Politietuchtrecht als alternatief voor strafrecht bij politiegeweld?

Een laatste vraag die in het kader van dit stuk beantwoording behoeft, is hoe het politietuchtrecht zich verhoudt tot het strafrecht in zaken van politiegeweld. In de literatuur is ervoor gepleit om de toetsing en beoordeling van politiegeweld bij voorkeur binnen (een gemoderniseerde vorm van) het politietuchtrecht te laten plaatsvinden. De inzet van het strafrecht zou beperkt moeten blijven tot gevallen waarin evident onvoorzichtig, roekeloos of anderszins verwijtbaar handelen aan de orde lijkt.356 _{Kan het politietuchtrecht in bepaalde}

gevallen van politiegeweld ook daadwerkelijk een alternatief vormen voor het strafrecht? Vastgesteld is dat de reactie op politiegeweld vanuit het strafrecht, met enkele aanpassingen op het punt van onafhankelijkheid en een gewijzigd vervolgingscriterium, in overeenstemming is met de positieve verplichtingen van artikel 2 en 3 EVRM. Hetzelfde kan niet worden gezegd van het politietuchtrecht. Het intern onderzoek naar politiegeweld en de afdoening daarvan zijn onvoldoende onafhankelijk. Het enkel reageren op politiegeweld vanuit het politietuchtrecht zou dus in strijd zijn met artikel 2 en 3 EVRM. Zelfs als de in de vorige paragraaf besproken aanbevelingen worden doorgevoerd, blijft de eis van

onafhankelijkheid een struikelblok binnen het politietuchtrecht. Het politietuchtrecht is en blijft gericht op interne normhandhaving. Het wegnemen van dit struikelblok vraagt een fundamentele stelselwijziging die de reikwijdte van dit stuk te buiten gaat.

Het politietuchtrecht kan, in het licht van artikel 2 en 3 EVRM, strikt genomen dus geen alternatief zijn voor het strafrecht bij politiegeweld. Dit betekent niet dat er helemaal geen rol kan zijn voor het politietuchtrecht in zaken van politiegeweld. Met name in zware gevallen van (onrechtmatig) politiegeweld, zoals vuurwapengeweld met de dood tot gevolg, zou na afronding van een strafrechtelijke procedure ook nog een tuchtrechtelijke procedure kunnen worden gevolgd. Die procedure kan leiden tot de oplegging van een disciplinaire straf, welke nog steeds kan bijdragen aan een juiste verhouding tussen de ernst van het gepleegde feit en de zwaarte van de opgelegde straf. De standaard behoort dus te zijn dat op (zware gevallen van) politiegeweld in ieder geval wordt gereageerd vanuit het strafrecht. Daar bovenop zou dan nog een reactie vanuit het politietuchtrecht kunnen volgen.

Toch valt er ook wel iets voor te zeggen om, in bepaalde situaties, juist niet voor het strafrecht te kiezen. Met name in gevallen van fysieke geweldsaanwending, die geen of 356 Van der Steeg & Timmer 2016, p. 174 en 175.

slechts licht letsel tot gevolg hebben gehad, is het mijns inziens onwenselijk om een politieambtenaar meteen aan een strafrechtelijke procedure te onderwerpen. Een intern onderzoek en het eventueel opleggen van een disciplinaire straf zou in die gevallen meer dan voldoende moeten zijn. Het risico hierbij is wel dat de geweld toepassende politieambtenaar mogelijk alsnog strafrechtelijk wordt vervolgd voor zijn geweldsaanwending als gevolg van een succesvolle klacht in de zin van artikel 12 Sv. De tuchtrechtelijke communicatie met het slachtoffer en een mogelijkheid om bij de bestuursrechter (alsnog) strafoplegging af te dwingen, kunnen ertoe bijdragen dat slachtoffers van politiegeweld in deze lichtere gevallen eerder kiezen voor een procedure bij de bestuursrechter. Ook is hiermee de kans kleiner dat het ontbreken van een volledig onafhankelijke reactie op deze gevallen van politiegeweld uiteindelijk voor het EHRM worden gebracht en mogelijk in strijd worden geacht met de onderzoeksplicht van artikel 3 EVRM. Dit neemt niet weg dat het slachtoffer van

politiegeweld de mogelijkheid blijft houden om via de procedure van artikel 12 Sv (alsnog) een strafrechtelijke vervolging af te dwingen.

