Producer Organisation as a recognised cartel
2.2. ProducentenOrganisaties voor versterking positie landbouwers
De regels voor een PO staan in Verordening (EU) 1308/2013, ook wel GMO-verordening
genoemd. 1 Deze GMO-verordening is een resultante van de hervorming van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid. De hervorming is gestart met het beleidsstuk van de Commissie: Het GLB tot 2020: inspelen op de uitdagingen van de toekomst inzake
voedsel, natuurlijke hulpbronnen en territoriale evenwichten.2
Dit beleidsstuk eindigt met:
Tot slot moet ook de werking van de voedselvoorzieningsketen worden verbeterd. Als de landbouwers de trend waarbij hun aandeel in de door de voedselvoorzieningsketen gegenereerde toegevoegde waarde gestaag afneemt,
1Verordening (EU) 1308/2013, PbEU 2013, L 347/671.
14
niet kunnen omkeren[……], zullen de langetermijnvooruitzichten voor de landbouw niet verbeteren. Het aandeel van de landbouw in de voedselvoorzieningsketen is namelijk gedaald van 29% in 2000 naar 24% in 2005, terwijl in diezelfde periode het aandeel van zowel de levensmiddelenindustrie, de groothandel als de distributiesector is toegenomen.
Als de marktsignalen niet goed worden doorgegeven, komen de langetermijnvooruitzichten voor de landbouwsector en het aandeel van die sector in de door de hele voedselketen gegeneerde toegevoegde waarde in gevaar. De voornaamste zorgpunten betreffen het huidige onevenwicht in de onderhandelingsposities naargelang van de plaats in de keten, het niveau van de concurrentie in elke fase van de keten, de contractuele betrekkingen, de noodzaak om de landbouwsector te herstructureren en te consolideren, de transparantie en de werking van de markten voor derivaten van landbouwproducten.3
De Commissie spreekt hiermee haar zorg uit over de positie die de landbouwsector in de voedselketen inneemt. De hervorming moet in ieder geval leiden tot een versterking van de positie van landbouwers in de keten. Deze versterking van de positie wil de
Commissie realiseren door meer ruimte te bieden voor PO’s.4 In Verordening (EU)
1308/2013 is dit streven als volgt verwoord:
Producentenorganisaties en unies van producentenorganisaties kunnen een nuttige rol spelen bij de concentratie van het aanbod, bij het verbeteren van de afzet, de planning en de afstemming van de productie op de vraag, het optimaliseren van de productiekosten en het stabiliseren van de producentenprijzen, het verrichten van onderzoek, het bevorderen van beste praktijken en het verstrekken van technische bijstand, het beheren van bijproducten en de risicobeheersingsinstrumenten waarover hun leden beschikken, kunnen zodoende bijdragen aan het versterken van de positie van de producenten in de voedselketen.5
Met de Verordening (EU) 1308/2013 is het mogelijk in elke landbouwsector een PO op te richten. In de Verordening (EU) 1308/2013 zijn 24 sectoren genoemd, waarvan de laatste ‘andere producten’ is genoemd. Betreffende alle landbouwproducten, die in Bijlage I van de VWEU genoemd staan, kunnen nu PO’s worden opgericht.6
3 Europese Commissie, COM(2010) 672 definitief 2010, p. 11. 4 European Commission, SEC(2011) 1153 final/2,2011, p.19 en 42, VandenBerghe 2015, p. 68, 70 en 81.
5 Considerans 131 Verordening (EU) 1308/2013.
6 Het beleid voor PO’s bestaat al langer, maar nu wordt de positie verder versterkt De historische ontwikkeling van het PO-beleid is in bijlage 1 beschreven.
