Kosteneffectiviteit NO x en verzuring

Kosteneffectiviteit NO_x

De NO_x-emissie ligt bij het vastgesteld beleid volgens het EC-scenario in 2020 nog bijna 140 miljoen kg boven het NMP3-doel voor 2010 van 120 miljoen kg. De kostenef- fectiviteit van de voorgenomen maatregelen in 2020 bedraagt gemiddeld 13 gulden per kilo NO_x. Met die maatregelen wordt ten opzichte van 1995 circa 300 miljoen kg NO_x- emissie vermeden. De duurste maatregel betreft de invoering van Euro IV-normen bij personenauto’s (benzine); de (marginale) kosteneffectiviteit van deze maatregel bedraagt meer dan 70 gulden per kilo NO_x. De maatregel heeft overigens ook effect op andere stoffen. In 1995 bedroeg de gemiddelde kosteneffectiviteit nog ruim 6 gulden per kilo NO_xen was de kosteneffectiviteit van de duurste maatregel bijna 12 gulden per kilo NO_x. Ongeveer 130 van de genoemde 300 miljoen kg NO_x-emissie kunnen worden vermeden door het nemen van de maatregelen die minder dan 10 gulden per kilo NO_x kosten (zie figuur 5.3.11 en Van Wee et al., 2000).

5.3 VERZURING EN GROOTSCHALIGE LUCHTVERONTREINIGING

Evaluatie verzuringdoelstellingen

In het derde Milieubeleidsplan is een evaluatie van de verzuringdoelstellingen aangekondigd. De vraag was of nieuwe wetenschappelijke inzichten aanleiding zijn tot het aanpassen van de (deposi- tie)-doelstellingen. De vierde Milieuverkenning (RIVM, 1997a) gaf aan dat het bereiken van de emissiedoelen voor NO_x en NH₃ in 2010 zeer ingrijpende en kostbare inspanningen vergen. Daarna vonden internationale onderhandelingen plaats over nieuwe verzuringdoelen, zowel bij UN- ECE (inmiddels uitgemond in het Gothenburg protocol) als bij de Europese Unie. De vigerende doelen zijn afkomstig uit het Bestrijdingsplan Verzuring uit 1989, het gelijktijdig verschenen Eerste Nationaal Milieubeleidsplan en het Plan van Aanpak Ammoniakemissie uit de Landbouw . Wat betreft de effecten op gezondheid, directe effecten op gewassen en schade aan materialen geeft de actualisering van de wetenschappelijke kennis geen aanleiding tot wijziging van de doel- stellingen. De meeste veranderingen in de weten- schappelijke inzichten hebben plaatsgevonden bij het vaststellen van de zogeheten kritische niveaus voor de depositie van stikstof en zuur op de bodem. Nieuw ten opzichte van het Bestrijdings- plan Verzuring en ook ten opzichte van de Derde Fase Additioneel Programma Verzuringonderzoek (APV-3) is dat het nu veel beter mogelijk is om de gevolgen vast te stellen van depositie van verzu- rende stoffen en totaal stikstof op de soortensa- menstelling in ecosystemen. De kritische deposi- tieniveaus voor ecosystemen blijken lager te liggen dan die waarbij wortelschade en verminde-

ring van de houtgroei, beide maten voor de bosvi- taliteit, optreden. Een vergelijking van de huidige inzichten met die ten tijde van het opstellen van het Bestrijdingsplan Verzuring, laat de volgende verschillen zien:

• kritische belastingen gerelateerd aan effecten op de soortensamenstelling van natuurlijke vegetaties en de grondwaterkwaliteit (voor stikstof) liggen thans in het algemeen in dezelfde orde van grootte als indertijd werd gedacht.

• kritische belastingen gerelateerd aan effecten op de wortels van natuurlijke vegetaties en bossen en de grondwaterkwaliteit (voor alumi- nium) liggen nu beduidend hoger indertijd werd gedacht.

• kritische belastingen gerelateerd aan effecten op bosgroei liggen mogelijk hoger dan die welke eerder zijn afgeleid voor effecten geba- seerd op natuurlijke stress en verstoring van de nutriëntenbalans.