5.5 Tussenconclusie

Duidelijk is geworden dat binnen het politietuchtrecht het aanwenden van geweld, in strijd met de daarvoor geldende voorschriften, kan worden aangemerkt als plichtsverzuim. De desbetreffende politieambtenaar kan daarvoor worden onderworpen aan diverse disciplinaire straffen. Hiertoe kan het bevoegd gezag een intern onderzoek starten naar het vermeende plichtsverzuim. Als juridische reactie op (onrechtmatig) politiegeweld schiet het

politietuchtrecht nog wel op diverse punten tekort. Het intern onderzoek naar plichtsverzuim, zoals dat is neergelegd in het Onderzoeksprotocol, is niet voldoende onafhankelijk en tevens onvoldoende toegankelijk voor zowel het slachtoffer van het politiegeweld als voor het publiek. De (wijze van) afdoening van plichtsverzuim is ook niet in overeenstemming met de positieve verplichtingen van artikel 2 en 3 EVRM.

Een aantal gebreken binnen politietuchtrecht, zoals degene die leiding heeft over het onderzoek en degene die oordeelt over de schuldvraag en de strafoplegging, zijn niet

(eenvoudig) te verhelpen. Dit is het gevolg van het interne normhandhavingskarakter van het politietuchtrecht. Toch zijn er op diverse onderdelen wel degelijk aanpassingen mogelijk om het politietuchtrecht in overeenstemming te brengen met de positieve verplichtingen van artikel 2 en 3 EVRM. Zo dient ten aanzien van de onafhankelijkheid van het intern onderzoek

de uitvoering in beginsel te worden neergelegd bij het VIK van een andere politie-eenheid en de leiding en verantwoordelijkheid over het onderzoek bij de politiechef (of directeur) van een andere politie-eenheid. Ook moet in het Onderzoeksprotocol worden vastgelegd dat in

beginsel het intern onderzoek pas wordt gestart wanneer het strafrechtelijk onderzoek door de Rijksrecherche is afgerond.

De belangrijkste wijzigingen die binnen het politietuchtrecht moeten worden

doorgevoerd hebben betrekking op de toegankelijkheid voor het slachtoffer. Zij moeten op de hoogte worden gesteld van zowel de start van het intern onderzoek als van het besluit tot (afzien van) disciplinaire strafoplegging. Ook dient er een mogelijkheid voor het slachtoffer te worden gecreëerd om bij de bestuursrechter (alsnog) strafoplegging af te dwingen. Allereerst is dit mogelijk via een aanpassing van het politieklachtrecht. Binnen het huidige klachtrecht kan een klacht namelijk in het meest gunstige geval leiden tot gegrondverklaring en tegen het besluit op een klacht kan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Een andere optie is het openstellen van een bezwaar- en beroepsmogelijkheid voor het slachtoffer tegen het afdoeningsbesluit. Of een slachtoffer van politiegeweld wordt aangemerkt als

belanghebbende in een bestuurlijke procedure, is op dit moment niet duidelijk. Dit komt mede door het gebrek aan communicatie met het slachtoffer. Het openstellen van een van beide wegen is een taak voor de wetgever.