Naast de PO’s bestaat de mogelijkheid BrancheOrganisaties (BO) op te richten. Dit zijn verticale organisaties in een keten en bestaan in ieder geval uit vertegenwoordigers van
15
Alleen producenten in de land- en tuinbouw kunnen een PO oprichten.7 PO’s mogen
gezamenlijk een Unie van ProducentenOrganisaties (UPO) vormen. Voor een UPO gelden dezelfde regels als voor de PO en zij kunnen dezelfde taken of activiteiten uitvoeren.8 PO’s en UPO’s moeten binnen één sector vallen. In Nederland is geprobeerd voor akkerbouw een PO te realiseren, maar aardappelen, suikerbieten en granen vallen in meerdere sectoren, waardoor één ‘akkerbouw PO’ niet te realiseren is. Een sector overstijgende (U)PO is niet mogelijk.9
Een lidstaat verleent erkenning aan een PO.10 Erkenning op verzoek van een organisatie van producenten is mogelijk als aan bepaalde eisen wordt voldaan. De lidstaten zijn in enkele sectoren verplicht een PO te erkennen.11 In andere sectoren kan een lidstaat ervoor kiezen erkenning verlenen.12
Er zijn generieke erkenningsregels voor alle PO’s en aanvullende regels voor PO’s in specifiek genoemde sectoren. Deze aanvullende regels hebben onder andere betrekking op de erkenning in de sectoren groenten en fruit, melk en zuivelproducten, olijfolie en rundvlees en voor bepaalde akkerbouwproducten.
2.3. De Europese erkenningsregels voor ProducentenOrganisaties Algemene erkenningsregels voor alle ProducentenOrganisaties
Een PO moet opgericht zijn door en voor producenten van landbouwproducten.13
organisaties in de primaire en de verwerkende sector. Ook de handel kan hierin participeren. De term BrancheOrganisatie is een ongelukkige Nederlandse vertaling. Het begrip InterBrancheOrganisaties zou beter zijn, want de organisatie heeft juist een vertegenwoordiging vanuit meerdere branches en deze term sluit beter aan de begrippen in de Engelse en Franse taal. BO’s blijven in het onderzoek buiten beschouwing, tenzij een referentie aan dit type organisatie toch verheldering biedt.
7 Art. 152 Verordening (EU) 1308/2013.
8 Art. 156 lid 1 Verordening (EU) 1308/2013 geeft aan dat een Unie van
ProducentenOrganisaties (UPO) met inachtneming van eventuele op grond van artikel 173 vastgestelde voorschriften dezelfde activiteiten of taken kan uitvoeren als een PO. Er zijn echter tot op heden voor alle sectoren geen nadere voorschriften vastgesteld (september 2017). De Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/891 heeft alleen betrekking op de sector groenten en fruit en geeft in art. 18-21 nadere bepalingen voor UPO’s.
9 Art. 1 lid 1 sub a) Verordening (EU) 1308/2013. Wel mogen in één rechtspersoon
meerdere sectorgerichte PO’s of BO’s worden ondergebracht.
Kamerstukken II 14/15, 339010, nr. 21.
In Nederland werken meerdere BO’s onder de paraplu van de Brancheorganisatie Akkerbouw,< www.bo-akkerbouw.nl >(laatst gezien november 2017).
10 Art. 154 Verordening (EU) 1308/2013. 11 Art. 159 Verordening (EU) 1308/2013. 12 Art. 152 Verordening (EU) 1308/2013.
13 De PO-regels gebruiken het begrip ‘producent’, maar de GMO-verordening geeft geen definitie. In de mededingingsregels wordt het woord ‘landbouwer’ gebruikt.
