Reconstructie en analyse van empirische situaties

2.4.1 Selectie

Het empirische onderzoek is gericht op ruimtelijke investeringen die een hoge mate van vervlechting en complexiteit tonen en waar specifieke arrangementen van project- en/of procesmanagement actief zijn. De vertrouwde voorstelling van openbaar bestuur staat daar, zo kan verwacht worden, meest onder druk. Bij de selectie van situaties voor empirisch onderzoek gold als criterium het gebruik van verschillende vormen van samenwerkende sturing, binnen kaders van rationeel bestuur, met een groot aantal actoren en beleidsinhoudelijke aandachtspunten. Dat biedt grote kans op rijkdom aan sturing of bestuur en op rijkdom aan ervaringen en inzichten uit de praktijk.⁶⁷ Er zijn zo twee verschillende situaties geselecteerd: de herontwikkeling van station Rotterdam Centraal en omgeving en de regionale ontwikkeling van Gent-Terneuzen.⁶⁸ De situaties bevonden zich beide op het raakvlak van ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer en beide behoren tot een internationaal netwerk. Deze ruimtelijke investeringen vergden een samenspel van publieke en private actoren en toonden daardoor interbestuurlijke en publiek-private samenwerking, burgerparticipatie, project- en/of procesmanagement. Het zijn daarmee bijzonder rijke situaties. De belangstelling voor mogelijke betekenissen en gedragingen vormde een motief om processen te selecteren waarin niet dezelfde actoren en/of beleidsprogramma’s een rol spelen. Voor de rijksoverheid is Rotterdam Centraal een nieuw sleutelproject. In de (nieuwe) sleutelprojecten komen herstructurering van bestaand stedelijk gebied, intensivering van ruimtegebruik, meervoudig ruimtegebruik en publiek-private samenwerking samen. Erik-Hans Klijn noemde ze daarom de proeftuin bij uitstek voor toekomstig ruimtelijk beleid. ‘Alle reden dus ze aan nadere analyse te onderwerpen.’⁶⁹ Zoals met betrekking tot ruimtelijk-beleidsvorming in de jaren net voor en na de eeuwwisseling de nieuwe sleutelprojecten veel belangstelling wekten, trokken voordien de multisectorale, gebiedsgerichte ROM-projecten veel aandacht. In de regio Gent-Terneuzen was sprake van twee ROM-projecten, naast nog andere projecten en ruimtelijke vraagstukken. Voorts belichamen de situaties twee van de meest centrale begrippen of de meest centrale begrippen van de hedendaagse (kwalitatieve) sociale geografie: een plaats (in een stedelijk netwerk) en een regio.⁷⁰

42 2.4.2 Reconstructie en analyse

De onderzoeker reconstrueerde (een deel van) processen van ruimtelijk investeren.⁷¹ De reconstructie houdt een overzicht van actoren in en een ordening van het handelen van die actoren. In eerste instantie zijn actoren als zodanig erkend op grond van hun formele bevoegdheden en op grond van hun openbare onderlinge interacties (een inventarisatie als domino). In tweede instantie, bij nader onderzoek, kon duidelijk worden dat formeel te onderscheiden organisaties in de praktijk ‘twee handen op één buik’ zijn of dat verschillende onderdelen van één organisatie zich aan elkaar weinig gelegen laten. Zo is de aanduiding van actoren aangepast. In het zevende en het achtste hoofdstuk, bij de situatieschetsen zelf, wordt nader aangegeven waar tussen actoren onderscheid wordt gemaakt.