Met betrekking tot de afdoening kan, naar mijn mening, het beste worden aangesloten bij de disciplinaire procedure van de politie-eenheid Den Haag. Dit niet alleen vanwege de rol van de CADZ bij het nemen van een afdoeningsbesluit, maar ook omdat de gehele procedure om te komen tot een afdoeningsbesluit in de DPH duidelijk is omschreven. Wel dienen hierbij een aantal aanpassingen te worden doorgevoerd. Zo moet er een strafopleggingscriterium komen dat vergelijkbaar is met vervolgingscriterium voor het strafrecht. Daarnaast behoort de CADZ in alle gevallen van plichtsverzuim, bestaande uit onrechtmatige geweldsaanwending, verplicht advies uit te brengen. Ook is het aan te bevelen één of meer onafhankelijke

deskundigen van buiten de politie te betrekken in de samenstelling van de CADZ, ter

waarborging van een onafhankelijk advies. Bij de invoering van deze landelijke regeling moet wel een actualisatieslag plaatsvinden. De huidige DPH stamt immers nog uit de tijd van de 26 politiekorpsen. Ten slotte dient bij de strafoplegging uitdrukkelijk het belang van het

slachtoffer van onrechtmatig politiegeweld te worden meegenomen in de belangenafweging. Al deze aanpassingen doen echter niets af aan het feit dat de reactie op politiegeweld vanuit het politietuchtrecht niet in overeenstemming is met de eis van onafhankelijkheid. Het politietuchtrecht kan strikt genomen dus geen alternatief zijn voor het strafrecht in zaken van

politiegeweld. (Zware) gevallen van politiegeweld dienen dan ook standaard binnen het strafrecht te worden onderzocht en afgedaan. Daar bovenop zou nog een reactie uit het politietuchtrecht kunnen volgen. In gevallen van fysieke geweldsaanwending, met geen of slechts licht letsel tot gevolg, zou enkel een tuchtrechtelijke procedure kunnen volstaan. Daarbij bestaat wel het risico dat de geweld toepassende politieambtenaar alsnog wordt onderworpen aan een strafrechtelijke procedure als gevolg van een succesvolle klacht in de zin van artikel 12 Sv.

Het invoeren van één landelijke regeling, waarin zowel het intern onderzoek als de procedure tot het nemen van een besluit tot (afzien van) disciplinaire strafoplegging zijn verwerkt, verdient bij het doorvoeren van de diverse aanbevelingen de voorkeur. Het huidige politietuchtrecht is op dit moment namelijk versnipperd over de DPH, het

Onderzoeksprotocol en het Communicatieprotocol. Door deze diverse regelingen en de daarbij behorende aanbevelingen samen te voegen en voor het publiek toegankelijk te maken, kan het politietuchtrecht dienen als een serieus en overzichtelijk middel ter bestraffing van politieambtenaren die onrechtmatig geweld hebben aangewend.

Conclusie

In deze masterscriptie is onderzocht of de huidige juridische reactiemogelijkheden op (onrechtmatig) politiegeweld, ten aanzien van de geweld toepassende politieambtenaar, in overeenstemming zijn met de positieve verplichtingen die voortvloeien uit artikel 2 en 3 EVRM. Aan de hand van het verrichte onderzoek kan de conclusie worden getrokken dat zowel de reactie vanuit het strafrecht als de reactie vanuit het politietuchtrecht niet volledig in overeenstemming zijn met deze positieve verplichtingen. Binnen het strafrecht en het

politietuchtrecht zijn dan ook diverse aanpassingen noodzakelijk om de reactie op

(onrechtmatig) politiegeweld vanuit deze rechtsgebieden in overeenstemming te brengen met artikel 2 en 3 EVRM. Het nalaten van deze aanpassingen kan ertoe leiden dat Nederland door het EHRM op de vingers wordt getikt voor de wijze waarop politiegeweld wordt onderzocht en afgedaan.

