64 3.5. Pilot Vreedzame Wijk Utrecht
3.6. Pilot Officiers-rechtersfase
3.6.1. Verloop pilot
De grootste pilot is uitgevoerd in de officiers- en rechtersfase. Binnen deze pilot is de bemiddeling in de termen van Groenhuijsen (2000) onderdeel van het strafrecht. Hier heeft de herstelbemiddeling steeds het karakter van mediation in het strafrecht. Bij de afhandeling van een zaak kan rekening worden
72
gehouden met de deelname aan mediation en de uitkomst hiervan. Bij deze pilot zijn de arrondissementen Amsterdam, Noord-Holland, Den Haag, Rotterdam, Brabant-Oost, en Breda/Middelburg betrokken. Het gaat hier om een samenwerking van het OM, de Zittende Magistratuur (ZM), de door de rechtbank geselecteerde MfN-mediators (Mediatorsfederatie Nederland, voorheen: Nederlands Mediation Instituut, NMI) en Slachtoffer in Beeld (SiB)11. In deze pilot worden zaken door rechters en officieren van justitie doorverwezen naar de mediationbureaus van de rechtbank.
De pilot is in ieder geval in kwantitatief opzicht een succes gebleken. Het merendeel van de bemiddelingen heeft in deze pilot plaatsgehad. Ook het leeuwendeel van de respondenten die aan de survey en de interviews heeft deelgenomen, heeft in één van de arrondissementen aan deze pilot deelgenomen. De resultaten van hoofdstukken 4 tot en met 6 zijn dan ook te lezen als een weergave van de ervaringen van deelnemers met deze pilot, aangevuld met een kleiner aantal uit de pilot ‘Vreedzame wijk’.
In totaal zijn er tot 1 maart 2015 766 zaken doorverwezen naar mediation. Uit tabel 3.1 blijkt dat het grootste gedeelte van de zaken is doorverwezen vanuit de ZSM-procedure, 424 van de 766 zaken, ofwel 55%. Nog eens 18% is doorverwezen door de officier van justitie, buiten de ZSM-procedure. Het grootste gedeelte van deze zaken (74 van de 137) is afkomstig uit één arrondissement, Den Bosch. De rechtbank zelf verwees 109 zaken (14%). Een klein gedeelte is afkomstig van advocaten (18 zaken), terwijl vier casussen in het kader van een Art.12 Sv. procedure doorverwezen zijn.12
Tabel 3.1 Aangemelde zaken per arrondissement en aanmelder
Rechtbank
OvJ (Niet
ZSM) Advocaat ZSM
Huiselijk
geweld Art. 12 Sv. Totaal
Amsterdam 25 16 - 85 29 1 156 Breda 4 11 5 18 3 - 41 Den Bosch 4 74 3 20 - 3 104 Den Haag 31 1 2 139 14 - 187 Noord-Holland 29 29 6 67 17 - 148 Rotterdam 16 6 2 95 11 - 130 Totaal 109 137 18 424 74 4 766
11 Overigens zijn er bij SiB ook MfN-gecertificeerde mediators werkzaam.
12 Bij artikel 12 Sv. procedure wendt een belanghebbende zich tot het hof om een uitspraak over een beslissing van het OM om een zaak niet te vervolgen.
73
14% 18% 2% 55% 10% 1% 100%
De huiselijk-geweldzaken - 10% van het totaal - zijn apart vermeld. Dit heeft te maken met het feit dat deze zaken door één van de twee uitvoerende organisaties wel, en door de ander niet in behandeling worden genomen. De mediationbureaus verwezen namelijk de zaken door naar rechtbankmediators of mediators van Slachtoffer in Beeld (SiB). SiB voerde in principe geen bemiddelingen uit in huiselijk-geweldzaken. De overige zaken zijn evenredig verdeeld over de beide partijen. Uit tabel 6.2 blijkt dat het mediationbureau 421 zaken heeft gekregen (55%), en SiB 345 zaken (45%).
