Posities en beleving van actoren

In subparagraaf 2.4.2 is aangegeven dat wordt getracht om de empirie te begrijpen vanuit de posities en beleving van de actoren. De actoren die een rol hadden in het herontwikkelingsproces worden in deze paragraaf kort behandeld. Dat de institutionele politiek het startpunt is voor de reconstructie van de beleidsvorming betekent dat het openbaar bestuur wat meer aandacht krijgt dan particulieren. Hier worden genoemd rijksoverheid, spoorwegbedrijven, regio, gemeente, private investeerders en omwonenden. Hun interacties komen aan bod in de volgende paragraaf.

De introductie van de hoge-snelheidstrein in Nederland is een aangelegenheid van de nationale overheid omdat ze deel uitmaakt van een programma op Europese schaal en omdat de kosten niet door (alleen) decentrale overheden gedragen kunnen worden. De ICE International naar Duitsland en de Thalys naar België en Frankrijk rijden al, maar er is nog geen volledig eigen infrastructuur voor deze treinen beschikbaar.² De aanpassing van stations op de twee hoge-snelheidslijnen is een opgave voor twee departementen. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat werkt aan de transportinfrastructuur en houdt zich bezig met de eigenlijke vervoerders. De organisatie die kennis heeft van de infrastructuur en die belast is met het beheer, ProRail, vormt een verlengde van het departement.³ Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat stuurt de Nederlandse Spoorwegen aan en het is ook dit departement dat de exploitatie van de hoge-snelheidslijnen aanbesteedde. Een dochter van NS en KLM, High Speed Alliance, verkreeg in

155

oktober 2001 de exploitatie van de HSL-Zuid vanaf 2006. In het beleidsveld van verkeer en vervoer zijn de belangen vaak groot (er gaat veel geld om) en de onderlinge verhoudingen waren niet zonder spanningen. In het samenspel tussen departement en spoorwegbedrijven zijn verzelfstandiging, opsplitsing en marktwerking aan de orde en daarbij doen zich zakelijke en persoonlijke conflicten voor.⁴

Het Ministerie van VROM is de bron van het nationale ruimtelijk beleid dat is gericht op de internationale concurrentiepositie en op de vitaliteit van de Nederlandse grote steden.

Vanuit dat beleid wordt de aanpassing van de HST-stations verbonden met een bredere herontwikkeling in de betreffende zes steden in die zin dat het departement de zes investeringsopgaven benoemde tot nieuwe sleutelprojecten en geld beschikbaar stelt voor de planvorming en voor een hogere ruimtelijke kwaliteit. Dat geld is afkomstig uit het Fonds economische structuurversterking.⁵ In lijn met het beleid vanuit het Ministerie van Financiën dat publiek-private samenwerking stimuleert,⁶ werd in het NSP-programma aangegeven dat het rijk bijdraagt in de kosten van de steden op voorwaarde dat de zes gemeenten samenwerken met private investeerders. Het is in het NSP-beleid vervat dat ten overstaan van de locale actoren die werken aan het plan voor de herontwikkeling, het rijk als één actor naar voren treedt. In het kabinet-Kok II was Johan Remkes, staatssecretaris van VROM, de eerstverantwoordelijke bewindspersoon. Op ambtelijk niveau leverden het Ministerie van VROM en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat elk NSP-coördinatoren. Ten behoeve van de coördinatie van het rijksoptreden was er een regelmatig beraad van alle NSP-coördinatoren en gaandeweg het proces werd er bij het Ministerie van VROM een NSP-projectdirectie ingesteld.