Binnen het strafrecht behoort op een drietal onderdelen aanpassingen te worden gedaan in relatie tot de positieve verplichtingen van artikel 2 en 3 EVRM. Allereerst geldt dat, ondanks het feit dat het strafrechtelijk onderzoek middels de Aanwijzing in overeenstemming is met de verschillende onderdelen van de onderzoeksplicht, de onafhankelijkheid van het strafrechtelijk onderzoek naar politiegeweld beter moet worden gewaarborgd. Hiervoor dient de leiding over het onderzoek te worden neergelegd bij een OvJ van het Landelijk Parket, dan wel een OvJ van een ander arrondissement dan waarin het geweldincident heeft

plaatsgevonden. Daarnaast moet de RC als toezichthouder nauw worden betrokken bij het onderzoek en verplicht worden geconsulteerd bij het nemen van belangrijke

onderzoeksbeslissingen. Ook mag de beslissing betreffende het al dan niet vervolgen van de geweld toepassende politieambtenaar pas door de OvJ worden genomen wanneer de RC heeft geconcludeerd dat geen nader onderzoek is vereist.

Ten tweede behoort de wijze van afdoening van politiegeweld binnen het strafrecht te worden aangepast. Het vervolgingscriterium van de Aanwijzing biedt immers de ruimte voor een beleidssepot, terwijl het EHRM in beginsel geen ruimte ziet om wegens

opportuniteitsredenen van vervolging af te zien. In de Aanwijzing dient daarom te worden neergelegd dat in beginsel niet wordt afgezien van (verdere) strafvervolging, wanneer

rechtens relevante twijfel of de overtuiging kan bestaan dat de strafrechter zal oordelen dat de geweldsaanwending strafbaar is. Ook moet in de Aanwijzing uitdrukkelijk worden neergelegd

dat de OvJ die de leiding heeft over het onderzoek ook verantwoordelijkheid is voor het nemen van de afdoeningsbeslissing.

Als laatste behoren voor die gevallen van politiegeweld, die niet binnen het bereik van de Aanwijzing vallen, gelijksoortige regels te worden gecreëerd voor het onderzoek naar en de afdoening van de politionele geweldsaanwending. Op fysiek en instrumenteel geweld (met uitzondering van vuurwapengeweld) is de Aanwijzing slechts van toepassing wanneer het geweld zwaar lichamelijk letsel of de dood tot gevolg heeft gehad. Gevallen van geweld met minder ernstige gevolgen vallen dus buiten de Aanwijzing, terwijl deze situaties wel degelijk (kunnen) vallen onder de reikwijdte van artikel 3 EVRM. Bij fysiek en instrumenteel geweld dat niet zwaar lichamelijk letsel of de dood tot gevolg heeft gehad bestaat op dit moment dan ook een verhoogd risico op onverenigbaarheid met de positieve verplichtingen van artikel 3 EVRM.

Het concept wetsvoorstel van de minister van V&Jbiedt een uitstekende mogelijkheid om (een deel van) deze aanpassingen door te voeren binnen het strafrecht. Hier wordt alleen niet tot nauwelijks gebruik van gemaakt. Dit is echter wel aan te bevelen, omdat anders de integrale stelselherziening (die met het concept wetsvoorstel wordt beoogd) incompleet zou zijn. De rol voor de RC bij het onderzoek en het aangepaste vervolgingscriterium kunnen uitstekend worden verwerkt in de nieuwe Titel IIIA van het Wetboek van Strafvordering. Ook kunnen de aanpassingen (deels) worden ondergebracht in de AMvB, waarin nadere regels met betrekking tot het feitenonderzoek kunnen worden neergelegd. Mocht de minister besluiten geen van deze opties te benutten, dan dienen de aanbevolen aanpassingen in ieder geval niet later te worden doorgevoerd dan het moment van inwerkingtreding van het concept

wetsvoorstel.