De Gedelegeerde Verordening (EG) 2017/891 legt in art. 2 sub a) de verbinding tussen beide woorden:
16
Een PO moet een specifieke doelstelling nastreven die kan bestaan uit ten minste één van de volgende doelen:
i) verzekeren dat de productie wordt gepland en op de vraag wordt afgestemd, met name wat omvang en kwaliteit betreft;
ii) het aanbod en de afzet van de producten van haar leden concentreren, ook via direct marketing;
iii) de productiekosten en het rendement op investeringen om de normen met betrekking tot milieu en dierenwelzijn te halen, optimaliseren en de producentenprijzen stabiliseren;
iv) onderzoek verrichten en initiatieven ontwikkelen op het gebied van duurzame productiemethoden, innovatieve praktijken, economische concurrentiekracht en marktontwikkelingen;
v) het gebruik van milieuvriendelijke teeltmethoden, productietechnieken en goede praktijken en technieken op het gebied van dierenwelzijn bevorderen en daarvoor technische bijstand verstrekken;
(vi) het gebruik van productienormen bevorderen en daarvoor technische bijstand verstrekken, de productkwaliteit verbeteren en producten ontwikkelen met een beschermde oorsprongsbenaming, een beschermde geografische aanduiding of een nationaal kwaliteitskeurmerk;
vii) bijproducten, en met name afval, beheren ter bescherming van de water-, bodem- en landschapskwaliteit, en de biodiversiteit in stand houden of verbeteren;
viii) bijdragen tot duurzaam gebruik van de natuurlijke hulpbronnen en tot matiging van de klimaatverandering;
ix) initiatieven ontwikkelen op het gebied van afzetbevordering;
x) het beheer waarnemen van de onderlinge fondsen die zijn bedoeld in de operationele programma's in de sector groenten en fruit bedoeld in artikel 31, lid 2 van deze Verordening en artikel 36 van Verordening (EU) nr. 1305/2013;
xi) de nodige technische ondersteuning verlenen voor het gebruik van de regelingen voor termijnmarkten en landbouwverzekeringsstelsels;.14
„producent”: een landbouwer in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad (…).
Verordening (EU) 1307/2013 over betalingsregelingen geeft in artikel 4 lid 1 sub a) de volgende omschrijving van ‘landbouwer’:
een natuurlijk persoon of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, van wie het bedrijf zich bevindt binnen het territoriale toepassingsgebied van de verdragen als omschreven in artikel 52 VEU in samenhang met de artikelen 349 en 355 VWEU, en die een landbouwactiviteit uitoefent.
17
Deze lijst met doelen is omvangrijk. Alle mogelijke activiteiten in verband met afzet en productie vallen al gauw onder één van deze doelen.
De PO moet een (deel van een) rechtspersoon zijn. De statuten van de rechtspersoon moeten de garanties bieden dat primaire producenten de PO hebben opgericht. Bovendien moeten de statuten waarborgen dat de aangesloten producenten op democratische wijze toezicht kunnen uitoefenen op de organisatie en haar besluiten. De statuten moeten de verplichtingen voor leden vermelden. Deze verplichtingen hebben betrekking op de voorschriften waaraan zij zich moeten houden, de financiële bijdragen aan de organisatie, de te verstrekken gegevens en de verplichting om per geproduceerd product slechts bij één PO aangesloten te zijn. In de statuten moeten tevens sancties bij overtreding van de voorschriften zijn opgenomen en de vereisten aan nieuwe leden,
waaronder een minimale lidmaatschapsduur van een jaar.15 De statuten van een PO
moeten het functioneren van de PO waarborgen.
De statuten zijn een belangrijk document op basis waarvan de lidstaat de erkenning verleent. Daarnaast is van belang dat een PO een minimum aantal leden heeft en over een minimum hoeveelheid of waarde aan af te zetten producten beschikt. De lidstaat bepaalt de minimumnormen per sector. Een PO moet eveneens bewijs leveren dat zij haar werk naar behoren kan verrichten met het oog op de duur, financiën en personele en materiële ondersteuning van de leden en ook passend bij de concentratie van het aanbod.16
De lidstaat kan een PO toestaan taken uit te besteden, mits de PO de verantwoordelijkheid en de zeggenschap behoudt, maar de productie is uitgesloten.17
Aanvullende erkenningsregels in de sector groenten en fruit
In de sector groenten en fruit moet ten minste één van de eerste drie doelen nagestreefd worden. Bovendien hebben de producenten in deze sector een leveringsplicht aan de PO:
Op grond van de statuten van een producentenorganisatie zijn de aangesloten producenten verplicht hun volledige productie via de producentenorganisatie af te zetten.18
Alleen in deze sector is de leveringsplicht expliciet in de regels van de GMO-verordening opgenomen.19
15 Art. 153 Verordening (EU) 1308/2013. 16 Art. 154 Verordening (EU) 1308/2013. 17 Art. 155 Verordening (EU) 1308/2013.
18 Art. 160 tweede zin Verordening (EU) 1308/2013. Art. 26 bis Verordening (EU)
499/2014 biedt ruimte om een deel van de productie buiten de PO om te verkopen.
