Producer Organisation as a recognised cartel
2.6. De publieke inbedding van PO’s in Europees recht
De PO-regels maken deel uit van de GMO-verordening die weer als grondslag het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft.
67 HvJ EU 5 september 2012, ECLI:EU:C:2012:516, C-355/10, r.o. 64 en 65
(Parlement/Raad).
68 Art. 173 Verordening (EU) 1308/2013. Gezien de lijst genoemde punten heeft de
Commissie volop ruimte om concreter nadere regels te stellen. 69 Art. 166 Verordening (EU) 1308/2013.
27
De werking van de PO-regels valt beter te begrijpen door een beschrijving te maken van het kader waarin ze ingebed zijn. De PO-regels maken deel uit van het gemeenschappelijke Europese landbouwrecht. De ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid voor landbouw is één van de hoofdzaken vanaf het begin van de vorming van de Europese Unie (EU).
Het Verdrag van Rome (1957) is het startpunt van De Europese Economische Gemeenschap. De doelstelling van de EEG is de instelling van een gemeenschappelijke markt met vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Om de gemeenschappelijke markt te realiseren zijn op meerdere terreinen regels nodig en vele nationale regels zijn geschrapt. Nationale douaneregels zijn afgebouwd en gemeenschappelijke regels voor de EEG opgebouwd. De Gemeenschap wil een regime invoeren waardoor de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt niet wordt vervalst.71
Om de doelstellingen te realiseren is eveneens een gemeenschappelijk beleid voor landbouw en voor vervoer nuttig. Dit zijn de enige twee sectoren waarvoor het tot stand brengen van een gemeenschappelijk beleid noodzakelijk geacht wordt.72
Zo bevat het Verdrag van Rome regels betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid als ook gemeenschappelijke regels voor de mededinging. Het verdrag omvat de basisregels voor relevante rechtsgebieden en de onderlinge voorrangsregels tussen rechtsgebieden.
De basisregels van de EEG zijn, na enkele tussentijdse wijzigingen, in 2009 vastgelegd in het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Deze twee verdragen vormen vandaag de dag de basis van de Europese Unie. Deze verdragen hebben betrekking op de interne markt:
De interne markt omvat een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van de Verdragen.73
De bepalingen van de Verdragen omvatten nog steeds de algemene regels betreffende het vrije verkeer, gemeenschappelijke regels betreffende mededinging, belastingen en onderlinge aanpassingen van wetgevingen en gemeenschappelijk beleid op het vlak van landbouw en vervoer. De opbouw van het primaire recht, zoals vastgelegd in het Verdrag van Rome is niet fundamenteel gewijzigd.
Het recht van de Europese Unie gaat voor nationaal recht. Deze suprematie van Unierecht over nationaal recht heeft geen juridische basis in het Verdrag, maar is in de
71 Art. 3 sub f EEG-Verdrag. 72 Art. 3 sub d en e EEG-Verdrag.
73 Art. 26 lid 2 VWEU. De begrippen ‘interne markt’ en ‘gemeenschappelijke markt’
28
Europese jurisprudentie ontwikkeld.74 In het Verdrag van Lissabon is het primaat van EU- recht vastgelegd in Verklaring 17, die gehecht is aan de Verdragen voor de Europese Unie, en heeft hiermee de goedkeuring van alle lidstaten.
Dit primaat van het Europese recht heeft niet in alle rechtsgebieden eenzelfde uitwerking. Dit heeft te maken met het verschil in bevoegdheden van de Unie en de lidstaten op diverse terreinen. Op het gebied van landbouw ligt de werkingssfeer van Europese en nationale regels anders dan op het gebied van mededinging.
Artikel 3 VEU vermeldt de doelstellingen van de Europese Unie, die nu iets algemener geformuleerd zijn dan voorheen met onder andere het streven naar vrede, vrijheid en een interne markt. Dit artikel over de doelstellingen eindigt met:
De Unie streeft deze doelstellingen met passende middelen na, naar gelang van de bevoegdheden die haar daartoe in de Verdragen zijn toegedeeld.75
De bevoegdheden van de Unie op de verschillende terreinen zijn nader aangegeven in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Dit Verdrag begint met de vaststelling van de gebieden, de afbakening en de voorwaarden van uitoefening
van haar bevoegdheden.76 De bevoegdheidsverdeling speelt tussen de Unie en de
lidstaten. Deze bevoegdheidsverdeling bepaalt ook de mate waarin lidstaten zelf ruimte hebben om beleid te maken.
Op het terrein van landbouw is er een gedeelde bevoegdheid tussen Unie en lidstaten.77 Dit betekent dat de lidstaten ook zelf landbouwbeleid kunnen ontwikkelen voor zover de Unie de materie niet geregeld heeft.78 Nationaal beleid mag echter niet strijdig zijn met EU-recht.79
Op het terrein van het mededingingsrecht liggen de verhoudingen iets anders. De Unie heeft exclusieve bevoegdheid betreffende de vaststelling van de mededingingsregels gericht op het functioneren van de interne markt en de nationale overheden ontwikkelen nationaal mededingingsrecht.80
In deze paragraaf is het Europees recht aan bod gekomen en ook de voorrang ten opzichte van nationaal recht. Nationaal landbouwrecht blijft mogelijk, maar mag niet strijdig zijn met het Europese recht. Het gemeenschappelijk landbouwrecht in het VWEU waarin de voorrang ten opzichte van de mededingingsregels besloten ligt, wordt nu nader toegelicht.