De onderbouwing van de depositiedoelstelling voor zure depositie van 1400 mol/ha vond in de tachtiger jaren plaats op basis van het optreden van wortelschade. Het eindrapport van het APV-3 in 1995 gaf reeds aan dat de kritische belasting hoger kan liggen dan indertijd verondersteld. Deze conclusie staat nog steeds. Echter, verande- ring van de soortensamenstelling in ecosystemen treedt bij veel lagere depositieniveaus op dan schade aan wortels bij bomen. Voorts is het met de huidige kennis beter mogelijk de depositiedoe- len regionaal te differentiëren.

Van de totale hoeveelheid vermeden NO_x-emissie wordt bijna tweederde deel gereali- seerd door het steeds verder aanscherpen van de emissie-eisen voor het wegverkeer. Deze verkeersmaatregelen kosten in 2020 gemiddeld ruim 17 gulden per kilo NO_xen zijn derhalve relatief duur. Deze maatregelen reduceren echter niet alleen de NO_x-emis- sie maar ook de emissie van VOS, fijn stof en koolmonoxide. De kosteneffectiviteit van deze groep maatregelen is in werkelijkheid dus gunstiger, dan wanneer uitsluitend naar NO_xwordt gekeken. Daarnaast is het van belang dat door de veelal kortere afstand tus- sen bron en ontvanger bij het wegverkeer, een emissiereductie bij het wegverkeer in het algemeen een groter effect heeft op de lokale luchtkwaliteit dan een vergelijkbare emis- siereductie van dezelfde stof door bijvoorbeeld een chemische installatie of elektrici- teitscentrale (Van Wee et al., 1999).

Kosteneffectiviteit Verzuring

Als de kosteneffectiviteit van emissiereductie worden afgestemd op de emissie (onge- acht de locatie van de depositie), dan ziet het beeld er anders uit dan wanneer de deposi- tie op Nederland van die emissie centraal zou staan: emissiereductie van NH₃is ten opzichte van reductie van NO_xen SO₂aantrekkelijker voor Nederland als van depositie uit wordt gegaan. In 2020 worden bijna 9 miljard z-eq meer geëmitteerd dan de NMP3- doelstelling voor deze drie stoffen in 2010. In totaal wordt in 2020 ten opzichte van 1995 met het vastgesteld anti-verzuringsbeleid gericht op NO_x, SO₂en NH₃circa 8 mil- jard z-eq vermeden.

De kosteneffectiviteit van de ingezette maatregelen is gemiddeld bijna 500 gulden per 1000 z-eq (figuur 5.3.12). De duurste maatregel betreft de invoering van Euro IV-nor- men bij personenauto’s (benzine); de (marginale) kosteneffectiviteit van deze maatregel 5.3 VERZURING EN GROOTSCHALIGE LUCHTVERONTREINIGING

0 100 200 300 400 500 600 Emissie (mln kg) 0 1000 2000 3000 4000 Kosten (mln gld, prijspeil 1999)

EURO 3 eisen benzine-auto’s EURO 4 eisen dieselauto’s EURO 5 eisen vrachtwagens EURO 3 eisen dieselauto’s Katalysatoren benzine-auto’s EURO 4 eisen vrachtwagens Overige maatregelen

Doel 2010

Kosteneffectiviteit maatregelen NOx

Figuur 5.3.11 Kosteneffectiviteitscurve NO_xvoor 2020 ten opzichte van 1995 volgens het EC- scenario (Bron: Van Wee et al., 2000)

bedraagt meer dan 3000 gulden per 1000 z-eq. Ter vergelijking: de gemiddelde kosten- effectiviteit van de genomen maatregelen in 1995 bedroeg ruim 80 gulden per 1000 z- eq, variërend van minder dan 15 gulden per 1000 z-eq voor de rookgasontzwaveling van energiecentrales, tot circa 525 gulden per 1000 z-eq voor de driewegkatalysator bij per- sonenauto’s. Ruim 40% van de in 2020 hoeveelheid vermeden z-eq ten opzichte van 1995 kan door het huidige beleid voor minder dan 500 gulden per 1000 z-eq worden vermeden. Vrijwel alle maatregelen die in 2020 die meer dan 500 gulden per 1000 z-eq kosten, worden door de doelgroep verkeer genomen. Aanvullende maatregelen ten opzicht van het vastgesteld beleid hoeven niet duurder te zijn dan de maatregelen die bij vastgesteld beleid worden getroffen. Het vastgesteld beleid resulteert in relatief dure verkeersmaatregelen, terwijl bij andere sectoren nog diverse maatregelen getroffen kun- nen worden die goedkoper zijn.

