Producer Organisation as a recognised cartel
2.8. Gemeenschappelijke Marktorganisatie
Gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten
Het Verdrag geeft in artikel 40 lid 1 drie mogelijke vormen van deze gemeenschappelijke ordening. Het is aan de bevoegde instanties om een keuze te maken. De eerste vorm is alleen een ordening door gemeenschappelijke regels voor mededinging. De tweede vorm is een verplichte coördinatie van de verschillende nationale marktorganisaties. De derde vorm is een gemeenschappelijke marktorganisatie.
A common market organisation is a set of measures that enables the European Union to monitor and manage, either directly or indirectly (via producer organisations supported by operational programmes), the markets of agricultural products. The rules are laid down in the regulation on the single common market organisation.90
Van meet af aan is door de bevoegde instanties gekozen voor de derde vorm; ‘the single common market organisation”. Hiermee is de gemeenschappelijke ordening van de
landbouw ingevuld door de opbouw van een gemeenschappelijke marktorganisatie.91
Binnen dit model is eerst gewerkt met afzonderlijke sectorale Europese marktorganisaties. Sinds 2007 is er één Gemeenschappelijke Markt Ordening (GMO). De gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten is uiteindelijk dus vormgegeven door de GMO. De GMO is nodig voor het bereiken van de doelstellingen genoemd in artikel 39 VWEU. 92
De GMO moet door de Unie tot stand worden gebracht. Er is geen ruimte voor eigen initiatief van de Lidstaten. Lidstaten vaardigen wel zelf regels uit ter uitvoering van de europese regels en nationale regels op onderdelen van de landbouw waar de unie niet wetgevend is opgetreden.93
90 European Commission, Glossary of the Common Agricultural Policy (update of
2015)<http://ec.europa.eu/agriculture/glossary/index_en.pdf > (laatst gezien december 2017) Deze formulering is niet bindend.
91 Art. 40 lid 1 sub c VWEU.
Voor meer uitleg over de redenen voor het noemen van de drie vormen en de noodzaak van bepaling van één model; zie Barents 1994, p. 43.
92 Barents 1994, p. 43.
93 Barents 1994, p. 44. In het kader van de PO-regels vullen lidstaten Europese regels nader in ( zie par. 2.5.) en vullen regels op onderdelen aan, indien de Unie geen invulling geeft (zie par. 2.7.).
32
Maatregelen in het kader van de GMO
Het Verdrag gaat vervolgens in op de mogelijke maatregelen. De ordening van de landbouwmarkten kan:
(….) alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39
omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen, subsidies zowel voor de productie als voor het in de handel brengen der verschillende producten, systemen van voorraadvorming en opslag en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in- of uitvoer (…).94
Deze niet-limitatieve aanduiding impliceert dat alle maatregelen mogelijk zijn. Ook Europese jurisprudentie toont aan dat geen enkel instrument dat noodzakelijk is om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken, als onrechtmatig is geclassificeerd.95 De maatregelen liggen niet alleen op het terrein van technische instrumenten om de markt te reguleren, zoals prijsregelingen, quota of subsidies, maar kunnen ook gericht zijn op institutionele of procedurele zaken, als ook de supervisie en handhaving van het gemeenschappelijk landbouwrecht. Zo kan de Unie zichzelf beperken in de uitwerking van wetgeving en juist de lidstaten instrueren om noodzakelijke maatregelen te nemen om haar regelgeving te implementeren. De maatregel kan ook een verplichting inhouden voor lidstaten om regelende instanties in het leven te roepen of specifieke macht toe te kennen aan publieke, semipublieke of private organisaties.96 In die context is de erkenning van PO’s een maatregel die bijdraagt aan de doelstellingen van het GLB. Via PO’s wil de wetgever van de EU richting geven aan de ontwikkeling van de landbouwmarkten.