De belangrijke spoorwegverbindingen zijn een nationale aangelegenheid maar beleid inzake het verdere openbaar vervoer is deels gedecentraliseerd naar provincies of, waar het de grootstedelijke gebieden betreft, naar regio’s. De decentralisatie is niet volledig doordat de regio’s voor hun budget afhankelijk blijven van het rijk. Binnen de grote steden zelf verzorgen de gemeenten het stadsvervoer, in Rotterdam gaat het om de vervoerder RET die een onderdeel is van de locale overheid.⁷ Inzake het streekvervoer is de Stadsregio Rotterdam bevoegd. De provincies en regio’s kiezen prioriteiten in het streekvervoer en verrichten de aanbesteding. Langs die lijnen opereren de vervoerders Connexxion en Arriva in het Rotterdamse. Als verantwoordelijke inzake openbaar vervoer is er naast de gemeente Rotterdam, de Stadsregio Rotterdam en de provincie Zuid-Holland nog een actor die belang heeft bij het functioneren en de herontwikkeling van het station Rotterdam Centraal: het Stadsgewest Haaglanden. Via Zoetermeer wordt namelijk een lightrailverbinding tussen Den Haag en Rotterdam gerealiseerd:

RandstadRail. Naar verluidt is de verhouding tussen de gemeente Den Haag en het Stadsgewest Haaglanden minder goed dan die tussen de gemeente Rotterdam en de Stadsregio Rotterdam.

156

Voor zowel het NSP-beleid als het functioneren van de Stadsregio Rotterdam heeft de gemeente Rotterdam een cruciale positie. Het NSP-beleid wil dat in elk van de zes stedelijke opgaven de gemeente het voortouw neemt. In de situatie van Rotterdam Centraal verliepen de interacties tussen het rijk en de alliantie dan ook via de gemeente. Op de beleidsvorming van de Stadsregio Rotterdam drukt de gemeente Rotterdam een zwaar stempel. Zo wordt veel van het voorbereidende of uitvoerende werk door de regio overgelaten aan het Rotterdamse gemeentelijke apparaat. Ten tijde van de planvorming door de alliantie was een Rotterdamse wethouder degene die in het dagelijks bestuur van de Stadsregio Rotterdam de investeringsopgave in zijn portefeuille had, hetgeen er ook aan bijdroeg dat de regio geen (pro)actieve rol speelde. Voor de beïnvloeding van het rijk wanneer daar gewerkt werd aan de vijfde nota over de ruimtelijke ordening en aan het nationaal verkeers- en vervoersplan, maakten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht gebruik van een nieuw en eigen arrangement, niet van de bestaande bestuurlijke arrangementen op regionaal schaalniveau: de vier steden namen het initiatief tot de Vereniging Deltametropool. De campagne van de Deltametropool nam de besturen op grond van de Kaderwet bestuur in verandering, ook van de Stadsregio Rotterdam, als het ware de wind uit de zeilen.⁸ Op een later moment in het proces, wanneer de investering in met name RandstadRail meer concreet werd, trad de Stadsregio Rotterdam toch naar voren. Het belang van de gemeente berust niet alleen op rijksbeleid en interbestuurlijke samenwerking, maar zeker ook op het gegeven dat de (deel)gemeente de eerste en vaak de enige overheid is met wie burgers substantieel interacteren.

De gemeente wordt op diverse wijzen benaderd door haar bevolking en in de situatie Rotterdam Centraal bood de gemeente burgers ook formeel inspraak. De interacties met de bevolking waren breder gedurende de planvorming door de alliantie: de vier partners nodigden gezamenlijk omwonenden en reizigers uit om mee te denken. Omwonenden stellen vooral belang in de leefbaarheid van hun residentiële buurten, maar zij bleken ook bereid en in staat om in bredere zin mee te denken.

Gedurende 1998-2001 was er een zogenoemde alliantie in Rotterdam. De gemeente werkte aan een masterplan voor de herontwikkeling met NS Vastgoed, namens de verschillende NS-onderdelen,⁹ en met de private investeerders ING en Rodamco. Het NSP-beleid vereist hoe dan ook publiek-private samenwerking.¹⁰ Voor elk van de vier partners was het van belang dat zij door de herontwikkeling hun imago zouden versterken.¹¹ Tot spijt van Rotterdam weigerde het rijk om toe te treden tot de alliantie en mede-opdrachtgever te worden van het masterplan.¹² Het rijk beperkte zich tot technisch advies aan locale planners en tot periodiek bestuurlijk overleg met de gemeente. De planvorming binnen de alliantie en de interacties met omwonenden werden vanaf maart 2000 gefaciliteerd door het Projectbureau Rotterdam Centraal dat de vier partners daartoe instelden.

