties, medezeggenschap van ouders en leerlingen op scholen en directe democratie binnen politieke partijen.

- Buiten de klassieke verbanden van stand, levensbeschouwing en klasse hebben mensen zich georganiseerd ten behoeve van natuur, milieu en vrede. Hun leefomgeving en zelfs de

87

planeet stonden en staan immers onder druk van industriële productie, gebruik van fossiele brandstoffen en ontstaan van nucleair afval. Oprichters, leden en donateurs van de nieuwe organisaties namen hun verantwoordelijkheid voor deze kwesties op en spraken overheden, bedrijven en medeburgers aan op hun verantwoordelijkheid.³³ Overheden en bedrijven hebben hun verantwoordelijkheid erkend.

- Met de welvaartsgroei na de Tweede Wereldoorlog verschuift in het economisch verkeer de nadruk van aanbod naar vraag.³⁴ Met de Europese integratie gaat er van het economische beleid nog een stimulans uit, in de zin dat consumenten de mogelijkheid dienen te hebben om te kiezen. Productveiligheid, informatievoorziening en vrije concurrentie worden als eis gesteld. Voor bedrijven wordt imago belangrijk, zij krijgen net als overheden van doen met de publieke opinie. Hun consumenten stemmen ‘met de voeten’, als zij al niet krachtiger actie voeren.

- Overheidsprogramma’s van krotopruiming en stadsvernieuwing kregen de kritiek dat afbraak, nieuwbouw en vooral gedwongen verhuizing van bewoners het buurtleven kapot maakt. Het socialistische antwoord hierop was ‘bouwen voor de buurt’, een adagium dat ook goed aansluit bij de confessionele politiek. Eind twintigste, begin eenentwintigste eeuw werden de liberale concepten van woonconsument en particulier opdrachtgever uitgedragen (zie subparagraaf 5.2.5).

Met dit alles werd niet alleen de invulling door ‘het establishment’ van het zogenoemd algemeen belang aangevochten, de mogelijkheid om het algemene belang te formuleren werd zelfs betwist of praktisch ondergraven.³⁵ Erg kritisch gesteld, zou elke objectivering of norm ingaan tegen de pluriformiteit en de spontaniteit van het leven en een vorm van onderdrukking zijn.

In ruimtelijk beleid is het facet van ruimtelijke afweging en ordening vaak voorbijgestreefd door krachtige sectoren. In het licht van de vitaliteit van een politieke gemeenschap is dat niet te betreuren. De overheidstaak wordt in ontwikkelingsplanologie geformuleerd niet als objectiveren, afwegen en bestemmen, maar als stimuleren, begeleiden en faciliteren (zie subparagraaf 5.3.1). Conflicten tussen sectoren, bestemmingen en actoren zullen in het debat wel tot een oplossing komen, zo menen ontwikkelingsplanologen.³⁶ In politiek-economische termen wordt allocatie door een overheid minder nodig geacht omdat de voortschrijdende monetarisering of economische modernisering gepaard kan gaan met een veelvuldiger toepassing van compensatie.

5.2.2 Subsidiariteit en horizontaliteit (cel 2b)

Subsidiariteit en horizontaliteit zijn kenmerken van het participatief-democratische model.

Subsidiariteit staat hier voor de idee van subsidiariteit in het beleidsdiscours van de Europese Unie,³⁷ voor decentralisatie in het binnenlands bestuur en voor interbestuurlijke samenwerking.

88

Zoals zal worden aangegeven is ook integraliteit hier relevant. Horizontaliteit heeft vooral betrekking op verantwoordingsrelaties.

De subsidiariteit blijkt ten eerste uit de autonomie van decentrale besturen. Het ruimtelijk beleid heeft, anders dan defensie, internationale betrekkingen, fiscaliteit en sociale zekerheid die nadrukkelijk nationale beleidsterreinen zijn, een decentraal karakter. Hoewel decentraal beleid dient te passen binnen de beleidskaders van hogere overheden en er (bestuurlijk) toezicht wordt uitgeoefend, laat het stelsel van ruimtelijke ordening gemeenten van oudsher de hoofdrol, de gemeente stelt immers het bestemmingsplan vast.³⁸ Inzake waterbeheer is het eveneens de onderste bestuurslaag, die van de waterschappen, die van oudsher voorop staat.