De situatieschetsen bestaan uit een inleidende paragraaf (7.1 en 8.1), een paragraaf waarin de actoren, hun posities en beleving worden besproken (7.2 en 8.2) en een paragraaf waarin het procesverloop wordt weergegeven (7.3 en 8.3). Na de reconstructies komen de werking van de democratiemodellen en de ruimtelijke betekenissen aan bod (7.4 en 8.4 respectievelijk 7.5 en 8.5). In de analyse ligt de nadruk op de uitdrukking en de onderlinge verhouding van representatieve democratie en participatieve democratie. Het vijfde hoofdstuk biedt hiervoor het instrumentarium. De reconstructies in de eerste drie paragrafen van het zevende en het achtste hoofdstuk zijn gericht op de volgende elementen:

- geschiedenis van beleid en van interactie tussen actoren, - taken, bevoegdheden en verdere middelen van actoren, - doelstellingen van actoren en van beleid,

- perceptie van problemen en met name ruimtelijke en vervoersproblemen,

- onderlinge relaties tussen actoren, soms persoonlijke verhoudingen maar vooral relaties die vorm kregen in bestuurlijke arrangementen en interacties rondom de betrokkenheid van burgers en particuliere organisaties bij beleidsvorming,

- verschuivingen in posities, beleving en interactiepatronen.

De aandacht voor interacties rondom de betrokkenheid van burgers en particuliere organisaties bij beleidsvorming houdt in dat de situatieschetsen navolgen hoe vanuit de institutionele politiek, dat is het hart van de representatieve democratie, een participatief traject is uitgezet of aangeboden en met welke motieven. Daarbij wordt bezien of burgers en organisaties van burgers, waaronder bedrijven, daar gebruik van maken en zo ja, hoe. Ook wordt nagegaan of maatschappelijke partners in aanvulling op stappen van overheden in die richting, zelf een participatief beleidsvormend proces optuigden.

De ordening van het handelen van actoren in met name subparagrafen 7.3.1 en 8.3.1 is gebaseerd op zowel verschillende beleidsthema’s die in afzonderlijke dichtheden van interactie centraal staan als op chronologie. De belichte beleidsthema’s zijn uiteraard vooral ruimtelijke

43

ordening en verkeer en vervoer, zodat bijvoorbeeld in de situatie Gent-Terneuzen de waterschappen weinig in beeld kwamen. Voor een chronologisch onderscheid waren arrangementen van representatie of participatie beslissend. Een financieel-economische analyse zou onderscheid maken tussen t 0 waarop een investering van tweehonderd miljoen euro wordt voorgesteld en t ₁ waarop een investering van zevenhonderd miljoen euro wordt voorgesteld. In dit onderzoek was bijvoorbeeld beslissend de overgang van publieke of interbestuurlijke beleidsvoorbereiding naar publiek-private planvorming.

De identificatie van actoren en hun interacties en de verschillende beleidsthema’s die in afzonderlijke dichtheden van interactie centraal staan, zijn gecombineerd tot actorenclusters.

Twee voorbeelden van actorenclusters zijn in de situatie Rotterdam Centraal het bestuurlijke overleg van hoofdzakelijk het Ministerie van VROM, het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de gemeente Rotterdam, dat in het kader van de nieuwe sleutelprojecten, en in de situatie Gent-Terneuzen het ROM-project Kanaalzone Zeeuws-Vlaanderen van hoofdzakelijk de provincie, gemeenten, bedrijven en omwonenden. In het chronologische verloop trokken steeds andere clusters de aandacht.

Vanuit de notie van multilevel governance en de belangstelling voor procesverloop zijn er in de situatieschetsen drie schaalniveaus te onderscheiden: nationale, regionale en locale sturing.⁷² In het zevende hoofdstuk komen het regionale en locale niveau meest naar voren en in het achtste meest het nationale en regionale niveau. Vanuit de notie van procesarchitectuur is er in de situatieschetsen veel aandacht voor de bestuurlijke arrangementen die al dan niet tijdelijk op een ruimtelijke investering zijn gericht.

2.4.3 Bronnen

Christiaan Menting onderscheidde voor het reconstrueren van incidentele complexe beslissingsprocessen documentanalyse, interviews en directe observatie als onderzoeksmethoden.⁷³ Hier nam de onderzoeker uit documenten en aan de hand van (eerste) interviews van voorname personen in het proces kennis van het beleidsproject en met die informatie is het proces gereconstrueerd. Na vergelijking van de interviews en directe observatie van interacterende actoren kon het nodig zijn om (medewerkers van) actoren nogmaals te spreken.

