Hoofdstuk 5: Politietuchtrecht als reactie op politiegeweld
5.2 Formeel politietuchtrecht: intern onderzoek naar plichtsverzuim
Het bevoegd gezag kan tot een eigenstandige feitenvaststelling komen door het starten van een intern onderzoek. Dit is mogelijk zodra het bevoegd gezag op enige wijze kennis heeft gekregen van mogelijk plichtsverzuim door een politieambtenaar.287 De bevoegdheid tot
het instellen van een intern onderzoek naar mogelijk plichtsverzuim is afgeleid van de
bevoegdheid tot sanctietoepassing.288 Ter invulling van deze discretionaire bevoegdheid is het
Protocol intern onderzoek politie 2013 (hierna: Onderzoeksprotocol) vastgesteld. In dit Onderzoeksprotocol zijn de hoofdlijnen van de procedure bij een intern onderzoek neergelegd, ter voorbereiding van een zorgvuldige afdoeningsbeslissing.289
280 Artikel 77, lid 3, en artikel 1, lid 1, sub l, onder 2, Barp.
281 Dit is het hoofd van een regionale of landelijke eenheid. Zie: artikel 1, lid 1, onder h, Pw.
282 Dit kunnen zijn de directeuren Human Resources Management, Facility Management, Financiën, Communicatie, Operatiën, Korpsstaf en Informatievoorziening. Zie: artikel 1.1, onder h, Mandaatbesluit politie november 2015.
283 Artikel 4.1, lid 1, en 5.1, lid 1, Mandaatbesluit politie november 2015.
284 Artikel 4.3 en 5.1, lid 4 en 5, Mandaatbesluit politie november 2015.
285 Zie: artikel 10 van bijlage 2 bij de Awb: Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikelen 8:5, 8:6, 8:7, 8:105 en 8:106).
286 CRvB 16 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2367; CRvB 18 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR5553.
287 Paragraaf 3.2 Onderzoeksprotocol.
288 Gezien de woorden ‘kan’ en ‘kunnen’ in artikel 76 en 77 Barp. Zie: ook Van der Steeg 2004, p. 190.
289 Het Onderzoeksprotocol kent geen bijzondere wijze van onderzoek wanneer het plichtsverzuim bestaat uit onrechtmatig aangewend politiegeweld.
Aan een intern onderzoek kan eventueel een oriënterend onderzoek vooraf gaan. Dit betreft een vooronderzoek dat in aard en omvang beperkt is en meer bedoeld is om te kijken of en zo ja, welk soort onderzoek is aangewezen.290 Een oriënterend onderzoek wordt vaak
gestart als er aanwijzingen zijn van plichtsverzuim door een politieambtenaar, maar tegelijkertijd rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat dat niet het geval is.291
5.2.1 Intern onderzoek
Het intern onderzoek is gericht op het verzamelen van alle relevante feiten in verband met het vermoeden van plichtsverzuim. Het onderzoek wordt professioneel, proportioneel, zonder vooringenomenheid en zonder aanziens des persoons uitgevoerd.292 De
politieambtenaar die in het kader van het intern onderzoek mogelijk plichtsverzuim heeft gepleegd, wordt aangemerkt als betrokkene.293 Voor aanvang van het onderzoek dient
betrokkene middels een aanzegging schriftelijk op de hoogte te worden gesteld van het intern onderzoek naar plichtsverzuim dat wordt ingesteld.294
De uitvoering van het feitelijke onderzoek geschiedt onder regie en
verantwoordelijkheid van het hoofd van het VIK. Dit is in beginsel het VIK van dezelfde politie-eenheid, tenzij er omstandigheden zijn die, ter bevordering van de objectiviteit, eisen dat het onderzoek wordt ondergebracht bij het VIK van een andere politie-eenheid.295
Tijdens het intern onderzoek kan op verschillende manieren informatie worden verzameld.296 De voor betrokkene meest ingrijpende wijze van informatieverkrijging is
wanneer hij, op last van het bevoegd gezag, wordt onderworpen aan een onderzoek aan zijn lichaam, aan zijn kleding of van zijn daar aanwezige goederen.297 Betrokkene is zelfs verplicht
om zich tijdens zijn werk aan een dergelijk onderzoek te onderwerpen.298
Wanneer het plichtsverzuim bestaat uit het niet conform de geweldbevoegdheid aanwenden van geweld, is het goed mogelijk dat naast een tuchtrechtelijk onderzoek tevens een strafrechtelijk onderzoek loopt naar betrokkene. Het tegelijkertijd laten plaatsvinden van het intern en strafrechtelijk onderzoek kan echter leiden tot verwarring over de leiding en 290 Intern of strafrechtelijk. Zie: paragraaf 3.2 Onderzoeksprotocol.