Nederland is dan ook een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Bij het herontwerp van de Nederlandse staat in de negentiende eeuw zijn de gemeenten, provincies en waterschappen niet gecreëerd, die pretentie was er ook niet, maar is hun bestaan erkend.

De subsidiariteit blijkt ten tweede uit de rol die decentrale besturen in het beleid van hogere overheden krijgen toebedeeld. Gemeenten, regio’s en provincies zijn vaak onmisbaar bij de uitvoering van nationaal en Europees beleid. Gemeenten, provincies of regio’s staan centraal bij de uitvoering van bijvoorbeeld stadsvernieuwing, ROM-projecten, VINEX-woningbouwlocaties,³⁹ (nieuwe) sleutelprojecten en GSB/ISV-beleid, dat geeft het rijk althans aan. Aan de betreffende projecten werkt vrijwel altijd meer dan één overheid. In de sector van verkeer en vervoer zijn diverse bevoegdheden bij decentrale besturen gelegd, voorheen bij vervoerregio’s en nu met de Pvv en de Wpv bij provincies of (algemene) regio’s. Overigens had het Ministerie van Verkeer en Waterstaat met de regionale directies van Rijkswaterstaat al een lange traditie van deconcentratie.

Was decentrale beleidsvorming en zeker decentrale beleidsuitvoering altijd al een kenmerk van het Nederlandse openbaar bestuur, de wederopbouwperiode mogelijk uitgezonderd,⁴⁰ de Europese integratie bevestigt de subsidiariteit nog. Met het Comité van de Regio’s en vooral middels structuurfondsen wordt regiovorming gestimuleerd: decentrale overheden profileren en verenigen zich om cofinanciering voor ruimtelijke en sociale investeringen aan te trekken.⁴¹ Verder krijgt samenwerkende sturing op regionaal niveau een sterke stimulans door de Kaderrichtlijn waterbeleid: het waterbeheer dient op grondslag van de fysiek-geografische structuur te worden geïntensiveerd, dat gaat goeddeels voorbij aan territoria van binnenlands bestuur en aan nationale soevereiniteit.

Een aanzienlijk deel van het autonome en gedecentraliseerde beleid vergt samenwerking van meerdere decentrale overheden. Voorzieningen als bedrijventerreinen, transportinfrastructuur en afvalverwerking hebben zelden een louter locale functie. Zowel functionele afstemming als investeringskracht nopen tot samenwerking. Deze verklaring van interbestuurlijke samenwerking is te verbeelden als een piramide: beleidsvorming onderaan het

89

gebouw vergt veel meer stenen dan beleidsvorming bovenaan. Een aanvullende verklaring schuilt in integraal beleid. Dat laatste niet in technisch-rationele zin, blauwdrukplanning, maar als maatwerk. Enkele provincies integreren de planfiguren streekplan, milieubeleidsplan en waterhuishoudingsplan tot een enkel omgevingsplan. De andere, klassieke wijze om de plannen op elkaar af te stemmen is het haasje-overspringen.⁴² Gebiedsgericht beleid als in de ROM-projecten biedt eveneens gelegenheid tot afstemming op decentraal niveau.⁴³

Met subsidiariteit, met politieke participatie van burgers en private organisaties en met gebruik van non-autoritaire instrumenten wordt erkend dat er tussen actoren wederzijdse afhankelijkheden bestaan. Een vitale civil society kent ook een groot potentieel tot zelfregulering.⁴⁴ Aan interdependentie en zelfregulering komen horizontale toezichtsarrangementen tegemoet. Dat kan variëren van een consumentenpanel tot een protocol ten behoeve van ISO-certificering. Een voorbeeld van horizontaal toezicht in de sector van het wonen is de verhouding tussen een cliëntenraad en het bestuur van een woningcorporatie. Tot slot is hier te wijzen op het beleidsdoel om ten behoeve van met name bedrijven de administratieve lasten te verminderen, een element dat samenhangt met subsidiariteit en zelfregulering. Zowel de kabinetten-Kok als de kabinetten-Balkenende hechtten aan deregulering en wetgevingskwaliteit.