MILIEU IN NEDERLAND

5.3 VERZURING EN GROOTSCHALIGE LUCHTVERONTREINIGING

Figuur 5.3.12 Kosteneffectiviteitscurve verzuring voor 2020 ten opzichte van 1995 volgens het EC-scenario (Bron: Van Wee et al., 2000)

5 10 15 20 25 Emissie (mld z-eq) 0 1000 2000 3000 4000 Kosten (mln gld, prijspeil 1999)

EURO 4 eisen dieselauto’s EURO 5 eisen vrachtwagens EURO 3 eisen dieselauto’s EURO 4 eisen vrachtwagens Verlaging zwavelgehalte stookolie zeescheepvaart ROI bestaande electriciteits- centrales

ROI nieuwe electriciteits- centrales

Overige maatregelen

Doel 2010

Kosteneffectiviteit maatregelen verzuring

Methode kosteneffectiviteit

Voor het bepalen van de kosteneffectiviteitscurve voor NO_xen verzuring zijn voor 2020 ten opzichte van 1995 de kosten en effecten in beeld gebracht van specifiek op NO_x-reductie of verzuring gerich- te maatregelen die bij het vastgesteld beleid wor- den genomen (figuur 5.3.11 en figuur 5.3.12). Voor een deel betreft het verdere invoering van maatregelen die ook in 1995 al effect hadden. De na 1995 nieuw ingezette maatregelen zijn echter dominant in 2020, zowel wat betreft aantal, effec- ten en kosten. De kosten van de maatregelen zijn volledig toegerekend aan NO_x of verzuring, ook als een maatregel effect heeft op meerdere stof- fen. Maatregelen gericht op bijvoorbeeld CO₂en

SO₂zijn niet in de NO_x-curve opgenomen. Maatre- gelen die primair gericht zijn op andere stoffen dan verzurende, zijn niet in de verzuringscurve opgenomen. Het effect van energiebesparings- maatregelen is niet zichtbaar in de curve. Uiter- aard is dit effect wel meegenomen in de geprog- notiseerde emissie; de afstand tussen doel en effect na de duurste maatregel is dus inclusief het effect van overige maatregelen, zoals energiebe- sparing. Maatregelen waarvan het effect in 2020 kleiner is dan in 1995, zijn niet in de curve opge- nomen. Een voorbeeld zijn de zogenoemde Scot- installaties bij raffinaderijen, waar door aanpass- ingen van het productieproces het effect van deze

Kosteneffectiviteitsberekeningen kennen diverse onzekerheden. Ten eerste, het niveau van maatschappelijke activiteiten die de kosten veroorzaken. Deze onzekerheden zijn in de vorm van de beide CPB-scenario’s meegenomen. Verder zijn er onzekerheden in het beleid: meer beleid leidt in het algemeen tot meer kosten. Mogelijk de belangrijkste onzekerheid in de kostenschattingen voor de toekomst betreft het effect van dalende eenheidskosten in de tijd (zie paragraaf 5.11).

5.3 VERZURING EN GROOTSCHALIGE LUCHTVERONTREINIGING

toegevoegde voorziening afneemt. Het vastge- steld beleid bevat geen maatregelen in de land- bouwsector die leiden tot een verdere reductie van de ammoniakemissie. Bij het bepalen van de kosteneffectiviteit is uitgegaan van constante een-

heidskosten van technieken in de tijd, bij gebrek aan inzicht in de kostendaling per maatregel. Hierdoor zijn de geraamde kosten aan de hoge kant (zie paragraaf 5.11).

5.4

Vermesting

• De maatregelen die zijn voorgesteld in de nota Integrale Aanpak Mestproblematiek (IAM, september 1999) leiden tot een forse reductie van de stikstof- en fosforverlie- zen naar het milieu.

