Productie en afzet van dierlijke mest

Doorwerking van het voorgenomen mestbeleid

Het voorgenomen mestbeleid reguleert via verschillende routes de belasting van de bodem. De N-aanvoer naar de bodem uit dierlijke mest wordt beperkt via de gebruik- snormen voor N uit dierlijke mest. De aanvoer van dierlijke mest (N en P₂O₅) en kunst- mest (alleen N) tezamen moet passen binnen de verliesnormen.

In 1997 was de mestproductie 189 miljoen kg fosfaat waarvan 100 miljoen kg afkom- stig van graasvee, 3 van vleeskalveren, 55 van varkens en 31 van pluimvee. Om aan de gebruiksnorm en de verliesnormen van 2003 te voldoen zal de jaarlijkse mestproductie in totaal met bijna 40 miljoen kg fosfaat (van 189 naar 152) moeten afnemen tussen 1997 en 2003 (tabel 5.4.2). Een deel van dit overschot zal worden weggewerkt door autonome daling van de rundveestapel en door het systeem van mestafzetcontracten in combinatie met de opkoopregeling. Door veranderingen in de veestapel is de fosfaat- productie in 2000 reeds 5 miljoen kg lager dan in 1997. De overheid beoogt met de 5.4 VERMESTING

opkoopregeling 21,5 miljoen kg/jaar fosfaat uit de markt te halen. Bij de eerste tranche van deze opkoopregeling in 2000 is ruim 7 miljoen kg/jaar fosfaat aangeboden. Bij opti- mistische veronderstellingen over de werking van het mestafzetsysteem ontstaat vanaf 2003 zeer waarschijnlijk toch nog een nationaal fosfaatoverschot waarvan de omvang sterk kan variëren.

Mogelijkheden voor verdere reductie zijn: een nog grotere mestafzet bij akkerbouwers, veevoeraanpassingen, exporteren, bewerken of verbranden van mest, overschrijding van normen en het verder terugdringen van de veestapel. In een gevoeligheidsanalyse (tabel 5.4.3) zijn een aantal opties voor het terugdringen van de overschotten in 2003 geanalyseerd, tezamen met mogelijke tegenvallers.

Bij de inschatting van de effecten op de milieukwaliteit is er tentatief van uitgegaan dat in 2003 nog ongeveer 19 miljoen kg fosfaat boven de fosfaatverliesnorm in het Neder- landse milieu terechtkomt, en in latere jaren nog 10-15 miljoen kg/jaar. De heffing op overschrijding van de verliesnorm is weliswaar hoog, maar het is de vraag of het juri- disch en praktisch uitvoerbaar is om via het stelstel van heffingen het halen van verlies- normen, zeker op korte termijn, volledig af te dwingen. Indien voor 90-95% van de mest die niet op eigen grond mag worden gebruikt afzetcontracten worden afgesloten, zal wel worden voldaan aan de verliesnormen voor stikstof maar worden de verliesnormen voor fosfaat overschreden.

Het MINAS-systeem (met de hoge heffingen zoals voorgesteld in de IAM) en de mest- afzetcontracten zullen er toe leiden dat het gebruik van fosfaat en stikstof uit dierlijke mest aan banden wordt gelegd. Daarnaast zullen boeren nauwkeuriger gaan bemesten 5.4 VERMESTING

MILIEU IN NEDERLAND

Tabel 5.4.2 Ontwikkeling van de mestafzet binnen de verliesnormen bij veel afzetcontracten voor dierlijke mest (Van Egmond et al., 2000).

1997 2003 2010 2020 2030

miljoen kg P₂O_{5 per jaar}

Snijmaïs 33 17 18 17 18 Grasland 92 88 89 87 88 Bouwland 60 27 25 25 25 Niet-getelde grond1) _{4 12 12 12 11} Export 4 8 12 16 16 TOTAAL 189 152 155 156 158

Benodigde reductie t.o.v. 1997 0 37 34 33 31

Nationaal mestoverschot2) _{0 19 11 11 13}

1) _{Het areaal landbouwgrond wordt jaarlijks geteld via de Landbouwtelling. Bedrijven/mensen met weinig grond en dieren}

zijn niet tellingsplichtig en worden ook niet geregistreerd. Op deze gronden kan wel mest afgezet worden. In 1997 is de afzet op niet-getelde grond ook opgenomen onder snijmaïs, gras en bouwland. Het totaal is gecorrigeerd voor deze dubbeltelling.