157

7.3 Procesverloop

In deze paragraaf wordt het procesverloop behandeld teneinde de politiek-bestuurlijke aspecten van de investeringsopgaven inzichtelijk te maken. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen de structuur van het proces en de meer inhoudelijke planvorming. Paragraaf 7.4 over de werking van democratiemodellen grijpt meest terug op subparagraaf 7.3.1 over de structuur van het procesverloop; paragraaf 7.5 over de ruimtelijke betekenissen grijpt meest terug op subparagraaf 7.3.2 over de planvorming.

7.3.1 Structuur

In het proces zijn verscheidene actorenclusters te onderscheiden op basis van wie er intensief met elkaar interacteerden en op basis van welk deel van de totale investeringsopgave er aan bod kwam. In de werking van de clusters gedurende het proces is een onderscheid te maken tussen grofweg drie perioden. Aanvankelijk is in een eerste cluster voor de gehele investeringsopgave een kader opgesteld. Vervolgens vonden uitwerkingen plaats enerzijds in een tweede en derde cluster, anderzijds in een vierde cluster.¹³ Nadien beperkte het proces zich weer tot het eerste actorencluster. Het is te verwachten dat clusters zoals het tweede en het derde op een later moment weer tot stand komen.

- Het bestuurlijke overleg tussen het rijk en de gemeente Rotterdam in het kader van het NSP-programma vormt het actorencluster dat als het centrale cluster beschouwd kan worden. De voornaamste besluitvorming over de herontwikkeling van Rotterdam Centraal heeft hier plaats. Zodra de alliantie uiteenviel en haar masterplan door het rijk werd afgewezen, viel het proces terug op een volgende ronde in dit cluster. De spoorwegbedrijven spelen in dit centraal cluster bijrollen. Hun optreden wordt getekend door de ambiguïteit die ontstaan is met de verzelfstandiging en de opslitsing en bij de verdere aansturing van de oorspronkelijke NS.¹⁴ Zo was het optreden van Railinfrabeheer/ProRail nauwelijks te onderscheiden van dat van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, terwijl er wrijvingen waren tussen enerzijds dat departement en anderzijds NS Reizigers en NS Vastgoed. Toch zouden afspraken tussen rijk en gemeente over de herontwikkeling een lege huls zijn zonder de betrokkenheid van de spoorwegbedrijven.

- De gemeente Rotterdam was behalve in het cluster van het bestuurlijke overleg ook een actor in het cluster gevormd door de alliantie van gemeente, NS, ING en Rodamco. De vier partners maakten gebruik van een Projectbureau en trokken een befaamde stedebouwkundige aan: William Alsop. Via het Projectbureau zette de alliantie de lijnen uit voor een cluster met omwonenden. Bij de selectie van de stedebouwkundige gold diens affiniteit met participatieve werkvormen als een criterium.

158

- In 2000 bood de alliantie omwonenden de gelegenheid om bij te dragen aan het masterplan.

Het Projectbureau deed een oproep aan de Rotterdamse bevolking en aan de reizigers, uit de opgekomen belangstellenden werden enkele thematische werkgroepen gevormd. De participanten mochten hun ideeën presenteren en er werd toegezegd dat die ideeën bij het opstellen van het masterplan en bij de besluitvorming door de gemeenteraad zouden meewegen. Leon van Hoof, hoofd van het Projectbureau, en Hans Kombrink, eerstverantwoordelijke wethouder, benadrukten dat ook latere stappen in de planvorming een dergelijk participatief karakter zouden hebben. Hoewel de planners van de private investeerders aanvankelijk wat sceptisch waren, is er geen reden om te twijfelen aan de toenmalige oprechtheid bij publieke en private partners.