De wijze waarop de Nederlandse strafrechter omgaat met de vervolging van geweld toepassende politieambtenaren is ook niet geheel zonder risico. In de geanalyseerde

uitspraken en arresten van politiegeweld is meerdere keren het beroep op putatief noodweer aangenomen. Een te gemakkelijke aanname van deze strafuitsluitingsgrond kan er toe leiden dat levensbedreigende strafbare feiten onbestraft blijven. Voornoemde staat haaks op de jurisprudentie van het EHRM. Een ander risico op strijd met de jurisprudentie van het EHRM is gelegen in de bestraffing van politiegeweld. Voor strafbaar bevonden gevallen van

politionele geweldsaanwending worden nauwelijks forse (gevangenis)straffen opgelegd. Ook is de straf veelal lager dan in de richtlijnen van het OM, de Oriëntatiepunten LOVS en de jurisprudentie gebruikelijk is. Het EHRM kan bij een te lichte bestraffing oordelen dat artikel

2 of 3 EVRM is geschonden, wegens het bestaan van een wanverhouding tussen de ernst van het gepleegde feit en de zwaarte van de opgelegde straf.

Het is uiteindelijk aan de rechterlijke macht zelf om te bepalen hoe zij omgaat met zaken waarin politieambtenaren voor hun geweldsaanwending worden vervolgd. Het is in ieder geval van belang dat de strafrechter zich bewust is van de beschreven risico’s en daar in de toekomst bij haar overwegingen en conclusies ten aanzien van politionele

geweldsaanwending rekening mee houdt. Het risico dat bestaat bij de hoogte van de opgelegde straf kan wellicht worden verminderd door bij de overwegingen betreffende de strafmaat expliciet rekening te houden eventuele disciplinaire straffen, die in het kader van het politietuchtrecht zijn opgelegd. Hiervoor is het wel van belang dat het politietuchtrecht voldoet aan de jurisprudentie van het EHRM inzake politiegeweld. Dat is nu niet het geval.

Binnen het politietuchtrecht zijn ook diverse aanpassingen noodzakelijk in relatie tot artikel 2 en 3 EVRM. De belangrijkste aanpassingen zien op de positie van het slachtoffer van politiegeweld. Het EHRM eist dat het onderzoek naar politiegeweld voldoende toegankelijk is voor het slachtoffer. Daar wordt op dit moment niet aan voldaan. Het slachtoffer van

politiegeweld wordt in de tuchtrechtelijke regelingen en protocollen niet eens benoemd. Ter voldoening aan deze eis dient allereerst het slachtoffer van politiegeweld actief op de hoogte te worden gesteld van zowel de start van het intern onderzoek als van het besluit tot (afzien van) disciplinaire strafoplegging. Ook moet het slachtoffer beschikken over een mogelijkheid om bij de bestuursrechter (alsnog) strafoplegging af te dwingen. Dit is mogelijk langs twee, door de wetgever open te stellen, wegen. De eerste weg betreft een aanpassing van het politieklachtrecht. Binnen het huidige klachtrecht kan een klacht namelijk in het meest gunstige geval leiden tot gegrondverklaring en tegen het besluit op een klacht kan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Een tweede weg is die van het kunnen instellen van (bezwaar en) beroep tegen het afdoeningsbesluit. Het is nu immers onduidelijk of een slachtoffer van politiegeweld in een bezwaar- en beroepsprocedure tegen een

tuchtrechtelijke afdoening van de geweldsaanwending wordt aangemerkt als belanghebbende. De (wijze van) afdoening van plichtsverzuim behoort ook te worden gewijzigd. Het bevoegd gezag binnen de politie heeft te veel vrijheid om, na afronding van het intern

onderzoek, al dan niet te besluiten tot het opleggen van een disciplinaire straf. Voor de (wijze van) afdoening van plichtsverzuim kan, naar mijn mening, het beste worden aangesloten bij de disciplinaire procedure van de politie-eenheid Den Haag. Binnen deze procedure is het bevoegd gezag verplicht om, bij bepaalde voorgenomen disciplinaire straffen, advies in te winnen bij de CADZ alvorens over te gaan tot strafoplegging. Bovendien is in de DPH

duidelijk en stapsgewijs omschreven hoe het bevoegd gezag, na afronding van het intern onderzoek, dient te komen tot een afdoeningsbesluit. Een landelijke variant van de DPH zorgt ervoor dat binnen alle politie-eenheden op dezelfde manier tot een afdoeningsbesluit wordt gekomen.