74 Zoeteweij-Turhan 2012, p. 23.
HvJ EG 15 juli 1964, ECLI:EU:C:1964:66, C-6/64 (Costa/E.N.E.L). 75 Art. 3 lid 6 VEU.
76 Art. 1 lid 1 VWEU. 77 Art. 4 lid 2 sub d VWEU. 78 Art 2 lid 2 VWEU.
79 VandenBerghe, 2015, p. 64. Zie verder hoofdstuk 5. 80 Art. 3 lid 1 sub b VWEU. Zie verder hoofdstuk 3.
29 2.7. Gemeenschappelijk Landbouwbeleid Voorrang gemeenschappelijk landbouwbeleid
De regels voor landbouw en visserij ter realisatie van een gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) staan in art. 38 tot en met art. 44 VWEU.81
De Unie bepaalt een gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid en voert dat uit.82
De landbouwsector, die wel deel uitmaakt van de interne markt, wordt hiermee niet alleen overgelaten aan (de regels van) de interne markt, maar heeft een eigen beleidsregime. De onderlinge verhouding tussen de landbouwregels en andere regels betreffende de interne markt wordt vervolgens aangegeven:
Voor zover in de artikelen 39 tot en met 44 niet anders is bepaald, zijn de regels voor de instelling en de werking van de interne markt van toepassing op de landbouwproducten.83
De regels betreffende de werking van de interne markt zijn dus wel van toepassing op de landbouw, maar de regels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vormgegeven in de artikelen 39 tot en met 44 hebben voorrang.84
Het gemeenschappelijk landbouwbeleid is alleen van toepassing op producten die op grond van het Verdrag onder het begrip ‘landbouwproduct’ vallen.
Landbouwproducten
Artikel 38 lid 1 VWEU geeft een algemene definitie van landbouwproducten:
Onder landbouwproducten worden verstaan de voortbrengselen van bodem, veeteelt en visserij alsmede de producten in eerste graad van bewerking welke met de genoemde voortbrengselen rechtstreeks verband houden. (…)
Deze definitie geeft aan dat hier zowel primaire producten zoals rauwe melk, als ook in de eerste graad verwerkte producten, zoals zuivelproducten, onder vallen. Voortbrengselen zijn zowel levende dieren als de bewerking daarvan, zoals vleesproducten.
In art. 38 lid 3 VWEU volgt een verwijzing naar de productlijst in Bijlage I van de VWEU. Deze lijst bevat alle landbouwproducten. Hierop staan de primaire producten en bewerkte producten die onder het begrip ‘landbouwproduct’ vallen. De eerste graad bewerking is soms ruim genomen. Zo staat margarine ook op de lijst.
81 De sector visserij valt buiten dit onderzoek (zie par. 1.6.). De Visserij is de enige economische sector waarin ook erkenning van PO’s en Brancheorganisaties mogelijk is. 82 Art. 38 lid 1 VWEU.
83 Art. 38 lid 2 VWEU.
30
Jurisprudentie wijst uit dat in de praktijk deze lijst bepalend is.85 Een product is dus alleen een landbouwproduct als het product in Bijlage I genoemd is.86
Er zijn primaire producten (en ook in de eerste graad bewerkte producten) die niet op de lijst staan, zoals katoen, wol, medicinale kruiden, hout, cognac. Deze producten vallen dan ook niet onder de Europese regelingen voor landbouwproducten. Voor deze producten kunnen lidstaten nationale regels voor PO’s opstellen op basis van de gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten als er Europese regels ontbreken. Het nationale landbouwrecht zal dan niet wringen met het Europees landbouwrecht.87
Doelstellingen GLB
In artikel 39 lid 1 VWEU staan de doelstellingen van het GLB vermeld. De doelstellingen zijn:
a) de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren;
b) aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn;
c) de markten te stabiliseren; d) de voorziening veilig te stellen;
e) redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren.
Deze doelstellingen zijn veelomvattend en zijn gericht op de producenten en consumenten als ook op het functioneren van de markt en de beschikking over voedsel. De doelstellingen zijn conflicterend en niet gemakkelijk verenigbaar.88
Bij het nastreven van deze doelstellingen moet rekening gehouden worden met de maatschappelijke structuur van de landbouw, structurele en natuurlijke regionale verschillen, met het feit dat aanpassingen geleidelijk moeten gaan en het feit dat de landbouwsector nauw gelieerd is aan andere sectoren in de economie.89
85 HvJ EG 25 maart 1981, ECLI:EU:C:1981:75, C-61/80, r.o.21 (Coöperatieve Stremsel-
en Kleurselfabriek/ Commissie) en HvJ EG 29 februari 1984, C-77/83, r.o. 6 (Cilfit).
86 Bijlage I VWEU refereert aan de Naamlijst van Brussel. De Naamlijst van Brussel is inmiddels vervangen door de Gecombineerde Nomenclatuur en deze heeft een indeling van goederen met voor elk product een eigen GN-code.
De meest recente versie is te vinden in Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1821, Bijlage I: Gecombineerde Nomenclatuur.
De Belastingdienst gebruikt deze codes om tarieven per product aan te geven <www.belastingdienst.nl> GN codes 2017 (laatst gezien november 2017).
87 In hoofdstuk 5 en Bijlage 2 zijn de nationale regels uitgewerkt. 88 VandenBerghe 2015, p. 65.
31
Voor het bereiken van de doelstellingen geeft art. 40 lid 1 VWEU aan dat een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand wordt gebracht.