Op gemeentelijk niveau is het toezicht op de bouw- en milieuwetgeving (Bouwbesluit,
Asbestverwijderingsbesluit, et cetera) problematisch omdat niet duidelijk is waar het toezicht thuishoort, door de omschrijving van het verplichte basistakenpakket (RUD's), de kwaliteitscriteria en de hoeveelheid en complexiteit van de wet- en regelgeving die moet worden gekend.
Verplicht basistakenpakket of minimum takenpakket
Dit takenpakket moeten gemeenten verplicht onderbrengen in de RUD's
In het Basistakenpakket voor Regionale Uitvoeringsdiensten, versie 2.3 van 25 mei 2011, is over sloopwerkzaamheden het volgende opgenomen:
4. Het milieutoezicht op de volgende omgevingsvergunningplichtige activiteiten: • sloopwerkzaamheden in opdracht van bedrijven of instellingen,
Bovenstaande zinsnede levert bij de uitvoering discussie op: - Is bedoeld louter de sloop van bedrijfspanden?
- Moet de nadruk juist meer liggen op het ‘in opdracht van bedrijven’?
- Op asbest verwijderen rust niet langer een vergunningsplicht maar een meldingsplicht; hoe moet dit worden geïnterpreteerd?
- Hoe gaan we om met vrijkomende agrarische opstallen die na bedrijfsbeëindiging feitelijk geen bedrijfsgebouwen meer zijn?
De praktijk is nu dat er gemeenten zijn die van deze vage omschrijving gebruikmaken en dus stellen dat de gemeente voor alle asbestsaneringen die niet aan de bovenstaande criteria voldoen de
toezichthoudende instantie is en blijft en niet de RUD's. Echter, hebben ze veelal niet voldoende opgeleid personeel om deze taak effectief uit te voeren.
Uitgangspunten in tegenspraak
20"Sloopwerkzaamheden in opdracht van bedrijven of instellingen” zijn dus in het basistakenpakket van de RUD's gebracht. Voor “sloopwerkzaamheden in opdracht van particulieren” is een uitzondering gemaakt. Deze zijn niet in het Basispakket opgenomen. Bij een “niet-Wabo-brede inbreng” blijft dit onderdeel bij de gemeenten.
Omdat deze twee uitgangspunten mogelijk met elkaar in tegenspraak zijn, ontstaat er bij de uitvoering veel discussie. Het onderwerp ligt gevoelig en het zet druk op de eenduidigheid van de uitvoering van de taken van de RUD’s. Dit wordt zichtbaar bij het toezicht en de handhaving op de verwijdering van asbest. Asbest verwijderen valt namelijk onder slopen.
‘Complexe’ activiteiten
Op de website van Uitvoering met Ambitie (Veel gestelde vragen) wordt uitgelegd dat
sloopwerkzaamheden in opdracht van particulieren, waarbij asbest in het geding is, aangemerkt zouden moeten worden als complexe activiteiten. Waarom dat zo moet worden aangemerkt wordt echter niet uitgelegd.
Daarnaast wordt beschreven dat het milieutoezicht op bedrijfsmatige activiteiten met asbest, afval, bouwstoffen enzovoort valt onder het basistakenpakket. Men stelt dat het daarbij gaat om het milieutoezicht op de bedrijven die het asbest inventariseren en verwijderen, ook als de
asbestinventarisatie en -verwijdering in opdracht is van een particulier.
Deze 2 punten lijken in tegenspraak met de uitzondering die voor particulieren is gemaakt.
Toezicht op sloopwerkzaamheden particulieren
Asbestsaneringen vinden overal plaats en het gesaneerde asbest wordt naar diverse locaties in het hele land afgevoerd (de stortlocaties zijn niet altijd logisch). Asbestsaneringen zijn niet-locatiegebonden
activiteiten.
Het werken in meerdere gemeenten en regio’s, het maken van onderlinge afspraken om regels te omzeilen en de marges te verhogen waardoor normale concurrentie wordt bedreigd, maakt dat
asbestverwijdering als ketenonderwerp moet worden benaderd.
De complexiteit met asbest schuilt in de regelgeving en het aantal partijen dat belast is met het toezicht en de handhaving op die regelgeving.
Het toezicht op sloopwerkzaamheden met asbest behoort dus, ook ten aanzien van particulieren, thuis bij de omgevingsdiensten in plaats van de gemeenten.
Door onduidelijkheid over de taken tussen gemeenten en RUD's is het toezicht op asbestverwijdering aan het versnipperen en wordt de effectiviteit van het toezicht alleen maar tegengewerkt.
Capaciteit ontoereikend
Enkele gemeenten hebben onvoldoende kennis en/of capaciteit in huis. Bekend is dat men geen capaciteit beschikbaar heeft om toezicht te houden op asbestverwijdering.
Effectiviteit van toezicht
Een ander probleem dat een efficiënt en effectief toezicht belemmert, is de verouderde en versnipperde asbestwetgeving.