Ook indien de observatie niet het voortgezette beslissingsproces betrof, was deze nuttig omdat de onderzoeker erdoor in aanraking kwam met organisatieculturen. Er had dus methodentriangulatie plaats: er werden verschillende technieken gebruikt om gegevens te verzamelen met betrekking tot de empirische situaties.⁷⁴ De situaties zijn beschreven, geanalyseerd en beoordeeld. Met de derde stap in de situatieschetsen beperkt dit werk zich niet tot een bestuursetnografie die processen in kaart brengt; om Leopold von Ranke te parafraseren: beschrijft hoe het eigenlijk geweest is.

44

Voor de interviews zijn personen als informanten geselecteerd op grond van hun positie in een organisatie die bij de beleidsvorming betrokken was. Met name projectleiders en communicatiemanagers zijn van belang omwille van hun affiniteit met organisatie en interactie.

Ook in dit opzicht zijn deels de onderlinge verwijzingen van actoren gevolgd. De interviews waren semi-gestructureerd. De actoren in de beleidsvorming, onder wie zeker de geïnterviewde informanten, konden na afloop van het empirisch onderzoek reageren op een situatieschets.⁷⁵ De geïnterviewde personen worden genoemd in bijlage D.

De onderzoeker nam niet alleen kennis van de empirie uit documenten en door middel van observatie en interviews. Het onderzoek kreeg deels een participatief karakter door deelname aan het Rotterdamse participatietraject meedenken,⁷⁶ door onderzoeks- en advieswerk bij TNO Inro en door overleg binnen Habiforum Expertisenetwerk Meervoudig Ruimtegebruik. De burgers die aan voornoemd participatietraject deelnamen, werden achteraf enquêteformulieren toegestuurd. In die enquête stelde de onderzoeker de participanten vragen over het openbaar bestuur (zie bijlage C).⁷⁷ De verzameling van empirisch materiaal inzake Rotterdam Centraal en Gent-Terneuzen eindigde op 31 december 2003.

2.5 Besluit

Het onderzoek is toegespitst op de organisatie en interactie van actoren in beleidsprocessen op het raakvlak van ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer. Voor de studie is uit de vier wetenschapsfilosofische paradigma’s gekozen voor het constructivisme. Met betrekking tot het object van onderzoek biedt het dynamische en meerduidige karakter van het openbaar bestuur en zijn omgeving en van met name de onderzochte ruimtelijk-beleidsvorming een eerste reden om een constructivistisch perspectief te hanteren. Met betrekking tot het object van onderzoek biedt de aard van het ruimtebegrip een tweede reden. Met Venetië als voorbeeld is aangegeven dat het verhelderend is om ruimte op te vatten als sociaal construct. Ook de aard van de onderzoeksvraag biedt een motief voor constructivisme, in de zin dat het onderzoek een democratietheoretische duiding van interacties omhelst. Kort gezegd is het onderzoek een interpretatie van interpretaties van sociale interacties.

Voor dit onderzoek is literatuur van uiteenlopende aard een informatiebron en daarnaast wordt er empirisch, kwalitatief onderzoek verricht. Twee situaties worden gereconstrueerd aan de hand van documentanalyse, interviews, observatie, participatieve observatie en een kleine enquête. Het betreft de herontwikkeling van station Rotterdam Centraal en omgeving en de regionale ontwikkeling van Gent-Terneuzen. In de volgende vier hoofdstukken wordt het theoretisch kader opgebouwd waarmee in het zevende en het achtste hoofdstuk de empirische situaties worden geanalyseerd.