291 Van der Steeg 2004, p. 191.
292 Paragraaf 2.3.2 Onderzoeksprotocol.
293 En dus niet als verdachte. Zie: Hoofdstuk 1 Onderzoeksprotocol.
294 Deze aanzegging wordt in beginsel uitgereikt in een persoonlijk gesprek. Zie: Paragraaf 4.3 Onderzoeksprotocol.
295 Paragraaf 4.2 Onderzoeksprotocol.
296 Bijvoorbeeld door het horen getuigen of het raadplegen van openbare bronnen. Zie: Paragraaf 4.4 Onderzoeksprotocol.
297 Paragraaf 4.4 Onderzoeksprotocol.
verantwoordelijkheid van het onderzoek.299 In het Onderzoeksprotocol is dan ook neergelegd
dat het praktisch gezien de voorkeur verdient eerst de uitkomst van het strafrechtelijk
onderzoek af te wachten alvorens een intern onderzoek in te stellen.300 Het proces-verbaal van
de Rijksrecherche kan dan rechtstreeks worden gebruikt bij het intern onderzoek.301
Vanaf het moment dat bij het bevoegd gezag het vermoeden bestaat van plichtsverzuim, bestaat de mogelijkheid om betrokkene te onderwerpen aan een
ordermaatregel.302 Hiertoe bevat het Barp een niet-limitatieve opsomming van maatregelen,
zoals buitenfunctiestelling, buitengewoon verlof en schorsing.303 Daarnaast kunnen ook
maatregelen worden getroffen in het kader van de algemene bedrijfsvoering, zoals het innemen van het dienstwapen.304 Een ordemaatregel kan bij een concrete verdenking van
(ernstig) plichtsverzuim worden getroffen, indien moet worden getwijfeld aan de integriteit van betrokkene en het in hem te stellen vertrouwen dusdanig is geschaad dat het
onaanvaardbaar is als hij zijn werk blijft doen.305 5.2.2 Het sanctiebesluit
Gedurende het onderzoek worden alle uitgevoerde onderzoekshandelingen neergelegd in een schriftelijk onderzoeksrapport. Dit onderzoeksrapport wordt na afronding van het onderzoek overgelegd aan het bevoegd gezag.306 Op basis van het onderzoeksrapport dient het
bevoegd gezag te beoordelen of betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan het
plichtsverzuim dat hem of haar wordt verweten. Heeft het bevoegd gezag de overtuiging verkregen dat dit het geval is, dan kan zij besluiten tot het opleggen van een disciplinaire straf.307 Voordat het bevoegd gezag kan overgaan tot strafoplegging, wordt de voorgenomen
bestraffing eerst besproken in het Landelijk Strafmaat-overleg (hierna: SMO).308 Het bevoegd
gezag dient zich bij de uiteindelijke strafoplegging te richten naar de uitkomst van de
bespreking in het SMO.309 De uitkomst van het SMO is echter niet bindend voor het bevoegd
299 Van der Steeg 2004, p. 202.
300 Paragraaf 2.5.1 Onderzoeksprotocol.
301 Op grond van artikel 16, lid 1, onder d, Wet politiegegevens.
302 Paragraaf 2.4 Onderzoeksprotocol.
303 Zie: artikel 39, 64, 73 en 83-85 Barp.
304 Van der Steeg 2004, p. 210.
305 CRvB 30 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1379.
306 Paragraaf 5.2 Onderzoeksprotocol.
307 Paragraaf 4.6 Onderzoeksprotocol.
308 In het SMO worden alle voorgenomen disciplinaire bestraffingen binnen de politie-eenheden getoetst op gelijkheid en passendheid.