Tabel 3.2 Verdeling zaken rechtbankmediators en Slachtoffer in Beeld per arrondissement
Rechtbankmediators Slachtoffer in Beeld Totaal
Amsterdam 93 63 156 Breda 23 18 41 Den Bosch 52 52 104 Den Haag 98 89 187 Noord-Holland 83 65 148 Rotterdam 72 58 130 Totaal 421 345 766 55% 45%
Op dit moment zijn 716 zaken afgerond, 50 zaken lopen nog. Van de afgeronde zaken hebben er 297 geresulteerd in een mediation, 170 bij de mediationbureaus en 127 bij Slachtoffer in Beeld. De verdeling van de resultaten van de mediationbureaus is te zien in tabel 3.3. Van de doorverwezen zaken wordt in 43% van de gevallen de bemiddeling niet opgestart. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer één van beide partijen niet deel wenst te nemen. Het vaststellen of de bemiddeling kan worden opgestart, vindt door de mediationbureaus plaats. Pas nadat is vastgesteld dat dit mogelijk is, wordt de zaak aan de rechtbankmediators toebedeeld. Van deze zaken slaagt de bemiddeling in 170 van de 217 zaken, ofwel in 78% van de gevallen.
74
Bemiddeling niet gestart Bemiddeling
geslaagd
Bemiddeling niet geslaagd
Totaal 166 170 47
43% 45% 12%
*In Den Bosch ligt het aantal niet gestarte bemiddelingen erg hoog. Dit komt omdat hier een heel groot aantal verkeersdelicten is doorverwezen naar bemiddeling, die nagenoeg nooit tot een daadwerkelijke bemiddeling hebben geleid.
Slachtoffer in Beeld hanteert een iets andere indeling van de uitkomsten van de doorverwezen zaken. Hier is sprake van een driedeling niet-opgestart, poging en geslaagd. Daarnaast kunnen zaken worden opgeplitst zodat het totale aantal casussen bij SiB hoger uitkomt dan het aantal doorverwezen zaken. Bij binnenkomst van de zaak bij SiB wordt deze direct toebedeeld aan een mediator, die vaststelt of de bemiddeling opgestart kan worden of niet. Het betekent dat ook het afwijzen van de mogelijkheid tot deelname aan mediation onder de vertouwelijkheid van de mediator valt. Het gedeelte mediations dat niet wordt opgestart is na doorverwijzing naar SiB 30%. Het aandeel bemiddelingen dat geslaagd is, is 31%, ofwel 123 bemiddelingen.
Tabel 3.4 Resultaten Slachtoffer in Beeld
Bemiddeling niet gestart Bemiddeling
geslaagd Poging
Totaal 119 123 158
30% 31% 40%
Rechtbankmediators en SiB
SiB heeft een eigen beleid en visie opgesteld voor mediation in strafrecht (SiB, 2013) en rechtbankmediators, allen MfN-gecertificeerd, werken volgens de gedragsregels en reglementen van de MfN (MfN, 2007; 2008; n.d.). Daarnaast is er ten behoeve van de pilot via verscheidene initiatieven gewerkt aan het ontwikkelen van een uniforme werkwijze voor rechtbankmediators, onder andere in samenwerking met Stichting mediation in strafzaken. Beide instanties gaan uit van dezelfde basisprincipes van mediation, maar er is een aantal verschillen tussen de uitgangspunten van SiB en die van de rechtbankmediators. Naar eigen zeggen, staat bij zowel de rechtbankmediators als SiB kwaliteit hoog in het vaandel en deze wordt gewaarborgd via cursussen, inwerktrajecten, bijscholing en intervisie. Er is een aantal verschillen te duiden. We noemden al dat bij de rechtbankmediatoren de eerste screening van de bereidheid tot deelname door het mediationbureau gebeurt, waarna zaken aan mediators worden toebedeeld. Bij Slachtoffer in Beeld voeren de mediators deze eerste screening al uit. Verder is er bij de
75
rechtbankmediatoren de mogelijkheid tot het opstellen van een eenzijdige verklaring en de mogelijkheid dat de raadsman of -vrouw het gezamenlijke gesprek bijwoont, bij SiB niet. De rechtbankmediators werken binnen de pilot in beginsel in ‘co-mediation’, waarin de mediation door twee mediators wordt uitgevoerd. Co-mediation wordt beschouwd als een intervisie-instrument. Daarnaast kunnen taken gemakkelijk worden verdeeld en kan er een goede match worden gemaakt tussen de zaak en de mediators. Zo kan er bij huiselijk geweld bijvoorbeeld gekozen worden voor een psycholoog en jurist als mediators of voor een mannelijke en een vrouwelijke mediator. SiB-mediations kunnen zowel door één als door twee mediators worden uitgevoerd, maar ze werken standaard met één mediator. SiB-mediators werkzaam binnen de pilot hebben uitgebreide ervaring met bemiddeling bij zeer zware delicten, die zij ook zelfstandig uitvoeren. In zaken waarbij een groepsherstelconferentie wordt ingezet, kan bijvoorbeeld een extra mediator worden ingezet. We komen bij de verbeter- en leerpunten nog terug op mogelijke verschillen tussen de wijzen waarop de bemiddeling door de rechtbankmediatoren en SiB wordt aangepakt.