• Bij een optimistische schatting van de bereidheid van akkerbouwers om mestafzet- contracten af te sluiten, is de afzetmogelijkheid voor mest in 2003 binnen de dan gel- dende gebruiks- en verliesnormen 20% (37 miljoen kg fosfaat) kleiner dan in 1997. Met dit systeem van mestafzetcontracten (conform het beleidsvoorstel IAM van sep- tember 1999) kan de omvang van de mestproductie (en de veestapel) worden terug- gebracht tot een niveau dat binnen de verliesnormen inpasbaar is.

• De krimp van de veestapel kan minder dan 20% zijn naarmate er meer mest wordt geëxporteerd en/of extra voeraanpassingen plaatsvinden. De krimp wordt groter dan 20% naarmate akkerbouwers minder mest accepteren dan is verondersteld.

• Wanneer slechts 90-95% van de mest via afzetcontracten hoeft te worden afgezet (zoals besproken met LTO-Nederland), ontstaat een discrepantie tussen de doorwer- king van de stikstof-gebruiksnorm en de fosfaat-verliesnorm. Hierdoor wordt maar een deel van de bovengenoemde 37 miljoen kg fosfaat via mestafzetcontracten gere- guleerd. De mestproductie past dan nog wel binnen de stikstof-verliesnormen maar blijft nog 19 miljoen kg fosfaat per jaar hoger dan wat binnen de fosfaat-verliesnor- men inpasbaar is (nog steeds bij een optimistische schatting van de acceptatie van mest bij akkerbouwers).

• Zolang dierrechten en mestproductierechten van kracht blijven, kan in beginsel mid- dels het opkopen van deze rechten het totale mestoverschot worden weggewerkt. Dit zou betekenen dat circa 30 miljoen kg fosfaat wordt opgekocht en afgezien wordt van het voornemen de mestproductierechten vanaf 2005 af te schaffen.

• Door het mestbeleid zullen de nitraatconcentraties in het bovenste grondwater onder landbouwgrond in de zandgebieden bijna halveren en wordt ook hier op veel plaat- sen de doelstelling van 50 mg/l nitraat bereikt. Het diepere grondwater dat wordt gebruikt voor de drinkwatervoorziening zal hooguit lokaal niet voldoen aan de drinkwaternorm voor nitraat. De afbraak van nitraat leidt echter op grotere schaal tot een toename van ongewenste stoffen in het opgepompte grondwater.

• Voor ammoniak zullen aanvullende maatregelen (emissiearmere stallen en mestaan- wending) nodig zijn om onder het in Gothenburg afgesproken nationale emissiepla- fond van 128 miljoen kg NH₃per jaar te komen.

• Door het mestbeleid neemt het tempo van fosfaatophoping in de bodem sterk af. De verliesnormen zijn ontoereikend om een verdere toename van het areaal fosfaatverza- digde zandgronden tegen te gaan. Hierdoor zal de fosfaatafspoeling naar het opper- vlaktewater niet belangrijk afnemen. In veel kleine regionale wateren blijft de hoge aanvoer van fosfaat een belemmering voor de ontwikkeling van de biodiversiteit. De fosfaatvracht in de Rijn, Maas en Schelde daalt vooral door de verwachte verminder- de fosfaatlozingen uit rioolwaterzuiveringsinstallaties in de stroomgebieden.

• In de Nederlandse kustzone lopen de stikstofconcentraties terug. Hierdoor mag na 2010 een vermindering van de (toxische) algenbloei verwacht worden.

5.4 VERMESTING

5.4.1 Inleiding

Overmaat aan voedingsstoffen voor planten, met name stikstof en fosfor, ontregelt eco- logische processen in water en bodem. Dit wordt vermesting of eutrofiëring genoemd. De levensgemeenschap verandert. Soorten verdwijnen en andere komen ervoor in de plaats. Uiteindelijk domineren slechts enkele soorten in grote hoeveelheden. Voedings- stoffen spoelen uit naar grondwater en oppervlaktewater. Ook hopen zij zich op in bodem, waterbodem, biomassa, planten en vissen. Door deze ophoping worden de gevolgen van vermesting vaak pas in een later stadium zichtbaar en is, bij vermindering van de belasting, vaak sprake van een vertraagd herstel door nalevering vanuit de opge- hoopte voedingsstoffen.