Het Ministerie van VROM heeft ambitieus aangekondigd zijn honderden regels kritisch te bezien.⁴⁵

5.2.3 Politieke participatie door particulieren (cel 2c)

Zoals de term al aangeeft, is politieke participatie door burgers en private organisaties een kenmerk van het participatief-democratisch model. Burgerparticipatie, publiek-private samenwerking en activisme van ideële organisaties richten zich bij uitstek op de fysieke omgeving. De participatie van de verschillende categorieën wordt hieronder toegelicht.

- Het zijn vooral vraagstukken van buurtbeheer, locale effecten van verkeer en vervoer en inpassing van ontwikkelingsprojecten waarbij burgers en locale actiegroepen gemobiliseerd raken.⁴⁶ Dat geldt in elk geval voor Nederland, in andere landen is de sociaal-economische actiebereidheid vaak groter dan hier. Met de fysieke omgeving en meest met de directe omgeving zijn mensen erg begaan omdat ingrijpen daarin hun directe belangen raakt en omdat zij zich niet zelden met hun directe omgeving identificeren. In subparagraaf 6.3.2 over territorialiteit wordt hier nog aandacht aan besteed.

- Publiek-private samenwerking doet zich vooral voor bij ruimtelijke ontwikkeling.⁴⁷ Verklaringen daarvoor kunnen worden gezocht in de grote woningbehoefte, de snelle verstedelijking en de oplopende bebouwingsgraad, afgezet tegen de schaarste aan bouwgrond.⁴⁸ Een grote vraag en een beperkt aanbod vormen een aantrekkelijke marktsituatie. Bij de grote rol van het bedrijfsleven in het ruimtelijk beleid is nog aan te

90

tekenen dat projectontwikkelaars en bouwers in Nederland grotere bedrijven hebben gevormd dan in bijvoorbeeld België, in Nederland zijn het krachtige partijen. Het belang van pensioenfondsen mag ook niet worden onderschat, Nederland kent immers een stelsel van grotendeels kapitaaldekking en geen zuiver omslagstelsel.⁴⁹ Van het ABP wordt wel gezegd dat Nederland te weinig mogelijkheden biedt om al het ingelegde geld te kunnen investeren.

Er is dus kapitaal beschikbaar om in de ruimte te investeren.

- In het algemeen-maatschappelijk verkeer zijn naast de humanitaire organisaties de organisaties voor natuur en milieu het meest opvallend. Het gaat dan om reclame-campagnes, om bereidheid van mensen om te doneren, om lid of vrijwilliger te worden en om publieke discussies. In vergelijking hiermee bevinden de culturele organisaties zich wat op de achtergrond.⁵⁰ De meeste religieuze organisaties treden evenmin erg naar voren.

De ruimtelijk-beleidsvorming staat al met al bloot aan een aanzienlijke ‘druk van onderop’ die leidt tot participatie van burgers en private organisaties. Er is ook een zekere ‘aanzuiging van bovenaf’, zo is op te maken uit de volgende subparagraaf.

5.2.4 Invloedrijke pressiegroepen (cel 2d)

Vanuit de idee van rechtsbescherming en vooral vanuit de idee dat participatie van burgers en private organisatie voordelen heeft voor het openbaar bestuur, creëren of incorporeren besturen uiteenlopende arrangementen van inspraak, burgerparticipatie, polderoverleg en publiek-private samenwerking. Het openbaar bestuur biedt pressiegroepen de ruimte. Daarvoor hebben politiek ambtsdragers en ambtenaren verscheidene motieven.

- Het besef dat interdependentie in vervlochten en complexe situaties betekent dat beleidsvorming onmogelijk is zonder interactie, samenwerking zelfs, met de omgeving.

Anderen dan de overheid met een beleidsinitiatief beschikken over kennis, geld en kunnen steun verlenen (draagvlak).⁵¹ Zonder aandacht voor, zelfs medewerking van die anderen boet het beleid in aan doeltreffendheid, doelmatigheid en legitimiteit.

- In een vitale politieke gemeenschap zijn goede politici die politici die de gemeenschap respecteren. Door participatie te faciliteren werken politici aan een positief imago.