Noodzakelijkheid en juridische standaards
Een GMO is ingesteld om de doelstellingen genoemd in artikel 39 na te streven. Van Rijn (2015) zegt hierover:
Dies schließt die Möglichkeit aus, vornehmlich andere als die in Art. 39 genannten Ziele zur Grundlage einer GMO zu machen, zB handelspolitische oder umweltpolitische Ziele. Dagegen dürfen andere als die in Art. 39 genannten Ziele sozusagen „nebenher“ mitverfolgt werden, wobei die Abwägung bei etwaigen Konflikten in das Ermessen von Gesetzgeber und Kommission fällt und nur bei
94 Art. 40 lid 2 VWEU.
95 HvJ EG 27 oktober 1992, ECLI:EU:C:1992:408, C-240/90, r.o. 18
(Duitsland/Commissie).
96 Barents 1994, p. 47. De relevante voetnoot refereert aan een andere pagina, waar onder het kopje taken van PO’s aangegeven is dat in Frankrijk al langer de mogelijkheid bestaat dat een PO aan de overheid vraagt om voorschriften algemeen verbindend te verklaren.
33
offensichtlicher Überschreitung des Ermessensspielraums vom Gerichtshof aufgehoben werden kann.97
Andere doelen, bijvoorbeeld genoemd in artikel 11 en artikel 12 VWEU, mogen worden nagestreefd, zolang de marktordening wezenlijk de doelen in artikel 39 nastreeft.98
Zoals hierboven aangehaald moeten maatregelen volgens artikel 40 lid 2 VWEU wel
noodzakelijk zijn voor het bereiken van de doelstellingen, maar dit vereiste impliceert
niet dat de bevoegde instanties de noodzakelijkheid zonder enige twijfel bij elke maatregel moeten bewijzen, want dat zou een omkering van de bewijslast betekenen. De betrokken autoriteiten hebben op dit punt discretionaire bevoegdheid. 99 De maatregelen zijn wel gebonden aan twee principes:
(..)Zij moet zich beperken tot het nastreven van de in artikel 39 genoemde doeleinden en elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Unie uitsluiten(…).100
De voorwaarden waaronder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend creëert een vereiste van proportionaliteit. Het proportionaliteitsbeginsel, ook wel evenredigheidsbeginsel genoemd, is van belang bij de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie.101 Ieder ontwerp voor wetgevingshandelingen wordt gemotiveerd in het licht van subsidiariteit en
evenredigheid. 102 De wetgever heeft bij de vaststelling van de maatregelen een
discretionaire bevoegdheid die alleen bij overduidelijke overschrijding door het Hof opgeheven kan worden.103
De genoemde uitsluiting van discriminatie geldt binnen een groep, zoals de groep
producenten of de groep verbruikers. 104 Naar hun aard zijn deze groepen niet
vergelijkbaar.105 Verder geeft deze zin uitdrukking aan het beginsel dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden.106 Dit discriminatieverbod geldt zowel voor de Europese wetgever als voor de lidstaten.
97 van Rijn 2015, art 40 AEUV, rn. 69. 98 van Rijn 2015, art 40 AEUV, rn. 69.
99 HvJ EG 13 november 1990, ECLI:EU:C:1990:391, C-331/88, r.o. 14 (The Queen
/Minister of Agriculture, Fisheries and Food en Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa e.a.), HvJ EG 5 mei 1998, ECLI:EU:C:1998:192, C-180/96, r. o 97 (Verenigd Koninkrijk/Commissie.).
Ooik RegelMaat 2013, p. 166-182. 100 Art. 40 lid 2 VWEU.
101 Art. 5 lid 4 VEU.
102 Art. 5 Protocol nr. 2 Betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Dit protocol is bijgevoegd bij VEU
103 HvJ EG 17 mei 1988, ECLI:EU:C:1988:245, C-84/87, r.o. 27-28(Erpelding).
104 HvJ EG 20 september 1988, ECLI:EU:C:1988:420, C-203/86, r.o. 25-26.
(Spanje/Raad).
105 HvJ EG 24 oktober 1993, ECLI:EU:C:1973:109, C-5/73, r.o. 26 (Balkan Import-Export
GmbH v. Hauptzollamt Berlin-Packhof).