Bij de invoering van het Bouwbesluit 2012 is het hoofdstuk met betrekking tot de
(model)bouwverordening vervallen. Het artikel “Asbest verwijderen conform de best bestaande technieken” (8.3.5) is niet in het nieuwe Bouwbesluit teruggekomen. Dit artikel werd door de gemeentelijke handhavers bij foutief saneren het meeste gebruikt
Dat resulteert erin dat het voor omgevingsdiensten en gemeenten zeer lastig is om handhavend te kunnen optreden bij mogelijk onjuist of malafide handelen bij asbestverwijdering.
Wat nu wordt gedaan is dat dergelijk handelen wordt gemeld als klacht bij de certificerende instelling. De praktijk wijst uit dat die weinig met klachten van gemeenten en RUD’s doen. Zie hoofdstuk Certificatie en KeuringsInstellingen voor een toelichting waarom die daar weinig mee doen of kunnen doen.
Incidenteel wordt ook de al onderbezette I-SZW ingeschakeld.
De effectiviteit van toezicht via gemeenten of RUD's kan dus aanzienlijk worden verhoogd.
Herziening wetgevingen
Halverwege 2012 leek dat er een oplossing zou komen voor de ontoereikende en verouderde
asbestwetgeving zou komen. Vanuit het ministerie van Leefomgeving en Milieu werd er voorzien in een nieuw Asbestbesluit die het Asbestverwijderingsbesluit, Productenbesluit en Asbestwegenbesluit zou vervangen. Echter dit traject ligt momenteel stil.
Om een effectievere en efficiëntere toezicht en handhaving mogelijk te maken is herziening van de eerder genoemde wetgevingen noodzakelijk. Het toegezegde Asbestbesluit zou een stap in de goede richting zijn. Een conceptversie is met enkele, toen nog, gemeentelijke toezichthouders besproken en doorgenomen en deze konden zich in de conceptversie goed vinden en zagen het als een zeer goede verbetering
Sloopmelding
Op dit moment moet men (meestal) 4 weken voorafgaand aan een voorgenomen bouwkundige sloop of asbestverwijdering een sloopmelding doen. Aan deze melding is geen houdbaarheidsdatum gekoppeld. In principe betekent dit dat iemand nu kan melden en pas over 20 jaar kan slopen.
Via het Landelijk Asbestvolgsysteem kunnen straks deze meldingen worden gedaan. Het is daarbij gemakkelijk om alle asbesthoudende bronnen die in een pand (of deel daarvan) voorkomen in één keer te melden, ongeacht de termijn waarin dit pand (of deel daarvan) daadwerkelijk gesloopt of gesaneerd gaat worden.
Eindcontroles
Er bestaat een zeer groot verschil in de rapportages van de eindbeoordelingen die conform Arbobesluit na een asbestsanering moeten plaatsvinden. Ook de kwaliteit van deze eindcontroles valt regelmatig tegen. Op basis van de huidige wet- en regelgeving (waaronder NEN2990) is het voor de RUD's bijna ondoenlijk om handhavend op te treden richting de verantwoordelijke inspectie-instelling/laboratorium die de eindbeoordeling uitvoert.
De vigerende norm (NEN2990:2005), maar ook de toekomstige norm (NEN2990:2012) is te vaag. Een verduidelijking van de normen is vereist:
- Waar moet een visuele inspectie en een luchtmeting aan voldoen.
- Hoe moeten die uitgevoerd worden – harde duidelijke randvoorwaarden en richtlijnen. - Hoe moeten de uitkomsten gerapporteerd worden, zonder een wildgroei van soorten
rapportages.
- En wie is verantwoordelijk als achteraf blijkt dat een inspectie/meting niet juist is uitgevoerd. Hetzelfde kan gezegd worden over NEN2991 (risicobeoordeling).
En wie is bevoegd gezag richting deze bedrijven? Oplossingsrichtingen:
Verhoog de effectiviteit en efficiency bij RUD's en gemeenten:
- Maak de wetgeving dusdanig dat opsporing, toezicht en handhaving ook mogelijk wordt. - Voorzie in voldoende capaciteit en kennis bij gemeenten, of hevel deze taak volledig over
naar patijen die deze taak wel effectief kunnen uitvoeren, zoals RUD's.
- Breng een heldere scheiding aan tussen taken van gemeenten en RUD's door een heldere niet interpreteerbare formulering van het basistakenpakket voor RUD's.
Draag er zorg voor dat:
- elke malversatie of vermoedens daartoe centraal worden geregistreerd, ongeacht de waarnemende toezichthouder en los van zijn/haar formele taak of autoriteit;
- en dat deze vermoedens worden opgevolgd door onderzoek of handhaving door de formeel aangewezen toezichthouder met de nodige autoriteit, met registratie van vervolgacties.
Op deze wijze blijkt snel wat de effectiviteit is van verschillende toezichthouders en de effectiviteit is van de handhaving die daaruit volgt. Hiaten daarin kunnen dan leiden tot optimalisatie van het systeem of de regels. Tevens blijkt snel wat de trends zijn (in afwijkingen).
Mogelijk kan hierbij worden aangesloten bij het in ontwikkeling zijnde Landelijk Asbestcontrolesysteem (LACS, O. Hegeman).