45

Noten

1 Een wetenschapper is nooit alleen. De essentie van wetenschap, van alle professies en in wezen van alle sociale rollen, is erkenning door anderen van de betreffende hoedanigheid. Deze betekenisgeving in interactie is niet aan volledige willekeur onderhevig. Regelsets en verwachtingspatronen zijn ontstaan, geconstrueerd, om het wetenschapsbedrijf te vereenvoudigen met een zekere wetmatigheid en voorspelbaarheid. Rondom de regelsets en verwachtingspatronen vormen wetenschappers gemeenschappen. In navolging van Thomas Kuhn wordt van paradigma’s gesproken. ‘A paradigm may be viewed as a set of basic beliefs (or metaphysics) that deals with ultimates or first principles. It represents a worldview that defines, for its holder, the nature of the

“world”, the individual’s place in it, and the range of possible relationships to that world and its parts, as, for example, cosmologies and theologies do.’ Guba & Lincoln, in: Denzin & Lincoln 1998b, 200. Ben de Pater (1984, 36) wees erop dat Ludwik Fleck voorafgaand aan Kuhn deze opvatting verwoordde. Fleck noemt

‘Denkkollektiv’ en ‘Denkstil’ waar Kuhn ‘scientific community’ en ‘paradigm’ noemde.

2 Zie ook Oosten 2002h, 14-15.

3 Zie voor het begrip ‘methodologie’ Mastik 2002, 28, 57-63.

4 In de rechtsgeleerdheid past bij idealisme de natuurrechtsleer, bij positivisme het rechtspositivisme en bij

kritisch rationalisme de interactionistische of functionele benadering van het recht. De interactionistische benadering erkent behalve het positieve recht de in een samenleving aanvaarde rechtsbeginselen. En zoals in de natuurrechtsleer het gegeven natuurrecht de toetssteen is voor het wereldlijke, positieve recht, toetst de interactionistische benadering het positieve recht aan de historisch gegroeide, intersubjectieve rechtsbeginselen. Bij vergelijking van het rechtspositivisme met de latere interactionistische benadering valt vooral op dat de opvatting wordt verlaten dat legaliteit en legitimiteit samenvallen. Een aantal Duitse rechtspositivisten heeft pas door de machtsontplooiing van het Derde Rijk alsnog die stap gezet. Zij werden wel tegengesproken. Niettegenstaande zijn latere associatie met de nazi’s riep met name Carl Schmitt in de vroege jaren dertig op om de Weimar-constitutie te veranderen teneinde tegenstanders van de liberale democratie, wier optreden de rechtspositivisten als legaal beschouwden, te kunnen bestrijden. Schwab, in:

Schmitt 1976, 3-16. Konrad Zweigert en Hein Kötz (1987, 21-22) weten het rechtspositivisme aan verminderde aandacht voor metajuridica in het Duitse onderwijs. Het rechtspositivisme van met name Hans Kelsen en Herbert Hart is echter nog steeds erg invloedrijk. Zie Meuwissen 1997, 138. Al is er een chronologische ordening van de drie rechtsfilosofische stromingen, een oudere wordt door een nieuwere niet geheel verdrongen. Bedenk dat in Nederland de natuurrechtsgeleerde Ernst Hirsch Ballin recent nog de positie van minister van Justitie bekleedde.

5 Bluhm 1978, 10-13.

6 Denis Cosgrove (1979) besprak ideeën van de immanentist John Ruskin als bron van fenomenologie in de geografie. Zie verder noot 11.

7 Zie over correcties van rationalisme en empirisme De Vries, in: Bruinsma & Zwanenburg 1992, 91-103.

Rationalisme en empirisme vervangen ‘voorzienigheid’ door ‘vooruitgang’. Volgens het rationalisme is de rede de bron van kennis, waarbij de rede (zo goed als) losstaat van de ervaring. Het empirisme wil zich geheel verlaten op de ervaring of zintuiglijke waarneming. Die ervaring is echter subjectief en waarnemingsuitspraken zijn niet zondermeer te generaliseren. Het positivisme, in de recente wetenschap logisch positivisme of postpositivisme, gaat uit van kenbare objectieve feiten. Ludwig Wittgenstein (2000,