19 Voor deze sector is de eerste Verordening met PO-regels opgesteld. Hierin is de leveringsplicht opgenomen (zie par. B 1.3.) Er is niet na te gaan waarom in later opgestelde sectorale verordeningen deze verplichting niet is opgenomen.
18
Afwijkende erkenningsregels in de sector melk en zuivelproducten
Tijdens de hervormingsdiscussie (2010-2013) is los daarvan maar in dezelfde periode de High Level Expert Group on Milk op Europees niveau in het leven geroepen om oplossingen te zoeken voor de moeilijke marktsituatie van de sector melk en zuivelproducten. Vanuit deze discussie is een ‘zuivelpakket’ vastgesteld met nieuwe regels voor contractuele betrekkingen en voor PO’s in de zuivel. 20 Deze regels zijn in 2012 opgenomen in de Integrale GMO-Verordening en deze verordening is per 1 januari 2014 vervangen door de GMO-verordening.21
PO’s in de sector melk en zuivelproducten moeten een specifieke doelstelling nastreven die kan bestaan uit één of meer van de eerste drie hierboven genoemde doelen. Dit afzonderlijk benoemen van regels voor de sector melk en zuivelproducten lijkt een inperking, maar werkt niet als zodanig. Immers hier geven de woorden ..kan bestaan… ruimte om andere doelen te formuleren. De afwijking geeft vooral de intentie aan dat PO’s in de sector melk en zuivelproducten in ieder geval moeten streven naar versterking van de marktpositie van producenten.22
Niet alleen de doelstellingen voor een zuivel PO maar ook andere regels wijken af van de
algemene regels voor een PO.23 Landbouwers kunnen aan een PO wel of niet hun
producten in eigendom overdragen. 24 PO’s kunnen namens een deel of alle aangesloten melkproducenten onderhandelen met de afnemer van rauwe melk over contractvoorwaarden, inclusief de prijs. Het volume rauwe melk waarover een PO mag onderhandelen is in deze sector maximaal 3,5 % van de totale productie van de Europese Unie. Bovendien mag de productie niet meer zijn dan 33 % van de totale nationale productie van de lidstaat, waarin de productie plaatsvindt en niet meer dan 33 % van de totale nationale productie van de lidstaat waar het product wordt geleverd.25 Als een zuivelcoöperatie haar leden heeft verplicht de melk te leveren overeenkomstig de voorwaarden van de statuten of daaruit voortvloeiende voorschriften en besluiten dan is
20 Verordening (EU) 261/2012. Zie verder hoofdstuk 7.
21 Voor de sector melk en zuivelproducten zijn eerder in 2012 deze bepalingen
vastgesteld. Eerst wil men ervaring opdoen met deze regels alvorens weer wijzigingen door te voeren (considerans nr. 207 Verordening (EU) 1308/2013). Dat is de reden voor het bestaan van de afwijkende regels betreffende de doelstellingen.
22 Art. 152 lid 3 sub b Verordening (EU) 1308/2013.
23 Art. 149 Verordening (EU) 1308/2013. De ontwikkeling van afzonderlijke PO-regels voor de sector melk en zuivelproducten en later voor andere sectoren en voor bepaalde producten hebben het begrip over de PO-regels complexer gemaakt. In hoofdstuk 7 en 9 kom ik terug op deze ontwikkelingen, omdat inzicht in deze complexiteit meteen leidt tot de oplossing voor vereenvoudiging.
