Juridisch economische context

PO’s zijn organisaties van ondernemers die erkend zijn door de overheid en een actieve rol spelen in de markt.

De te onderzoeken rechtssystemen van de Europese Gemeenschap en de onderzochte landen hebben de klassieke grondslag dat markt en overheid zijn te onderscheiden. De markt is de abstracte benaming voor de plaats van verhandeling van producten. In de markt komen aanbod en vraag bij elkaar. Bij afwezigheid van externe invloeden wordt de prijs bepaald door afstemming van vraag en aanbod. Concurrentie is dan de drijvende kracht waardoor de uiteindelijke prijs tot stand komt. De marktwerking is het economische reguleringsproces. Dit speelt zich af binnen het private terrein.

De overheid treedt vanuit het publieke terrein wel regulerend op, omdat de vrije markt niet helemaal optimaal werkt. Het mededingingsrecht vindt haar oorsprong in het klassieke beeld van de vrije markt, maar waarbij wel toezicht en correctie nodig is. Het mededingingsrecht heeft als doel om markten te laten werken met het kartelverbod als één van de pijlers.

Het kartelverbod verbiedt samenwerking tussen ondernemers, want in het abstracte idee van de vrije markt werkt de markt het best als er volop concurrentie is en dan is er voor samenwerking geen plaats. De regels van het kartelverbod bevatten wel uitzonderingen. Uitzonderingen zijn te onderscheiden in afwijkingen als het kartelverbod niet van toepassing is en in vrijstellingen als samenwerking wel de concurrentie beperkt, maar er voldoende compenserende voordelen zijn.

In de praktijk hangt de mate waarin de overheid de markt met regels ordent af van politieke visie en keuzes en hierdoor verandert het mededingingsrecht in de loop der tijd. In de landbouw is dit beeld over markt en overheid op Europees niveau enigszins anders, omdat vanaf de oprichting van de Europese Gemeenschap met de landbouwregels eveneens sturend is opgetreden. Het Gemeenschappelijke landbouwbeleid (GLB) heeft altijd elementen bevat die tornen aan het principe dat de ‘vrije markt’ voldoende werkt. In het verleden is er een ondersteunend prijs- en structuurbeleid van landbouwproducten

9

geweest en nu is er de meer indirecte steun door de inkomenstoeslagen voor landbouwers.

De vermindering van het ondersteuningsbeleid in de Europese Unie van de laatste jaren komt voort uit de intentie te streven naar meer ‘vrije marktwerking’, maar de Europese overheid is zich wel bewust van de noodzaak van een andere vorm van sturing. De marktpositie van landbouwproducenten verschilt teveel van hun afnemers en door deze onevenwichtigheid in marktposities kan het concurrentiemechanisme haar werk niet doen.

De stimulering van PO’s gericht op een sterkere marktpositie voor de landbouw is één van de weinige sturende maatregelen waarvoor in de loop der jaren op Europees niveau meer ruimte is gecreëerd.

PO’s in de landbouw hebben binnen de context van het Europese recht echter te maken met de mededingingsregels, die samenwerking op enkele uitzonderingen na verbieden, en de landbouwregels, die samenwerking door middel van de PO stimuleren, waarbij de onderlinge afstemming tussen deze rechtsgebieden niet duidelijk is. Het onderzoek richt zich op het verschaffen van duidelijkheid over de bijzondere positie van de PO’s en het functioneren van de PO in de markt in samenhang met de regels van het kartelverbod. 1.6. Afbakening

Het onderzoek beperkt zich tot PO’s in de landbouw.

Het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid biedt ook ruimte voor PO’s in de Visserij, maar het visserijbeleid heeft een eigen karakter en de visserij kent een eigen structuur. Deze PO’s blijven buiten beschouwing. In andere economische sectoren komen geen PO’s voor.

De focus ligt op de basis-PO-regels met regels betreffende erkenning en doelstellingen. Deze PO-regels moeten bijdragen aan versterking van de marktpositie. In enkele sectoren, zoals de sector groenten en fruit, zijn er aanvullend subsidieregels voor PO’s. Deze blijven grotendeels buiten beschouwing.

Het mededingingsrecht kent naast het kartelverbod ook nog twee andere pijlers: het verbod op misbruik van een economische machtspositie en de concentratiecontrole. Uiteraard kunnen de regels betreffende misbruik van een economische positie van toepassing zijn bij een PO, maar deze regels blijven hier verder buiten beschouwing. Ook de regels betreffende concentratiecontrole kunnen een rol spelen bij PO’s. Binnen een PO blijven de ondernemingen echter zelfstandig en is er geen sprake van een concentratie, maar een PO kan wel als organisatie betrokken zijn bij concentraties. Dit onderzoek gaat hier verder niet op in.