- Het beleid inzake verkeer en vervoer kent een afzonderlijk cluster doordat veel van het geld voor de herontwikkeling wel onderwerp is van het overleg in het eerstgenoemde NSP-cluster, maar toch wordt toegewezen middels de eigen systematiek van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat: het MIT. Dat afzonderlijke beleidstraject werd temeer relevant toen minister Tineke Netelenbos haar Bereikbaarheidsoffensief Randstad lanceerde om knelpunten in de Randstedelijke bereikbaarheid te bestrijden en om het politieke debat over het zogenoemde rekeringrijden in een andere richting te sturen. Het project RandstadRail kreeg een plaats in het BOR,¹⁵ waardoor met een in Rotterdam aan te leggen tunnel de aansluiting tussen RandstadRail en metronet verbeterd werd.¹⁶

In tabel 6 wordt de structuur van het procesverloop schematisch weergegeven.

Tabel 6. Structuur procesverloop Rotterdam Centraal

Eerste periode Tweede

periode Derde periode

Eerste actorencluster Bestuurlijk overleg NSP Bestuurlijk overleg NSP Tweede actorencluster Alliantie

Derde actorencluster Meedenken

Vierde actorencluster Verkeers- en vervoersbeleid

7.3.2 Planvorming

De planvorming voor Rotterdam Centraal begon in 1997 met overleg tussen de gemeente en de NS. De ambities van verscheidene actoren kwamen vanaf 1998 samen in het kader van het beleidsprogramma van nieuwe sleutelprojecten. Gedurende 1998-2001 berustte de planvorming bij een alliantie gevormd door de gemeente Rotterdam, de NS, ING Vastgoed Belegging en Rodamco Nederland (aanvankelijk Amvest Kantoren Nova). Tot spijt van Rotterdam weigerde het rijk om tot de alliantie toe te treden, de ministeries beperkten zich tot het geven van technisch advies en de uiteindelijke toetsing van het toen op te stellen masterplan. De publiek-private samenwerking en het programma van uitgangspunten dat die alliantie hanteerde bij het opstellen

159

van een masterplan zijn goedgekeurd door de gemeenteraad en bekrachtigd in het bestuurlijke overleg tussen gemeente en rijk. Het sluiten van een overeenkomst tussen rijk en gemeente in juni 1999 en het sluiten van een volgende overeenkomst tussen rijk en gemeente in december 2000 vormden momenten van kristallisatie in dit proces.

Binnen de alliantie trad NS Vastgoed op namens het geheel van de NS. Rodamco werd in 2000 partner in de alliantie door overname van Amvest. Het NSP-programma stelde als voorwaarde dat er een publiek-privaat samenwerkingsverband zou ontstaan, maar er golden meerdere redenen voor de betrokkenheid van private investeerders. Zowel ING als Rodamco hadden een grondpositie in of nabij het plangebied en zij hanteerden de lange-termijnvisie waar de gemeente bij mogelijke partners naar zocht. Met ING had de gemeente al naar tevredenheid samengewerkt bij de realisatie van de Koopgoot (Beurstraverse) in het kernwinkelapparaat. Niet de alliantie als zodanig maar de gemeente onderhield het contact met ministeries en met actoren in de regio. Ten behoeve van de verdere communicatie en planvorming stelden de vier partners het Projectbureau Rotterdam Centraal in dat onder leiding kwam te staan van een gemeentelijke stedebouwkundige manager. Hij en de eerstverantwoordelijke wethouder vormden het gezicht van de alliantie en van de investeringsopgaven. Het Projectbureau faciliteerde de stuurgroep, de regiegroep en de werkgroepen van de alliantie, onderhield de perscontacten en het contact met omwonenden. Het Projectbureau creëerde een website met informatie over het procesverloop en de planinhoud en het organiseerde tal van presentaties en geleide wandelingen door het plangebied. Het Projectbureau Rotterdam Centraal opende tezamen met de projectorganisaties van de HSL-Zuid en van RandstadRail in juni 2001 voor belangstellenden het zogenoemde Infracentrum Rotterdam in het Groothandelsgebouw, vlakbij het station maar buiten het zicht van de meeste passanten.