gezag.310 Is de uitkomst van het SMO een onvoorwaardelijk strafontslag, dan mag hier alleen
van worden afgeweken na voorafgaande instemming van de korpschef.311
Bij het opleggen van een disciplinaire straf is het evenredigheidsbeginsel312 van
bijzonder belang.313 In het kader van het politietuchtrecht betekent het evenredigheidsbeginsel
dat de op te leggen straf in verhouding moet staan tot de aard en de ernst van het vastgestelde plichtsverzuim.314 Daarbij dienen alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen te
worden meegewogen.315
De politie-eenheid Den Haag kent als enige politie-eenheid zijn eigen (aanvullende) procedure die voorschrijft welke stappen moeten worden genomen om te komen tot
disciplinaire bestraffing wegens plichtsverzuim. Deze procedure is neergelegd in de regeling Disciplinaire Procedure Politie Haaglanden 2011 (hierna: DPH)316 en wordt ook wel
aangeduid als ‘disciplinaire procedure’. De disciplinaire procedure wordt ingezet nadat het bevoegd gezag de beschikking heeft gekregen over het schriftelijk onderzoeksrapport.317
Het bijzondere aan deze disciplinaire procedure betreft de inzet van de Commissie van Advies in Disciplinaire Zaken (hierna: CADZ). Wanneer bij het bevoegd gezag het
voornemen bestaat om, naar aanleiding van het onderzoeksrapport, een van de zwaardere straffen van artikel 77 Barp op te leggen,318 dient het bevoegd gezag zich bij de strafoplegging
te laten adviseren door de CADZ. De CADZ bestaat uit drie leden, zijnde de adjunct-directeur Human Resources Management319 als voorzitter en twee leden die zijn benoemd op
voordracht van respectievelijk de Ondernemingsraad en de Politiechef.320 De CADZ geeft in
haar advies onder meer aan:
of zij de overtuiging heeft dat betrokkene het tenlastegelegde heeft begaan;
of zij de overtuiging heeft dat de tenlastegelegde en vaststaande feiten plichtsverzuim opleveren;
of zij betrokkene hiervoor strafbaar acht; 310 Rechtbank Rotterdam 28 mei 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:3634.
311 (Toelichting op) artikel 2.3 Mandaatbesluit politie november 2015.
312 Neergelegd in artikel 3:4, lid 2, Awb.
313 Van der Steeg 2004, p. 218.
314 Zie bijvoorbeeld CRvB 8 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3446; CRvB 10 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1237.
315 Artikel 3:4, lid 1, Awb.
316 De DPH stamt nog uit de tijd van de regionale politiekorpsen. De DPH is niet geactualiseerd aan de hand van de inwerkingtreding van de nieuwe Politiewet per 1 januari 2013, waarmee de 26 regionale politiekorpsen zijn opgegaan in één landelijk politiekorps.
317 De politie-eenheid Den Haag kent bovenop het intern onderzoek dus nog een disciplinaire procedure, alvorens wordt overgegaan tot (afzien van) disciplinaire strafoplegging. Zie: Toelichting op artikel 3 DPH.
318 Het gaat om de sancties in artikel 77, lid 1, onder h-j, Barp.
319 Tenzij het een medewerker is die direct ressorteert onder deze adjunct-directeur. Zie: Toelichting op artikel 8 DPH.
welke disciplinaire straf zij adviseert en waarom deze evenredig wordt geacht aan het plichtsverzuim.321
Op het advies van de CADZ is artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing. Dit betekent dat het bevoegd gezag bij het nemen van het afdoeningsbesluit, het eventueel afwijken van het advies nadrukkelijk moet motiveren.
5.2.3 Cumulatie met strafrecht
Het niet naleven van de geweldsbevoegdheid door een politieambtenaar kan naast plichtsverzuim tevens een vervolgbaar strafbaar feit opleveren.322 Dit betekent dat een
politieambtenaar voor dezelfde geweldshandeling zowel strafrechtelijk als disciplinair kan worden gestraft. In verband met een mogelijke cumulatie van een strafrechtelijke en een disciplinaire straf komt de vraag op of de oplegging van een disciplinaire straf moet worden aangemerkt als een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM.323 Iemand mag namelijk
niet tweemaal worden vervolgd voor hetzelfde feit.324
De CRvB heeft zich de afgelopen jaren meerdere malen uitgelaten over de cumulatie van het strafrecht met disciplinaire strafoplegging.325 Volgens de CRvB is het vaste
jurisprudentie dat disciplinaire strafoplegging in het kader van plichtsverzuim niet kan worden gezien als een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM.326 Disciplinaire bestraffing staat
een strafvervolging dus niet in de weg en andersom ook niet. Dit blijkt ook uit het feit dat de strafrechter straffen opgelegd aan politieambtenaren die, in de uitoefening van hun functie, onrechtmatig geweld hebben aangewend en reeds zijn onderworpen aan disciplinaire straffen.327