5.4.2 Doelstellingen en beleid

In tegenstelling tot de rest van deze verkenning wordt hier het voorgenomen mestbeleid (Integrale Aanpak Mestproblematiek met inbegrip van het aanvullend stikstofbeleid; Ministerie van LNV, 1999) en niet het vastgestelde beleid (Integrale Notitie Mest- en Ammoniakbeleid; Ministerie van LNV, 1995) beschouwd. Het voorgenomen beleid is nu het meest waarschijnlijke beleidspakket en gaat het vastgestelde beleid vervangen.

Doelstellingen en voorgenomen mestbeleid

De doelstellingen voor vermesting zijn uitgedrukt in verliesnormen voor stikstof (N) en fosfaat (P₂O₅), gebruiksnormen voor N uit dierlijke mest (EU-nitraatrichtlijn) (tabel 5.4.1) en kwaliteitsdoelstellingen voor grondwater en oppervlaktewater (respectievelijk uit NMP3 en Vierde Nota Waterhuishouding). Verliesnormen hebben betrekking op de hoeveelheid N en P₂O₅die per hectare landbouwgrond in het milieu mag verdwijnen. Met een mineralen-aangifte-systeem (MINAS) wordt voor elk landbouwbedrijf jaarlijks het gemiddelde fosfaat- en stikstofverlies bepaald. Het gebruik van fosfaatkunstmest telt voorlopig niet mee bij de vaststelling van het fosfaatverlies. Boeren betalen een heffing wanneer het verlies hoger is dan de norm. De heffing is een stimulans om maat- regelen te nemen die het verlies beperken, zoals afvoeren van dierlijke mest, bezuinigen op kunstmest en veevoer of beperken van de veestapel. De hoge heffingen die voorge- steld worden in de Integrale Aanpak Mestproblematiek (IAM; Ministerie van LNV, 1999) maken het halen van verliesnormen veel dwingerder, mits overschrijding van de normen ook opgespoord en gesanctioneerd wordt. Handhaving lijkt gemakkelijker naar- mate het landelijke mestoverschot kleiner is. Door invoering van mestafzetcontracten, opkopen van mestproductierechten, intrekken van varkensrechten en afromen van ver- handelde mestproductierechten probeert de overheid de mestproductie, en zodoende het landelijk mestoverschot, te verminderen. Veehouders moeten mestafzetcontracten voor dierlijke mest afsluiten voor vrijwel alle mest die zij niet binnen de gebruiksnormen voor N uit dierlijke mest op eigen grond kunnen uitrijden.

Interpretatie van het voorgenomen mestbeleid

Mestafzetcontracten zijn belangrijk voor de ontwikkeling van de milieudruk. Veehou- ders moeten contracten afsluiten voor vrijwel alle mest die ze niet binnen de gebruik- snormen op eigen grond kunnen afzetten. Verondersteld is dat voor 90% van de mest van graasvee en 95% van de mest van hokdieren afzet contractueel wordt geregeld. Met LTO-Nederland zijn afspraken gemaakt om voor 90 tot 95% van de mest afzetcontrac- ten te sluiten. Wie onvoldoende contracten afsluit moet zijn veestapel inkrimpen. Het merendeel van de rundveebedrijven beschikt zelf over voldoende grond (gras en snij- maïs). Op extensieve rundveebedrijven is zelfs nog wat ruimte over om varkens- of pluimveemest van anderen te accepteren. Deze ruimte wordt de komende jaren groter door afname van de melkveestapel en doordat vermoedelijk per koe minder jongvee gehouden zal worden. Varkens- en pluimveebedrijven hebben doorgaans weinig grond en zijn voor hun mestafzet afhankelijk van de bereidheid van akkerbouwers om mestaf- zetcontracten af te sluiten. De omvang van de varkens- en pluimveestapel wordt dus bepaald door de akkerbouwers en door de concurrentie tussen varkens- en pluimvee- houders om de schaarse afzetcontracten.