46

188) die aan het begin van de twintigste eeuw Weense logisch positivisten inspireerde, merkte op dat over andere dingen dan het kenbare maar gezwegen moet worden. Het betreft de zevende stelling van zijn Tractatus: ‘Wovon man nicht sprechen kann, darüber muss man schweigen.’ Bij dit onderzoek wordt verondersteld dat een waarnemer niet onbevooroordeeld kennisneemt van feiten en dat kennis geen onfeilbare grondslag heeft in de rede of in de zintuigen. In dat opzicht sluit het werk aan bij het kritisch rationalisme zoals dat is voorgesteld door met name wetenschapsfilosoof Karl Popper. Meer over Popper en diens planologische navolger Andreas Faludi in Boelens 1990, 27-54. Zie ook Spiering, H. (2004) De andere Popper, Michel ter Hark over de oorsprong van de falsificatietheorie, NRC Handelsblad, 13 maart, p. 43. Het kritisch rationalisme of de empirisch-analytische stroming blijft qua benadering dicht bij de natuurwetenschappelijke oriëntatie van het positivisme, aldus Jan Hakvoort (1995, 19-23). Interpretatieve benaderingen, waaronder het symbolisch interactionisme, en kritische theorie nemen meer afstand van het natuurwetenschappelijke ideaal of mechanisme.

8 Zie noot 5.

9 Overgenomen uit Harmsen 1968, 109.

10 Lorenz 1987, 72. Daar sedert de negentiende eeuw wel enige maar niet voldoende vooruitgang heeft

plaatsgevonden, Fruins verwachting ten spijt, wordt het natuurwetenschappelijke ideaal in de sociale wetenschappen best losgelaten als praktische leidraad. Edmund Husserl merkte over de verhouding tussen sociale statistiek en ‘echte’ sociale wetenschap het volgende op: ‘Een dergelijke statistiek verzamelt belangrijke feiten en ontdekt daarin belangrijke wetmatigheden, maar slechts van zeer indirecte aard. Het interpreterende begrijpen, de werkelijke verklaring daarvan, is alleen van een echte sociale wetenschap te verwachten, dat wil zeggen een sociale wetenschap die de sociologische fenomenen rechtstreeks aanwezig stelt en hen met het oog op hun wezen onderzoekt.’ Husserl, E. (1980) Filosofie als strenge wetenschap, Meppel/Amsterdam: Boom, p. 62. Voor meer nuances in verstehen zie Schwandt, in: Denzin & Lincoln 1998b, 223-228. Zie ook Lefebvre 2003, 127-128.

Frank Ankersmit (1990, 150-180) wees erop dat wanneer onderzoekers zich richten op betekenis en interpretatie van verschijnselen, zij hun vocabulaire ook moeten aanpassen: met het teruggrijpen op de termen

‘beschrijven’ en ‘verklaren’ importeren zij namelijk het oude denken en werken. Hij was overigens voorstander van een derde vocabulaire, dat van ‘representatie’, omdat het vocabulaire van de interpretatie er volgens hem ten onrechte van uitgaat dat het verleden een intrinsieke betekenis heeft.

Hanneke Mastik (2002, 15) wees vooral het beheersingsmotief van het positivisme af: ‘Ontwikkelingen verlopen grillig en autonoom, los van ervaring of invloedssfeer van mensen en organisaties. Ondanks de enorme toename van kennis blijkt de toekomst noch voorspelbaar noch maakbaar.’ De laatmoderne complexiteit kan gestuurd worden, maar laat zich niet besturen vanuit wetmatigheid. Innes & Booher 1999b, 145-146. In het vierde hoofdstuk wordt aan de hand van Hannah Arendts werk duidelijk dat ondanks onzekerheid of juist omwille van onzekerheid het menselijk handelen zinvol kan zijn. Zie ook bijlage A over politiek handelen.

11 Voor hermeneutiek zijn belangrijk Wilhelm Dilthey, Hans-Georg Gadamer, Martin Heidegger, Paul Ricoeur en Friedrich Schleiermacher, voor historisme Dilthey, Johann Droysen, Karl Mannheim, Leopold von Ranke en Ernst Troeltsch, voor fenomenologie Heidegger, Edmund Husserl, Maurice Merleau-Ponty en

47

Alfred Schutz en voor existentialisme Heidegger, Karl Jaspers, Søren Kierkegaard, Merlau-Ponty, Friedrich Nietzsche en Jean-Paul Sartre.