De besluitvorming over de ruimte staat open voor belanghebbenden en idealisten, in het wettelijk stelsel kennen de WRO en de Wm de actio popularis: rechtsmiddelen staan open ook voor actoren die in de zin van de Awb niet als direct belanghebbende kunnen beschouwd worden.⁵² Het stelsel schrijft ook voor dat bij de opstelling van een plan (bestuurlijk) overleg plaatsheeft. In de praktijk worden naast de wettelijke voorzieningen nog meer participatieve elementen gecreëerd. De benadering van communicatieve planning (zie tweede hoofdstuk, noot 13) houdt voor dat burgers-bewoners en ideële organisaties (maximaal) worden betrokken bij beleidsvorming omwille van de ruimtelijke en de maatschappelijke kwaliteit van beheer en investeringen. Veel professionals in

91

bestuur of ruimtelijke planning volgen die lijn. Zo functioneren er tal van interactieve projectgroepen, buurtoverleggen, klankbordgroepen, bewonerscommissies enzovoorts die zijn opgericht en/of worden gesteund of die tenminste worden erkend door een (locaal) bestuur. Het corporatisme dat in het Nederlands stelsel van sociaal-economisch beleid herkenbaar was en wellicht nog is, is uitgebreid tot een zogenoemde groene polder.⁵³ Zo hebben natuur- en milieu-organisaties toegang gekregen tot de Sociaal-Economische Raad (zie ook noot 42).

5.2.5 Vitale civil society (cel 2e)

Een vitale politieke gemeenschap is om te beginnen een vitale civil society van waaruit burgers en private organisaties kunnen en willen deelnemen aan politiek en bestuur. In subparagraaf 5.2.2 is reeds opgemerkt dat een vitale civil society een groot potentieel tot zelfregulering kent. Een voorbeeld van particuliere actoren die zelf verantwoordelijkheid opnemen, vormt het maatschappelijk verantwoord ondernemen van grote bedrijven als iets dat bijdraagt aan duurzame ontwikkeling. Hetzelfde kan worden gezegd van afvalscheiding, energie- en waterbesparing door huishoudens. Een voorbeeld van gezamenlijk handelen is het gebruik van een deelauto, of het nu gaat om enkele buren die samen een auto kopen of om een bedrijfsmatig product waar mensen een abonnement op nemen. De leden van de samenleving richten zich niet alleen op het collectieve, zij nemen uiteraard ook de behartiging van hun meer alledaagse belangen ter hand.

Bij de deelauto gaat meer milieuvriendelijk autogebruik samen met een kostenbesparing.

Een samenleving waarin ‘zelf doen’ een voorname plaats inneemt, veronderstelt een zeker welvaartspeil en educatieniveau van de bevolking, ook een zekere moraliteit en cohesie.

Een voorbeeld is dat burgers de competenties hebben om hun eigen huis te bouwen, casu quo om de nodige vergunningen te verkrijgen en om een architect en bouwbedrijf aan te sturen. Dan is het niet meer dan passend dat staatssecretaris Johan Remkes krachtig de wens uitte dat bij woningbouw meer particulier opdrachtgeverschap zou plaatshebben.⁵⁴ Daar waar mensen individueel of als private organisatie tekortschieten in competentie of gewoonweg onvoldoende tijd tot hun beschikking hebben (ter beschikking stellen) om iets zelf te doen, is een overheidstaak nog geen vanzelfsprekendheid. Er kan immers zonder tussenkomst van het openbaar bestuur hulp of ondersteuning worden geboden. In het geval van een ‘zelfbouwer’ kan een commercieel intermediair de realisatie van de woning ter hand nemen.

Wanneer mensen bij de inrichting van de samenleving zelfstandig handelen dankzij hun competenties en de ruimte die zij behouden of krijgen, heeft dat pluriformiteit als consequentie.

Mensen kiezen bijvoorbeeld niet dezelfde elementen ter versiering van hun straatbeeld, dezelfde kleur verf voor hun huis. Mensen die erg hechten aan hun individualiteit is het ook een gruwel dat anderen, functionarissen of instanties, vormen aan hen opleggen. In een participatieve democratie

92

neemt het openbaar bestuur burgers niets onnodig uit handen. In de volgende subparagraaf komt aan bod dat waar er voor het openbaar bestuur wel een taak ligt, het toch terughoudend optreedt.