5.4 VERMESTING

MILIEU IN NEDERLAND

Tabel 5.4.1 Kenmerken van het voorgenomen mestbeleid (Bron: Ministerie van LNV, 1999)

BELEIDSINSTRUMENTEN VOORGENOMEN BELEID

Integrale Aanpak Mestproblematiek 1999

Verliesnormen Verliesnormen 2008 vervroegd naar 2003:

• Stikstof op droge gronden Bouwland: 60 kg/ha Grasland: 140 kg/ha

• Stikstof overige gronden: Bouwland: 100 kg/ha Grasland: 180 kg/ha

• Fosfaat (exclusief kunstmest) 20 kg/ha Heffing op verlies boven de norm • 20 gld/kg fosfaat

• 5 gld/kg stikstof Gebruiksnorm dierlijke mest vanaf 2003 overal:

• Bouwland 170 kg N/ha (conform EU-nitraatrichtlijn)

• Grasland 250 kg N/ha (conform Nederlandse derogatieverzoek).

Afzetcontracten voor mestoverschot t.o.v. Systeem van verplichte mestafzetcontracten en

Doorrekening voorgenomen mestbeleid volgens ‘Best professional judgement’ De Integrale Aanpak Mestproblematiek is nog niet

door de Tweede Kamer aangenomen. Bovendien is de uitwerking van het beleidsvoornemen nog niet afgerond. De hier gepresenteerde resultaten zijn deels gebaseerd op interpretaties van de huidige beleidsvoornemens, die nog in discussie zijn. Cij-

fers voor toekomstige veestapel, mestproductie, mestoverschotten en milieueffecten bij doorvoer van de Integrale Aanpak van de Mestproblematiek moeten dus als indicatief worden beschouwd. Niettemin zijn de belangrijkste conclusies robuust voor deze onzekerheden.

Volgens een recente CLM-enquête (Hees & Hin, 2000) zouden akkerbouwers momen- teel rond de 25% van het voorgestelde wettelijke maximale gebruiksniveau in meerjari- ge contracten willen vastleggen. Wanneer ook eenjarige contracten worden toegestaan en wanneer een calamiteitenregeling kan worden opgenomen, dan zou het percentage kunnen groeien tot 30%. Dit percentage zou de komende jaren nog kunnen toenemen, bijvoorbeeld doordat men meer zekerheid krijgt over het voorgestelde beleid, ervaring heeft opgedaan met MINAS en beter zicht krijgt op de prijzen die veehouders willen betalen voor contracten en mestafzet. Bij de voorbereiding van het IAM-beleidsvoorstel is LNV uitgegaan van 55% acceptatie in de akkerbouw in 2003. In het licht van de recente CLM-enquête lijkt dit een optimistische veronderstelling. Anderzijds werd eind jaren negentig in de akkerbouw gemiddeld 55% van de plaatsingsruimte benut. Toen waren de gebruiksnormen echter hoger dan in 2003 en werden akkerbouwers nog niet door MINAS-verliesnormen beperkt.

Bij de berekening van milieu-effecten is uitgegaan van een hoge acceptatie van mest in de akkerbouw: mestafzetcontracten worden afgesloten voor 55% van de maximale ruimte in de akkerbouw en voor 90% op gras en snijmaïs. De acceptatie van fosfaat in mest zal waarschijnlijk hoger zijn dan die van forfaitair stikstof in mest, dat de grond- slag is voor afzetcontracten. Het LEI schat dat de acceptatie van fosfaat op akkerbouw- bedrijven tussen de 50 en 70% zal liggen (de Hoop & Stolwijk, 1999). In deze verken- ning is uitgegaan van 60% acceptatie van fosfaat uit dierlijke mest op bouwland en 100% op snijmaïs en gras. Er is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd op deze veronder- stelling. De hoeveelheid afzetcontracten wordt bepalend voor de omvang van de veesta- pel. De grootste reductie van de veestapel zal tussen 1997 en 2003 naar verwachting plaatsvinden bij varkens (20%) en vleesvee (30%) (de Hoop & Stolwijk, 1999; van Egmond et al., 2000). Bij een geringe bereidheid van akkerbouwers tot het sluiten van mestafzetcontracten zal de vermindering van de varkensstapel groter kunnen zijn.

In document Milieuverkenning 5 (pagina 135-142)