3.6.2.Verbeter- en leerpunten
Deze pilot was aanzienlijk omvangrijker en complexer dan de andere pilots. Dat heeft enerzijds eenvoudigweg met de schaal te maken, die het ook mogelijk maakt om in meer detail uitspraken te doen over de ervaringen met mediation, Anderzijds heeft dat ook met de opzet te maken. De nadrukkelijke link met het strafrecht roept aanvullende vragen op, terwijl ook de verhouding tussen de twee verschillende organisaties die de bemiddelingen uitvoerden, de rechtbankmediators en Slachtoffer in Beeld, een bijkomende laag van complexiteit kent. Verschillende van de verbeter- en leerpunten uit de vorige paragrafen zien we ook hier terug. We gaan in op de gestelde criteria in verhouding met de noodzaak om maatwerk te bieden; het verloop van de bemiddelingen, waarbij we stilstaan bij de verhouding tussen het werk van de rechtbankmediatoren en SiB; de uitkomsten van de bemiddelingen en de aanhechting bij de strafprocedure.
Criteria en maatwerk
Net als bij de eerder beschreven pilots geven respondenten bij deze pilot aan dat maatwerk belangrijker is dan het vasthouden aan precieze criteria. Het gaat in ieder geval niet over een beperkt lijstje met typen delicten die zich voor mediation lenen:
“Wij hebben er voor gekozen geen limitatief lijstje te maken met zaken die zich er voor lenen, dat blijft uiteindelijk een afweging op maat. En wij vinden dat in elke zaak waar een verdachte zijn verantwoordelijkheid neemt voor zijn aandeel in het gebeuren, er verwezen kan worden.”
76
De huiverigheid die er aanvankelijk bestond om ook huiselijk geweld in aanmerking te laten komen voor mediation is gaandeweg de pilot verminderd. Zoals blijkt uit de opmerking van deze respondent.
“Ja, de criteria zijn wat versoepeld. Omdat mensen toch ook in huiselijk-geweldzaken met elkaar in gesprek willen gaan. Ook als mensen niet helemaal toegeven wat ze hebben gedaan, zien ze wel in dat het zinvol is omdat ze elkaar morgen tegen kunnen komen. Partijen zijn wat dat betreft meer leidend geworden. Learning by doing is het.”
Het criterium van verantwoordelijk nemen is wel cruciaal. Volgens deze respondent is de kans groot dat de mediation mislukt als de verdachte dit niet doet.
“
En het is ook heel belangrijk, is gebleken, om te checken of iemand verantwoordelijkheid wil nemen. Want we hebben een zaak gehad met een paar minderjarige jongens, die bleken dat helemaal niet te hebben. Dat is niet gecheckt van te voren. En dat is ook helemaal misgegaan.”
Hierbij is echter wel de vraag waarvoor men verantwoordelijkheid neemt. Een respondent, een rechter, stelt de vraag wat het erkennen van ‘de feiten van het gebeurde’ - zoals de formulering uit de EU-slachtofferrichtlijn luidt - eigenlijk precies betekent. Zo is goed mogelijk dat een verdachte wel toegeeft het feit te hebben gepleegd, maar toch de aanklacht wil verwerpen. Hier is bijvoorbeeld het verschil tussen opzet (willens en wetens het gevolg beoogd hebben) en voorwaardelijke opzet van belang.
“Dus formeel kan het een ontkenner zijn, maar het kan wel zijn dat hij zegt dat het wel kwam door zijn klap dat het letsel is ontstaan. Dan neemt hij wel verantwoordelijkheid voor wat er gebeurde en dat is voldoende om de mediation te laten beginnen.”
Het lijkt dat er ook een grens zit aan de mate waarin instemmen met enige omstandigheden van het incident betekent dat men ‘de feiten van het gebeurde’ erkent. In hoofdstuk 6 komen casussen aan bod waarin de verdachte eigenlijk vindt het slachtoffer te zijn. Heeft deze dan ‘de feiten van het gebeurde’ erkend?
Een kerncriterium is ook de vrijwilligheid. Volgens alle respondenten is de vrijwilligheid van deelname een van de belangrijkste waarborgen voor het welslagen van mediation. Tegelijkertijd is het ook één van de meest ongrijpbare.13 Waar het in veel van de literatuur over de subtiele vormen van druk gaat, zien sommige respondenten in de pilot zaken voorkomen die evident strijdig zijn met de vrijwilligheid. Als
13 Zie bijvoorbeeld het proefschrift van Katrien Lauwaert, 2008, Herstelrecht en procedurele waarborgen. Voor een discussie hiervan, zie Blad (2009).