Deze landelijke variant van de DPH dient wel op een aantal onderdelen te worden aangevuld en gewijzigd. Zo moet er een strafopleggingscriterium komen dat vergelijkbaar is met het aanbevolen vervolgingscriterium voor het strafrecht. Dit criterium moet duidelijk maken in welke gevallen er een disciplinaire straf wordt opgelegd en in welke gevallen welke straf wordt opgelegd. Daarnaast behoort de CADZ in alle gevallen van plichtsverzuim, bestaande uit onrechtmatige geweldsaanwending, verplicht advies uit te brengen. Ook is het van belang één of meer onafhankelijke deskundigen van buiten de politie te betrekken in de samenstelling van de CADZ, ter waarborging van een onafhankelijk advies. Bij de invoering van deze landelijke regeling hoort ook een actualisatieslag plaats te vinden. De huidige DPH stamt immers nog uit de tijd van de 26 politiekorpsen. Ten slotte dient bij de strafoplegging uitdrukkelijk het belang van het slachtoffer van onrechtmatig politiegeweld te worden meegenomen in de belangenafweging.

Wat binnen het politietuchtrecht wel een probleem blijft, is de door het EHRM gestelde eis van onafhankelijkheid. Het intern onderzoek naar plichtsverzuim wordt immers geleid en uitgevoerd door personen die werkzaam zijn binnen dezelfde politieorganisatie. Hetzelfde geldt voor degene die verantwoordelijk is voor het besluit tot (afzien van) disciplinaire strafoplegging. Dit gebrek aan onafhankelijkheid is het gevolg van het interne normhandhavingskarakter van het politietuchtrecht. Het wegnemen van dit gebrek zou een dusdanige stelselwijzing tot gevolg hebben, dat een concreet antwoord voor dit probleem niet binnen de context van dit stuk kan worden gegeven. Dit neemt niet weg dat de

onafhankelijkheid van het intern onderzoek naar politionele geweldsaanwending op andere onderdelen wel (beter) kan worden gewaarborgd. Hiervoor dient de uitvoering van het intern onderzoek in beginsel te worden neergelegd bij het VIK van een andere politie-eenheid en de leiding en verantwoordelijkheid over het onderzoek bij de politiechef (of directeur) van een andere politie-eenheid. Tevens moet in het Onderzoeksprotocol worden vastgelegd dat in beginsel het intern onderzoek pas wordt gestart, wanneer het strafrechtelijk onderzoek naar de geweldsaanwending is afgerond.

Al deze aanpassingen doen evenwel niets af aan het feit dat de reactie op politiegeweld vanuit het politietuchtrecht niet in overeenstemming is met de eis van onafhankelijkheid. Het politietuchtrecht kan strikt genomen dus geen alternatief zijn voor het strafrecht in zaken van

politiegeweld. (Zware) gevallen van politiegeweld dienen dan ook standaard binnen het strafrecht te worden onderzocht en afgedaan. Daarbovenop zou nog een reactie uit het politietuchtrecht kunnen volgen. In gevallen van fysieke geweldsaanwending, met geen of slechts licht letsel tot gevolg, zou enkel een tuchtrechtelijke procedure kunnen volstaan. Daarbij bestaat wel het risico dat de geweld toepassende politieambtenaar alsnog wordt onderworpen aan een strafrechtelijke procedure als gevolg van een succesvolle klacht in de zin van artikel 12 Sv.

Ten slotte rest mij nog een aanbeveling te doen met betrekking tot de