106 HvJ EG 17 april 1997, ECLI:EU:C:1997:196, C-15/95, r.o. 35 (EARL de
Kerlast/Unicopa en Coopérative de Trieux), zie ook
34
Mededingingsregels voor de landbouw
Het Werkingsverdrag bevat naast het landbouwbeleid ook mededingingsregels ter bescherming van de goede werking van de interne markt. Wel wordt in de artikelen over het landbouwbeleid gesteld dat:
De bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging zijn op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten slechts in zoverre van toepassing, als door het Europees Parlement en de Raad met inachtneming van de in artikel 39 vermelde doeleinden zal worden bepaald binnen het raam van de bepalingen en overeenkomstig de procedure van artikel 43, lid 2.107
In het VWEU staat dus dat de bevoegde organen de toepassing van de mededingingsregels zullen bepalen met inachtneming van de in artikel 39 vermelde doeleinden binnen het raam van de bepalingen. Het verschil tussen het specifieke regime voor de landbouw en het algemene mededingingsregime wordt gelimiteerd tot datgene wat nodig is om de doelstellingen geformuleerd in art. 39 VWEU te realiseren.
De consequenties van artikel 42 VWEU is in meerdere arresten van het Europese Hof geëxpliciteerd. In het arrest Duitsland/Raad is de uitleg compact geformuleerd:
Aldus worden tegelijkertijd de voorrang van het landbouwbeleid boven de doelstellingen van het Verdrag op het gebied van de mededinging en de bevoegdheid van de Raad om te besluiten in hoeverre de mededingingsregels in de landbouwsector toepassing vinden, erkend.108
In het Verdrag van Lissabon(2009) is bepaald dat de Raad en Europees Parlement gezamenlijk de bevoegdheid hebben.109
Artikel 42 VWEU werkt én de voorrang van het landbouwbeleid boven het mededingingsrecht uit én geeft aan welke organen bevoegd zijn een verdere invulling aan deze voorrangsregel te geven.110 Een nadere uitwerking is er niet en de toekenning van de bevoegdheid impliceert dat de verdere uitwerking gezocht moet worden in het secundaire recht, zoals de GMO-verordening.
De procedure van artikel 43, lid 2 VWEU duidt aan dat volgens de gewone wetgevingsprocedure, zoals hieronder toegelicht, de nadere invulling gegeven wordt.
HvJ EG 11 juni 2009, ECLI:EU:C:2009:367, C-33/08, r.o. 46 (Agrana Zucker).
Zie ook: van Rijn 2015, art. 44 AEUV, rn. 70. 107 Art. 42 VWEU.
108 HvJ EG 5 oktober 1994, ECLI:EU:C:1994:367, C-280/93, r.o. 61 (Duitsland/Raad). 109 VandenBerghe 2015, p. 66.
110 Met de voorrangsregel wordt in het vervolg de voorrang van het landbouwrecht boven het mededingingsrecht op basis van artikel 42 VWEU bedoeld. Het rechtssysteem kent op meerdere plaatsen een bepaalde hiërarchie, zoals het primaat van het Europees landbouwbeleid boven nationaal beleid dat ook een uitdrukking is van voorrang, zie par. 2.6.
35
Bevoegde organen voor vaststelling van het communautair landbouwbeleid
Het Werkingsverdrag realiseert in de regels voor Landbouw en Visserij vooral de toekenning van bevoegdheden. Het Werkingsverdrag biedt immers een vrij neutrale formulering van het GLB. De regels betreffende de instrumenten ter realisering van de doelen zijn in het Werkingsverdrag algemeen geformuleerd en niet-limitatief. Het Werkingsverdrag maakt deel uit van het primaire recht van de Unie.111 Het secundaire recht heeft haar grondslag in het primaire recht. Het secundaire recht zijn de normen die de instellingen van de EU zelf creëren.