77
basis voor de vrijwilligheid geldt dat potentiële deelnemers goed worden voorgelicht, terwijl ze ook niet - of zo min mogelijk - onder druk worden gezet om wel of niet deel te nemen. Het volgende citaat van een mediator leert dat soms aan beide voorwaarden niet wordt voldaan.
“Mensen die in het strafrecht terechtkomen zijn niet altijd de meest ontwikkelde mensen. Dan wordt er op het politiebureau gezegd dat als ze meedoen aan mediation dat ze dan naar huis kunnen. En dan kom ik bij die mensen en dan weten die nog niet eens wat mediation is. En als ik dan vertel wat het is, dan is het met regelmaat dat ze zeggen: dat wil ik niet, ik hoef helemaal geen gesprek met die ander. Wat ook gezegd wordt is: Doe maar mee aan mediation, dan kom je er beter vanaf.”
In het algemeen lijkt de informatievoorziening vooraf nog voor verbetering vatbaar. Een goed verloop van de mediation begint met een goede informatievoorziening aan de partijen. Met name in de haast van de ZSM-zaken is deze informatievoorziening niet altijd goed gegaan. Zo is er niet steeds contact geweest met beide partijen.
“En niet altijd is er gebeld met beide partijen. Dus het is iedere keer maar afwachten en
navragen bij de doorverwijzer. Vaak blijkt dat ze niet gebeld hebben, ’oh god weet ik niet, het
leek mij een geschikte zaak.’ […] maar het is ook de hectiek van de dag dus de ZSM alles moet
snel.”
Verloop bemiddelingen
De respondenten zijn het er allen over eens dat in veruit de meeste gevallen de mediations naar tevredenheid van de deelnemers zijn verlopen. We zullen zien dat dit in hoofdstuk 5 en 6 wordt bevestigd. Twee issues die respondenten problematisch vinden, hebben te maken met de haast waarmee een bemiddelingsprocedure soms plaats moet hebben en de vraag of de bekostigingswijze wel dekkend is en geen verkeerde prikkels inhoudt.
De mogelijke tijdsdruk vanuit de ZSM-procedure wordt door deze respondent als volgt weergegeven. Waar het afronden binnen zes weken zeker haalbaar is, is één week te snel om een zaak met een goede voorbereiding af te ronden.
“De officier zet een zaak uit bij het mediationbureau, en die geeft om en om zaken aan SiB en rechtbank mediators. En een mediator binnen SiB gaat er binnen een week mee aan de slag en checkt of beide partijen willen. Eerst dader dan slachtoffer. Dan apart intake gesprek. Dan gezamenlijk gesprek. Het
78
streven is 6 weken. Maar sommige ZSM zaken, die moeten in 7 dagen, 6 weken lukt altijd wel. Maar 7 dagen, je hebt meestal minstens twee weken nodig vanwege de drukte.”
In de meeste gevallen is een dergelijke haastklus overigens niet nodig. Ook bij de ZSM-procedure is zes weken standaard. Bij de doorverwijzing naar de mediation wordt hiermee rekening gehouden. Deze respondent vertelt:
“Het kan ook zijn dat wij de definitieve vervolgingsbeslissing uitstellen in afwachting van mediation, daarmee heb ik te maken. Er wordt mediaton opgestart en na afloop krijgen we dat teruggekoppeld en dan houden wij daarmee rekening. Dan pas nemen we de afdoeningsbeslissing [...]. Het kan snel klaar zijn, soms binnen drie weken. Dat hangt af van de beschikbaarheid. Maar over het algemeen betekent het wel dat de afdoeningsbeslissing wordt uitgesteld.”
De mediatoren in de pilots worden per geslaagde zaak betaald. Dat levert een aantal vragen op. In de eerste plaats is het de vraag of de prijs per zaak voldoende is, zeker voor ingewikkeldere zaken. Deze respondenten melden hierover het volgende
“Vooral zaken waarbij het klinkklaar is van: dit is de overeenkomst, de één betaalt de ander 100 euro, daar hoef je verder niet veel mee. Maar bij veel zaken is meer maatwerk vereist.”
“Ja, ik doe altijd alles wat nodig is. Het moet proportioneel zijn. Ik ben meestal 8 tot 10 uur kwijt en daar zitten alle contacten in. In extreme gevallen ben ik 15/16/17 uur kwijt.”