Het Projectbureau organiseerde in 2000 het participatietraject genoemd meedenken en het gemeentebestuur besloot gaandeweg het proces om het masterplan onderwerp te maken van formele inspraak. Alle vier de alliantiepartners hebben meegewerkt bij het meedenken, maar de inspraak was een gemeentelijke aangelegenheid en dat kan ook weinig anders gezien de bestuursrechtelijke bepalingen. Omwonenden zijn goed in staat geweest om hun belangen en wensen naar voren te brengen, niet alleen doordat de alliantie en de gemeente daarvoor de ruimte boden maar ook doordat er in Noord voldoende hoogopgeleide bewoners zijn die willen en kunnen participeren of inspreken. Sommige bewoners hebben al ervaring opgedaan in het proces rondom de aanleg van de spoortunnel die uitmondt bij station Rotterdam Hofplein. De bestaande klankbordgroepen van bewoners bij het (deel)gemeentelijke apparaat waren een startpunt voor het traject van meedenken en vanuit de gemeenteraad werd er ook op aangedrongen dat de deelgemeente burgers zou ondersteunen bij het leveren van een inbreng voor het masterplan.

160

In april 2001, wat later dan de partners zich hadden voorgenomen, werd het masterplan van de alliantie gepresenteerd.¹⁷ In september 2001 stemde de gemeenteraad ermee in. Bij de presentatie werd bekendgemaakt dat Rodamco de alliantie verliet omdat belastingwetgeving het voor een erkende belegger onaantrekkelijk maakte om direct in de investering te participeren. Een beroep op de staatssecretaris van Financiën, zo is wel gezegd, bracht geen uitkomst. De positie van ING veranderde eveneens, doordat het concern er in tegenstelling tot de verwachting niet in was geslaagd om binnen het plangebied het voormalige postsorteercentrum te verwerven. De alliantie en haar masterplan kregen de genadeklap toen het rijk aangaf het masterplan niet te aanvaarden: de financiële analyse volstond niet en van het rijk werd teveel geld gevraagd. Een eerste versobering die de gemeente aan het rijk voorlegde, werd eveneens afgewezen. Nu werd volgens het rijk niet de gewenste ruimtelijke kwaliteit bereikt. In een volgende ronde in het NSP-cluster werkten rijk, gemeente en spoorwegbedrijven samen verder aan de herontwikkeling, waarbij zij zich beperkten tot de terminal en de verdere herontwikkeling van de locatie buiten beschouwing lieten. De verkiezingen voor gemeenteraad en Tweede Kamer in het voorjaar van 2002 versterkten de sobere gedachtengang. De Rotterdamse coalitie die zo enthousiast was over Rotterdam Centraal werd door verkiezingswinnaar Leefbaar Rotterdam beschuldigd van megalomanie en van het negeren van de werkelijke noden van de bevolking: veiligheid en leefbaarheid. De Paarse kabinetten hadden veel aandacht geschonken aan versterking van de economische structuur en stimulering van het ondernemerschap en ook die coalitie moest het veld ruimen. De verkiezingsoverwinning van de partij Leefbaar Rotterdam werd gevolgd door die van haar nationale equivalent, de Lijst Pim Fortuyn. Zelfs al was er voor grote ruimtelijke investeringen nog de politieke ruimte geweest, de economische conjunctuur zat inmiddels ernstig tegen.

De vergroting van de reizigerscapaciteit van het krappe station Rotterdam Centraal, de aanleg van de HSL-Zuid en van RandstadRail waren ook voor de nieuwe politieke coalities

‘rijdende treinen’, al zou de herontwikkeling sober worden. In maart 2003 werd in het bestuurlijke overleg op hoofdlijnen een akkoord bereikt en in september 2003 werd het programma van eisen vastgesteld dat gebruikt wordt voor de selectie van een architect.¹⁸ De actoren die het proces nu sturen zijn het Ministerie van VROM, het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, de gemeente Rotterdam, de NS en de Stadsregio Rotterdam.¹⁹ Deze vijf actoren presenteren zich gezamenlijk als Projectteam Rotterdam Centraal en namen onder die naam de media van het Projectbureau Rotterdam Centraal over.

161