24 Art. 149 lid 2 sub a Verordening (EU) 1308/2013. Hiermee zijn twee typen PO’s
onderscheiden, waarover de verordening verder geen uitleg geeft. De oorsprong van deze aanduidingen ligt in de Franse nationale regels. In par. 5.4 en par. B 2.4. volgt in het kader van het Franse nationale recht een uitgebreide toelichting.
19
de vorming van een PO niet mogelijk.26 De rol van de PO zal daardoor in de Nederlandse zuivelmarkt niet groot zijn, omdat vrijwel alle rauwe melk aan coöperaties geleverd wordt.27
Aanvullende regels voor de sectoren olijfolie en rundvlees en voor bepaalde akkerbouwproducten
In de Verordening (EU) 1308/2013 zijn voor het eerst algemene bepalingen betreffende het gebruik van contractuele betrekkingen in het hoofdstuk over de organisatievormen opgenomen. Deze bepalingen betreffende schriftelijke contracten zijn opgenomen in het hoofdstuk over organisaties, maar gelden ook voor niet-georganiseerde producenten. Het verplicht stellen van schriftelijke contracten wordt aan lidstaten overgelaten. Slechts een deel van de regels is specifiek van toepassing op PO’s en deze regels hebben alleen betrekking op een beperkt aantal producten, namelijk olijfolie, een aantal runderrassen en bepaalde akkerbouwgewassen. Betreffende deze producten mogen PO’s de onderhandelingen voeren ongeacht of het eigendom is overgedragen aan de PO en ongeacht of de via de onderhandelingen tot stand gekomen prijs geldt voor de gezamenlijke productie van alle, dan wel een deel van de aangesloten landbouwers. De regels zijn van toepassing op onderhandelingen die betrekking hebben op maximaal 15 % van de betrokken markt bij olijfolie of 20 % van de totale bruto nationale productie bij de andere producten. In 2015 zijn richtsnoeren vastgesteld voor deze regels voor PO’s.28
De functie van erkenning
Een PO is een private organisatie. De erkenningsregels stellen eisen aan de interne structuur en de doelstellingen van deze private organisatie. Hiermee is een PO een private organisatie met een publieke erkenning. Erkenning van een PO heeft als voordeel dat de organisatie gelegitimeerd is om te werken aan de doelstellingen.
In de sector groenten en fruit is de erkenning bovendien vereist om financiële steun van de Europese Unie te verwerven.29 PO’s in deze sector moeten daarvoor operationele werkprogramma’s opstellen. De lidstaat moet goedkeuring verlenen aan een operationeel
26 Art. 149 lid 2 sub e Verordening (EU) 1308/2013.
27 In Nederland verwerkt alleen al de coöperatie FrieslandCampina tussen de 70 en 80 % van de in Nederland geproduceerde melk. Zie European Commission 17-12-2008, COMP/M.5046 – Friesland Foods/ Campina, nr. 82.
28 Europese Commissie, Richtsnoeren voor de toepassing van de in de artikelen 169, 170 en 171 van de GMO-Verordening vastgestelde specifieke regels voor de sectoren olijfolie, rundvlees en voor bepaalde akkerbouwgewassen, Bericht van de Commissie, Brussel: 2015 (2015/C 431/01). De richtsnoeren zijn niet bindend.
29 Hoofdstuk II Steunregelingen, afdeling 3 Steun in de sector groenten en fruit,
Verordening (EU) 1308/2013. De steunregelingen worden in dit onderzoek niet behandeld.
20
werkprogramma.30 Ook in de sectoren olijfolie en tafelolijven, wijn, bijenteelt en hop bestaan financiële steunregelingen voor PO’s.31 In andere sectoren kan het verkrijgen van structurele subsidie niet de drijfveer zijn om de PO op te richten.32
In alle sectoren kunnen PO’s door de erkenning aan de genoemde doelstellingen werken. Juist deze erkenning en de doelstellingen waaraan PO’s daardoor kunnen werken, onderscheidt hen van andere private landbouworganisaties.
2.4. Regels over activiteiten van PO’s