“De allerlangste was iets van 25 uur in voorbereiding. Met zes gesprekken. Maar dan gebeurt er nog wel iets. Dat is mijn criterium. Zolang het nog maar ergens over gaat en er beweging optreedt. Als je ermee begonnen bent kun je niet stoppen, de tijd is niet op, dat kun je niet zeggen. Dat is wel een nadeel in de huidige honorering.”
Vervolgens is de vraag of het alleen om geslaagde zaken zou moeten gaan. Dat levert een druk op de inkomsten van de betrokken organisaties en professionals, maar kan ook een ongewenst effect opleveren van druk op de deelnemers om maar tot een overeenkomst te komen.
“ Wij krijgen alleen betaald voor zaken die tot iets hebben geleid. Voor al die zaken die nergens toe leiden, ga ik bijna failliet.”
Hiervoor lijkt het dan in ieder geval van belang dat op een vroeg moment de zaken worden afgevangen, die niet tot mediation zullen leiden. De werkwijze waarin de mediationbureaus van de rechtbank hier al het belangrijkste voorwerk in hebben gedaan, lijkt hieraan tegemoet te komen. We hebben begrepen dat deze werkwijze van de rechtbankmediatoren inmiddels ook door Slachtoffer in Beeld wordt overwogen.
79
De mediations worden uitgevoerd door rechtbankmediatoren en Slachtoffer in Beeld. In de verschillende interviews blijkt dat er verschillen van visie bestaan over de beste aanpak. Dit levert soms over en weer kritische kanttekeningen op bij de aanpak van de andere groep.
Zo hebben we vanuit de rechtbankmediatoren we te horen gekregen dat het bij SiB-mediation soms ontbreekt aan voldoende kennis over het straf- en civielrecht. Daarnaast zouden zij soms te terughoudend zijn in de terugkoppeling naar de officieren van justitie van de bereikte overeenkomsten, zodat het resultaat niet altijd in de strafprocedure wordt meegenomen. Dit laatste punt blijkt overigens volgens dezelfde respondenten gaandeweg de pilots te zijn verbeterd.
Vanuit de kant van SiB wordt het belang van de ervaring met slachtoffers en daders benadrukt, die andere vereisten zou stellen dan in civiele mediations. Verder worden vraagtekens gezet bij de mate waarin de rechtbankmediators de vrijwilligheid van deelname borgen, in de zin dat zij geneigd zouden zijn om potentiële deelnemers te veel proberen over te halen om deel te nemen, ook al willen ze dat liever niet. Ook zouden zij meer geneigd zijn om de mediation vooral als middel te zien om tot een overeenkomst te komen, terwijl ook zonder overeenkomst van een geslaagde bemiddeling sprake kan zijn. SiB stelt verder dat de vertrouwelijkheid van het proces onder druk komt te staan wanneer de officieren en rechters op de hoogte worden gesteld van de reden waarom mediation niet tot stand is gekomen en/of een eenzijdige verklaring uit de mediation te horen krijgen.
In het kader van dit onderzoek is het niet vast te stellen in hoeverre deze wederzijdse kritiekpunten hout snijden. Een verbeterpunt lijkt wel dat de door beide kanten aangedragen punten serieus genomen worden en meegenomen in een mogelijk kwaliteitsregister voor degenen die belast worden met mediation in het strafrecht.
Uitkomsten mediation
De betrokkenen zijn positief over de uitkomsten van mediation. Ze stellen vast dat de deelnemers doorgaans opgelucht en tevreden de mediations verlaten en dat men in de meeste gevallen tot een overeenkomst komt waarin beide partijen zich kunnen vinden. Een belangrijk voordeel van de mediation is dat afspraken gemaakt kunnen worden over zaken die niet in het strafrecht geregeld zullen worden, maar die wel een belangrijke aanleiding voor het huidige conflict en conflicten in de toekomst kunnen zijn. Bijzonder concrete voorbeelden zijn de volgende.
“Een keer stond erin dat de een niet de wasmachine na elf uur zou aanzetten. Dat was inhoudelijk niet relevant voor mij maar wel prettig om te zien dat er goede afspraken zijn gemaakt. […] Dat kan ook zijn dat partijen afspreken niet meer op sociale media te roddelen.”
Wel is van belang dat de overeenkomsten moeten rijmen met wat er in het strafrecht mogelijk is en dat er bij de partijen helderheid moet bestaan over de status van de afspraken. Het onderscheid tussen een