5.2.6 Gebruik van non-autoritaire instrumenten (cel 2f)

In het model van de participatieve democratie wordt aan juridische beleidsinstrumenten, met name wetgeving, niet de voorkeur gegeven omdat ‘zware’ instrumenten niet nodig zijn voor een wenselijke inrichting van de samenleving en mogelijk zelfs contra-productief zijn. Voor ruimtelijk-beleidsvorming zijn zeker drie soorten ‘non-autoritaire’ beleidsinstrumenten van belang: convenanten, informele plannen en alternatieve geschillenbeslechting.

- De term ‘convenant’ duidt op een overeenkomst waarbij tenminste één overheid partij is, maar de term wordt ook wel gebruikt voor een niet-bindende verklaring van goede wil. Een convenant kan betrekking hebben op zowel inhoud als vorm van beleid, het kan worden gebruikt bij interbestuurlijke samenwerking en publiek-private samenwerking en het kan een informeel ruimtelijk ontwikkelingsplan zijn. Een voordeel van sturing middels convenanten is dat afspraken, in vergelijking met wetgeving, in korte tijd zijn vast te leggen en dat die afspraken ook flexibel zijn. Daarnaast veronderstelt een convenant dat de betrokken partijen handelen vanuit een zekere overtuiging, dat zij (intrinsiek) gemotiveerd zijn om de afspraken na te leven.

- Informele plannen zijn ruimtelijk-beleidsdocumenten die niet op grond van het wettelijk stelsel een planfiguur zijn. Zij kennen eveneens als voordeel dat zij in korte tijd zijn op te stellen en flexibel zijn, eenvoudiger in het gebruik dan de in subparagraaf 5.1.6 genoemde instrumenten.

- Zoals in paragraaf 5.1 is opgemerkt, is de rechterlijke macht het sluitstuk van de garanties aan de burger. Voor een aantal delen van het maatschappelijke verkeer is evenwel niet de rechter maar een alternatieve institutie op de voorgrond geplaatst. De Nederlandse traditie van corporatisme kende diverse professies expliciet ruimte toe voor tuchtrechtspraak en zo ook zijn er in diverse branches geschillencommissies opgericht.⁵⁵ Zo is er de Raad van Arbitrage voor de Bouw. Meer in het algemeen wordt sinds het einde van de twintigste eeuw bij wijze van alternatieve geschillenbeslechting gezocht naar mogelijkheden om de rechter te ontlasten en om de rechtspleging doelmatiger te maken.⁵⁶

Convenanten, informele plannen en alternatieve geschillenbeslechting komen in subparagraaf 5.3.6 verder aan bod.

5.2.7 Participatief-democratische ruimtelijk-beleidsvorming

In het stelsel van ruimtelijk-beleidsvorming zijn, kort gezegd, de volgende kenmerken van participatieve democratie te onderscheiden.

93

1 Het bestuur gaat uit van wat leden van de samenleving zelf willen en kunnen en het kent daarbuiten geen maatstaven.

2 Het bestuur situeert zich zo dicht mogelijk bij de beleidsobjecten zelf. Het bestuur is breed doordat het zich niet ontvouwt vanuit een centrum.

3 Individuele burgers, bedrijven en ideële organisaties voelen zich betrokken bij het beleid en nemen deel aan de beleidsvorming.

4 Het bestuur biedt pressiegroepen de ruimte omdat hun medewerking essentieel is voor het welslagen van beleid.

5 De kwaliteiten die nodig zijn voor het beleid berusten bij leden van de samenleving zelf. De leden van de samenleving nemen zelfstandig of gezamenlijk hun verantwoordelijkheden op.

6 Het bestuur respecteert de zelfstandigheid van leden van de samenleving. De maatschappelijke interacties worden door het bestuur gefaciliteerd en, zonodig, bijgestuurd.

De idee van een republiek blijkt in ruimtelijk-beleidsvorming uit de betekenis van een vitale politieke gemeenschap. Daarbij is een vitale civil society de basis voor participatie: leden van de samenleving willen en kunnen deelnemen aan beleidsvorming. Die participatie, het samen handelen, is ook essentieel voor het welslagen van beleid omdat het vermogen tot handelen niet alleen berust bij het openbaar bestuur, laat staan bij alleen het centrale bestuur.⁵⁷ Het openbaar bestuur stelt zich daarom open voor zijn omgeving. Het besef van eigen verantwoordelijkheid bij burgers en private organisaties en de samenwerking en de horizontale verantwoordingsrelaties in de beleidsvorming tonen persoonlijk of actief vertrouwen.