10 1.7. Leeswijzer

Deze studie bevat een analyse van Europese- en nationale regelgeving van PO’s en de toepassing in de praktijk om op basis daarvan inzicht te bieden in de activiteiten die PO’s mogen ondernemen. Tevens leidt de analyse tot aanbevelingen ter verheldering en vereenvoudiging van de PO-regelgeving.

Allereerst beschrijf ik de huidige Europese regels betreffende PO’s. De regels hebben betrekking op de vereisten waaraan een PO moet voldoen om erkenning te krijgen van de nationale overheid. In de landbouw zijn vele organisaties van landbouwproducenten zoals coöperaties en verenigingen actief. De erkenning van een PO is echter het kenmerkende aan deze organisatie, want een PO is ook een privaatrechtelijke rechtspersoon. Door de erkenning is er sprake van een publieke inbedding en mag een PO aan genoemde doelstellingen werken.

De PO-regels maken deel uit van de GMO-verordening. De GMO-verordening omvat de maatregelen gericht op realisatie van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Het Gemeenschappelijk Landbouwbouwbeleid is één van de pijlers van de Europese Unie vastgelegd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De PO- regelgeving, evenals de publieke regelgeving waarin de PO-regels zijn ingebed, worden in hoofdstuk 2 beschreven.

PO’s zijn gericht op samenwerking. Het Werkingsverdrag (VWEU) bevat ook de mededingingsregels, waaronder de regels betreffende het kartelverbod. Het kartelverbod legt samenwerking juist aan banden als de mededinging daarvan schade ondervindt. Vrijwel direct roept kennis over de werking van het kartelverbod de vraag op naar de afstemming met de PO-regelgeving. Alvorens hierop in te gaan worden eerst in hoofdstuk 3 de regels van het kartelverbod beschreven.

Dan volgt in hoofdstuk 4 de uitleg over de onderlinge hiërarchie tussen de PO-regels die samenwerking bevorderen en het kartelverbod dat samenwerking beperkt. De basis hiervan ligt in het Werkingsverdrag met een doorwerking in de GMO-verordening. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op deze primaire en secundaire regelgeving van de EU. De PO- regels hebben voorrang boven de regels van het kartelverbod. Deze voorrangsregel is in het Europese recht wel benoemd, maar niet erg concreet geformuleerd, daarom moet ik nog een stap verder gaan en de uitwerking en de toepassing van deze regels op nationaal niveau analyseren.

Vanwege het subsidiariteitsbeginsel moeten de landbouwregels nadere invulling krijgen op nationaal niveau, hetgeen in hoofdstuk 5 aan bod komt. In dit hoofdstuk ligt de focus op de doorwerking van de voorrangsregel dus de wijze waarop dit is geformuleerd in het nationale recht als de PO-regels voorafgaand aan de regels van het kartelverbod in de juridische praktijk worden toegepast.

11

Op het gebied van landbouw moet het nationale recht zich voegen naar het Europese recht en mag daar niet van afwijken. De doorwerking van Europeesrechtelijke voorrangsregel op nationaal niveau is beslissend betreffende de ruimte die PO’s in de praktijk hebben. Duitsland en Frankrijk hebben bij de vormgeving van het nationale recht een eigen weg gevolgd. Juist de verschillen daartussen zijn in het kader van dit onderzoek relevant en ook zeer verhelderend. Het Nederlandse recht komt in dit hoofdstuk niet aan de orde, omdat dit niets toevoegt aan de onderzoekslijn.

Vooral de invulling van de Franse nationale regels en de toepassing in de juridische praktijk leidt ertoe dat de Europese rechter de regels moet verduidelijken. In hoofdstuk 6 behandel ik zaken over PO’s die aan de Europese rechter zijn voorgelegd. De behandeling van die zaken maakt duidelijk hoe de tot dan toe nog abstract omschreven voorrangsregel, uitgewerkt in hoofdstuk 4, in een concrete situatie moet worden uitgelegd. De voorrangsregel leidt tot een mededingingsvrije ruimte voor bepaalde PO- activiteiten. De Europese jurisprudentie heeft betrekking op de sector groenten en fruit en als er rekening wordt gehouden met de specifieke regelgeving voor deze sector zijn de conclusies wel te veralgemeniseren naar alle sectoren. De uitspraken van het HvJ hebben betrekking op de toen geldende regelgeving.

Daarna zijn echter in de melk en zuivelsector en voor enkele andere sectoren en voor bepaalde producten specifieke regels gemaakt. Daarom ga ik in hoofdstuk 7 eerst in op de ontwikkeling van deze afwijkende regels in de laatste vijf jaar.