Volgens de gewone wetgevingsprocedure komt de Commissie met voorstellen inzake de totstandkoming en uitvoering van het GLB. Het Europese Parlement en de Raad stellen vervolgens, na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, de gemeenschappelijke ordening van de markten en andere bepalingen ter uitvoering van de doelstellingen van het GLB vast. Deze procedure wordt gevolgd bij de invulling van het GLB.
Artikel 42 VWEU is een afwijkingsbepaling ten opzichte van artikel 43 VWEU.112 Als art. 42 en art. 43 gezamenlijk als basis in verordeningen zijn aangehaald dan verwijzen de bevoegde wetgevende organen naar de bevoegdheid de voorrang van landbouwregels voor mededingingsregels toe te passen.
Los van dit alles heeft de Raad op grond van art. 43 lid 3 VWEU betreffende enkele specifieke onderwerpen een zelfstandige bevoegdheid.113
Pas in het secundaire recht, zoals de GMO-verordening, komt de invulling van het beleid met voorrang voor de landbouwregels boven mededingingsregels concreet tot uiting met name door de keuze voor de ingezette middelen en de nadere invulling van de regels. Het Werkingsverdrag bepaalt niet meer dan dat de Europese wetgever de bevoegdheid heeft in het secundaire recht deze voorrang te concretiseren.
111 Het Verdrag van de Europese Unie en het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie vallen ook onder het primaire recht.
112 HvJ EG 15 december 1994, ECLI:EU:C:1994:413,C-250/92, r.o. 26 (Gøttrup-Klim e.
a. Grovvareforeninger en Dansk Landbrugs Grovvareselskab AmbA (DLG)).
113 Volgens art. 43 lid 3 VWEU heeft de Raad de bevoegdheid enkele speciale
maatregelen als prijsbepaling, heffingen ed. vast te stellen. De verschillende rechtsgrondslagen voor de bevoegdheden leidt wel eens tot conflicten. Zie: HvJ EU 7 september 2016, ECLI:EU:C:2016:635, C-113/14 (Duitsland/Europees Parlement en de
Raad van de Europese Unie).
In de context van dit onderzoek speelt de gewone wetgevingsprocedure een rol. Alleen als dit anders is, wordt dit expliciet gemeld.
36 2.9. GMO-verordening
Het Werkingsverdrag geeft wel de voorrang van de instrumenten voor het landbouwbeleid aan, maar de concrete invulling wordt pas duidelijk in de regels voor de gemeenschappelijke marktordening.
De manier waarop dit doorwerkt wordt dus bepaald door de Europese wetgever:
… the Community legislator is free to decide to which extent the objectives of the common agricultural policy are to be attained through public intervention or through market forces. The relation between governmental planning and competition in the agricultural sector thus depends on what in the view of the institutions is necessary and suitable in the light of Article 39.1.114
Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is uitgewerkt in de GMO-verordening op basis van artikel 42 en 43 lid 2 VWEU. De bevoegde organen hebben hierin de regels voor de gemeenschappelijke marktorganisatie geconcretiseerd. De PO-regels, zoals hierboven uitgewerkt, staan in deze GMO-verordening. PO’s (en BO’s) zijn de enige organisaties van private partijen die een erkenning nodig hebben op basis van het Landbouw- en Visserijbeleid. In andere sectoren komen geen vergelijkbare organisaties voor. In de gehele economie zijn zij uniek.
De PO-regels maken deel uit van het secundaire recht dat het landbouwrecht in het primaire recht als basis heeft. In het primaire recht is de onderlinge verhouding tussen regels in meerdere rechtsgebieden vastgelegd. Het landbouwrecht gaat voor op de regels voor de interne markt en er zijn bevoegdheden vastgelegd van de organen die de concretisering in het secundaire recht uitwerken. Deze bevoegdheden zijn ingezet om de PO-regels te formuleren. PO’s zijn private organisaties ingebed in een publieke structuur. Gezien de intentie van de regels en de doelstellingen van de PO’s, namelijk richting geven aan marktverhoudingen, hebben deze regels een sturend karakter.