2) _{Het nationale mestoverschot is de hoeveelheid mest die niet binnen de verliesnorm voor fosfaat kan worden uitgereden,}

nadat de verwachte effecten van voeraanpassing en vermindering van de veestapel (door autonome ontwikkelingen, opkopen van productierechten, aanpassen aan MINAS en mestafzetcontracten) zijn doorgevoerd.

met stikstof- kunstmest omdat deze ook onder de stikstofverliesnorm valt. De huidige praktijk is dat boeren meer kunstmest gebruiken dan strikt nodig is. De lage kunstmest- prijzen en de huidige lage heffing op overschrijding van de verliezen zorgen ervoor dat boeren liever het zekere voor het onzekere nemen om risico’s van opbrengstderving te vermijden. Dit zal door de voorgestelde hoge heffingen veranderen.

Marges in het mestoverschot

In de rundveehouderij is sprake van een autonome daling van de fosfaatproductie door een efficiëntere melkproductie (stijging melkproductie per dier, minder jongvee per melkkoe) en de slechte economische vooruitzichten bij vleesvee. Hierdoor zal de fos- faatproductie in 2003 tot circa 185 miljoen kg fosfaat zijn gedaald. Afhankelijk van de mate waarin boeren bereid zijn mestafzetcontracten af te sluiten is er binnen de normen ruimte voor 125-160 miljoen kg/jaar fosfaat (tabel 5.4.3). Ten opzichte van de autono- me ontwikkeling zou de fosfaatproductie dus met 25-60 miljoen kg/jaar fosfaat terug- moeten. Dit zal gerealiseerd moeten worden door de mestafzetcontracten in combinatie met de opkoopregeling, het afromen van mestrechten en de wet herstructurering var- kenshouderij, en door technische maatregelen (zie tekstbox ‘Mee- en tegenvallers bij 5.4 VERMESTING

Tabel 5.4.3 De gevoeligheid van het nationale mestoverschot voor de afzetmogelijkheden van mest in 2003 (van Egmond et al., 2000).

Variant 1 2 3 4

Veel afzet Laag P₂O₅- Weinig Optimaal:

contracten gehalte voer afzet- Extra veel

contracten afzetcontracten, laag P₂O₅-gehalte

voer, meer export

Veronderstellingen

Afzetcontracten mest Veel Veel Weinig Veel

% Acceptatiegraden fosfaat Op snijmaïs 100 100 85 100 Op grasland 100 100 90 100 Op bouwland 60 60 30 70 Implicaties

Plaatsbaar binnen verliesnormen mln kg/jaar P₂O₅

Op snijmais 17 17 15 17 Op grasland 88 88 79 88 Op bouwland 27 27 14 32 Op niet-getelde grond 12 12 12 12 Export 8 8 8 12 TOTAAL 152 152 127 161

Benodigde reductie t.o.v. 1997 37 261) _{62 17}1)

Nationaal mestoverschot2) _{19 9 15 0}

1) _{Het overschot uitgedrukt in P}

2O5is 11 miljoen kg lager dan bij de andere varianten door extra voeraanpassingen bij var-

kens en runderen.

2) _{Het nationale mestoverschot is de hoeveelheid mest die niet binnen de verliesnorm voor fosfaat kan worden uitgereden,}

nadat de verwachte effecten van voeraanpassing en vermindering van de veestapel (door autonome ontwikkelingen, opkopen van productierechten, aanpassen aan MINAS en mestafzetcontracten) zijn doorgevoerd.

realisatie van het voorgenomen mestbeleid’). Bij de veronderstelde invulling van het beleid (90-95% contractering van de mest) is het risico aanwezig dat onvoldoende mest voor opkoop wordt aangeboden. Er ontstaat dan een nationaal mestoverschot van 10-20 miljoen kg/jaar fosfaat (zie tabel 5.4.3., varianten 1-3), dat alleen onder uiterst gunstige omstandigheden (variant 4) kan worden weggewerkt. Wordt 95% van alle mest gecon- tracteerd, dan ontstaat in variant 1 een nationaal mestoverschot van 13 miljoen kg/jaar fosfaat. Bij contractering van 100% van de overtollige mest (conform het oorspronkelij- ke kabinetsvoorstel van september 1999) kan in variant 1 aan alle gebruiks- en verlies- normen worden voldaan.

5.4 VERMESTING

MILIEU IN NEDERLAND

Mee- en tegenvallers bij realisatie van het voorgenomen mestbeleid Er bestaan onzekerheden in de verschillende scha-

kels van de vermestingsketen.