In de wetenschap draagt hermeneutiek bij aan de verschuiving van observatie naar interpretatie. Hermeneutiek omvat exegese of tekstuitleg en past als zodanig bij theologie en literatuurwetenschap. Wilhelm Dilthey droeg de sociale en geesteswetenschappen op te erklären respectievelijk verstehen. Interpretatie en uitleg zijn schijnbaar ongrijpbaar maar kunnen wel volgens bepaalde methoden gegeven worden, al meende Frank Ankersmit dat de hermeneutici hier onvoldoende duidelijkheid over verschaffen. Bij onderzoek houdt de aanpak een (denkbeeldige) dialoog in. Demeritt & Dyer 2002. Hermeneutici zoeken de bedoeling van een auteur binnen diens eigen context en uiteindelijk gaat het dan om begrip van het als mens in de wereld en in het leven vervat zijn. Met ideeën van ondermeer Martin Heidegger is een scherp onderscheid tussen object en subject, waaraan hermeneutici aanvankelijk vasthielden, vergaand te nuanceren: de mens is door-en-door deel van zijn wereld.

Als middenweg tussen het idealisme van abstract denken en het empirisme van waarnemen willen fenomenologen in hun epistemologie verschijnselen als het ware voor zichzelf laten spreken. Voor fenomenologie in de geografie zie Cosgrove 1979. Niklas Luhmann (1983, 989) zei over de fenomenologie in Duitsland: ‘Phenomenology has been reimported from the United States. These wanderings from Germany to the United States and back again have completely changed the content of this scientific approach. It no longer teaches us about the appearance of the spirit within the world (Hegel) or about the appearance of the world within the consciousness of the subject (Husserl). It has become instead a science of everyday life, emphasising subjective perceptions, articulations, and formulations in normal interactions [...].’

Fenomenoloog Edmund Husserl richtte zich op verschijnselen in isolatie en in vergelijking daarmee had zijn existentialistisch-hermeneutische leerling Heidegger meer oog voor de spatio-temporele context van verschijnselen. Alvesson & Sköldberg 2002, 83. Husserl bestudeerde de structuren van het bewustzijn waardoor mensen kennis nemen van hun omgeving en hun toekenning van betekenissen acht hij hierbij cruciaal. Heidegger richtte zich, voorbij het denken, op het handelen.

In Duitsland is exegese door historisten verbreed van teksten tot de geschiedenis als zodanig. Alvesson &

Sköldberg 2002, 54. De Nederlandstalige term ‘historisme’ kent vlug verwarring met ‘historicisme’, waarvan de werken van Georg Hegel en Karl Marx voorbeelden zijn. Historicisme kent een historisch absolutisme van ontwikkeling volgens wetten. Historisten keren zich daarvan af: de geschiedenis volgt geen continue lijn. Zo ook stelde Hannah Arendt (1998, 42-43): ‘The application of the law of large numbers and long periods to politics or history signifies nothing less than the wilful obliteration of their very subject matter, and it is a hopeless enterprise to search for meaning in politics or significance in history when everything that is not everyday behavior or automatic trends has been ruled out as immaterial.’ Vergelijk Arendt 1970, 7; Gaarder 2000, 408. Arendt was een historist maar geen historicist. Beiner, 1990, 241-242. Historisten zetten zich af tegen ‘de waarheid’ die eerst de Rooms-Katholieke Kerk en later ook de verlichte denkers en revolutionairen verkondigen en tegen de maatschappelijke ontwrichting waartoe die waarheid kan leiden. Het historisme is dus relativerend vanuit een reactie op de Franse Revolutie en in samenhang met de Duitse Romantiek.

Vergelijk Kossmann 1987, 306-347. Ankersmit (1990, 8-43) betoogde dat historisten wel willen relativeren, maar dat hun perceptie van historische verschijnselen als objecten met hun eigen karakteristieken ten eerste een vorm is waarin het Duitse denken de Duitse geschiedenis, die minder genoegdoening schenkt dan de