Vervolgens kan ik op basis van alle PO-regels in hoofdstuk 8 de PO-activiteiten duiden die binnen en ook buiten de mededingingsvrije ruimte liggen. Het oordeel over de toelaatbaarheid van activiteiten is echter afhankelijk van de juridische- en economische situatie van het specifieke geval. Dit hoofdstuk geeft duidelijkheid voor zover de grenzen en de condities van toelaatbaarheid in het algemeen zijn te benoemen.

De rode draad in dit onderzoek is de doorwerking van de Europeesrechtelijke voorrangsregel in het secundair Europees recht en nationaal recht en de consequenties daarvan voor de toepassing van de PO-regels en de mogelijke activiteiten van PO’s. Het ontwarren van de rode draad door de hoofdstukken heen leidt tevens tot het inzicht over verbetering van het Europese recht. Al met al is door de afwijkende PO-regels, zoals beschreven in hoofdstuk 7, de gehele regelgeving zeer complex geworden en moeilijk te begrijpen. De oorzaken van het ontwikkelen van de afwijkende regels in bepaalde sectoren is tevens de sleutel tot het oplossen van de complexiteit. Vereenvoudiging en verheldering van de PO-regels is heel goed mogelijk en wordt in hoofdstuk 9 aangegeven.

12

Historische rechtsontwikkelingen en nationaal recht zijn in de verhaallijn alleen opgenomen indien de informatie noodzakelijk is om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden.

Het onderzoek omvat echter een systematische analyse van de ontwikkeling van PO- regelgeving op Europees niveau en nationaal niveau in Duitsland, Frankrijk en Nederland en heeft meer informatie opgeleverd die voor een lezer(es) met interesse in PO’s van belang kan zijn. Aanvullende informatie is in de bijlagen opgenomen.

Aangezien hoofdstuk 2 beperkt blijft tot de actuele Europese PO-regelgeving en ik in hoofdstuk 7 alleen veranderingen in de Europese regelgeving van de afgelopen vijf jaar uitwerk, is de historische lijn over vijftig jaar PO-regelgeving te vinden in Bijlage 1.

Om de onderzoekslijn vast te houden gaat hoofdstuk 4 wel in op de nationale invulling van de regelgeving betreffende PO’s en kartelverbod, maar alleen om te verhelderen hoe de voorrangsregel tussen deze beide rechtsgebieden op nationaal niveau is uitgewerkt. In het kader van dit onderzoek is het nationale onderzoek veel omvattender geweest. Het handelt om de PO-regelgeving en regels voor het kartelverbod in Nederland, Duitsland en Frankrijk. Bijlage 2 geeft meer achtergrondinformatie over de regelgeving in de drie landen.

Bijlage 3 geeft informatie over het aantal PO’s in de drie landen, de werkwijze en de bijdrage van PO’s onderscheiden per sector, voor zover daarover informatie beschikbaar is.

Dit proefschrift is inhoudelijk in november 207 afgerond. Op 1 januari 2018 is de Omnibusverordening in werking getreden. De Omnibusverordening wijzigt de GMO- verordening en daarbij de PO-regels. Gezien het tijdstip zijn deze wijzigingen niet in het onderzoek meegenomen, maar was er op de valreep nog net de ruimte om in een naschrift de veranderingen van de PO-regels door de Omnibusverordening te spiegelen aan de aanbevelingen voortkomend uit dit onderzoek. De aanbevelingen staan in hoofdstuk 9 en daarom volgt het naschrift direct na dit hoofdstuk.

13

Hoofdstuk 2. Europese PO-regelgeving

2.1. Inleiding

In dit hoofdstuk komen de Europese rechtsregels betreffende ProducentenOrganisaties (PO’s) aan bod. De PO-regels hebben vooral betrekking op de erkenning als PO en de doelstellingen waaraan de organisaties werken.

De publieke erkenning als PO geeft aan deze organisaties een bijzondere status. Deze is anders dan van landbouworganisaties, coöperaties en samenwerkingsverbanden die alleen een privaatrechtelijk karakter hebben. Om dit te duiden is het niet alleen nodig de PO-regels te beschrijven, maar ook om de inbedding van de regels in de publieke structuur te analyseren. De basis van de publieke structuur is het Europese Verdrag met regels voor een interne markt en ook een gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is uitgewerkt in de regels ter ordening van de gemeenschappelijke markt. In het kader van de Gemeenschappelijke Markt Ordening (GMO) zijn de regels voor PO’s opgesteld. Deze regels vormen de basis voor PO’s in alle lidstaten. Kennis over deze context is van belang om in volgende hoofdstukken de mogelijkheden van de PO’s goed te duiden.

Niet alles betreffende PO’s is met Europese regels vastgelegd. Lidstaten en de Europese organen hebben de bevoegdheid regels nader in te vullen.

Dit hoofdstuk beperkt zich tot de beschrijving van de Europese regels en eindigt met een schets van de verandering van de marktpositie door de vorming van een PO en de duiding van het specifieke karakter van de PO.