1) De vertaling van beleid en marktontwikkelingen naar omvang en gedrag van de landbouwsector. 2) De vertaling van de landbouwactiviteiten naar emissies van N en P naar bodem, water en lucht. 3) De vertaling van milieubelasting naar milieukwa-

liteit.

4) De vertaling van milieukwaliteit naar effecten op mens en natuur.

In deze tekstbox staan vooral de bij 1) en 2) genoemde onzekerheden centraal.

Naast koude sanering en opkopen van mestpro- ductierechten zijn er ook nog andere manieren om het nationale mestoverschot te verminderen: •Onder druk van knellende fosfaatverliesnormen

kunnen veehouders besluiten tot extra verlaging van de fosfaatgehalten in krachtvoer. Zo zou een verlaging van het gemiddelde P-gehalte in var- kensvoer kunnen resulteren in een reductie van 6 miljoen kg/jaar P₂O₅. Aan verlaging van het P- gehalte in het krachtvoer van runderen is tot op heden weinig gedaan. Hier liggen nog, onbeken- de, mogelijkheden. Een verlaging van het P- gehalte in het krachtvoer van runderen met bij- voorbeeld 10% leidt tot een verlaging van de fosfaatproductie met 5 miljoen kg/jaar. (zie variant 2 in tabel 5.4.3).

•Mocht de bereidheid van akkerbouwers tot het accepteren van dierlijke mest oplopen van 60% naar 70% dan stijgt de mestafzet bij akkerbou- wers met circa 5 miljoen kg/jaar P₂O₅.

•De export van mest zou extra gestimuleerd kun- nen worden. In deze studie is gerekend met een verdubbeling van de export tussen 1997 en 2003 maar een extra verhoging is niet onmogelijk. •Alle bovengenoemde meevallers tezamen (opti-

male variant); verlaging van het fosfaatgehalte, stijging van de acceptatie bij akkerbouwers tot 70% en een toename van de mestexport en ver- werking tot 12 miljoen kg/jaar kunnen het mesto- verschot geheel wegwerken (zie variant 4 in tabel 5.4.3). Na autonome reductie bij het graasvee resteert voor de opkoopregeling een opgave van

circa 10 miljoen kg/jaar fosfaat.

•Het is onzeker in welke mate de gemiddelde gras- productie zal reageren op de reductie in bemes- ting die het gevolg zal zijn van het nieuwe mest- beleid. Hier is gerekend met een gemiddelde reductie van 10%. Blijft deze reductie uit, dan neemt de nationale plaatsingsruimte voor mest toe met 7,5 miljoen kg fosfaat per jaar. Daar staat dan wel weer tegenover dat koeien meer gras zul- len eten dan nu is verondersteld. De mate waarin dit gecompenseerd wordt door minder kracht- voerverbruik zal bepalend zijn voor het netto effect op het nationale mestoverschot

Er zijn ook potentiële tegenvallers denkbaar: •De bereidheid van akkerbouwers tot het afsluiten

van afzetcontracten en afnemen van mest is ook nog onzeker. In de CLM-enquête geven akker- bouwers bijvoorbeeld aan dat ze momenteel bereid zijn 30% van het maximum op te vullen. Mocht dit in 2003 nog zo zijn (en 90% bij gras en 85% bij maïs wordt benut) dan neemt de binnen de gebruiksnormen van dierlijke mest plaatsbare hoeveelheid fosfaat uit dierlijke mest af tot 142 miljoen kg fosfaat. Als de acceptatie van fosfaat uit dierlijke mest dan gelijk is aan die van stikstof resulteert een mestoverschot van 15 miljoen kg/jaar fosfaat. (zie variant 3 in tabel 5.4.3). •De hele kleine bedrijven hoeven niet deel te

nemen aan de Landbouwtelling en MINAS; maar mogen wel dierlijke mest op deze gronden aan- wenden. De afzet op niet in de landbouwtelling getelde gronden zou bij veel mestafzetcontracten tussen 1997 en 2003 verdrievoudigen tot 12 mil- joen kg/jaar fosfaat. Het is erg onduidelijk in welke mate de eigenaren van deze gronden afzet- contracten zullen willen afsluiten. Mocht de mestafzet naar deze gronden niet toenemen, dan neemt het mestoverschot toe met 8 miljoen kg/jaar fosfaat.

•In 2020 is er mogelijk een 1000 km2 _hogere ruimteclaim uit de niet-landbouw functies dan dat er grond vrijkomt uit de landbouw (zie para- graaf 2.4.5). Als deze ruimtedruk zou leiden tot een afname van het landbouwareaal, dan neemt de plaatsingsruimte voor mest af.