Huidige context in beleid en wetgeving

1.2.1 Wetgeving

De invalshoek voor herstelrecht verschilt tussen landen. In een recent Europees onderzoek (, Vanfraechem, Bolivar, Aertsen 2015) werd de situatie in Oostenrijk en Finland vergeleken met de Nederlandse situatie. In Oostenrijk kent herstelrecht een nadrukkelijke link met het (jeugd)strafrecht, en het kent in chronologie en beweegredenen veel overeenkomsten met HALT (Pelikan, 2015; voor de overeenkomsten tussen HALT en herstelrecht in het algemeen, bijvoorbeeld Shapland, 2003). De praktijk is inmiddels pluriformer geworden, maar de Oostenrijkse situatie blijft te typeren als dader-georiënteerd (Willemsens & Walgrave, 2008). In Finland daarentegen vormt herstelbemiddeling onderdeel van een breder fenomeen in de Finse samenleving waarin men probeert afstand te creëren tot het Russische verleden en aansluiting zoekt met Scandinavië (Tonry, 2004). Onderdeel daarvan is een omvorming van het strafrecht van de van punitiviteit doortrokken Russische aanpak, naar de welzijnsoriëntatie in Scandinavië (Jivani, 2011). Onderdeel hiervan zijn de in de lokale gemeenschappen gewortelde herstelrechtelijke initiatieven. Waar Oostenrijk als dader-georiënteerd wordt gezien, wordt Finland als ‘neutraal’ beschouwd (Willemsens & Walgrave, 2008).

In dezelfde termen wordt Nederland als sterk slachtoffergericht gezien (zie ook Pemberton, 2015). Dat heeft enerzijds te maken met de voortrekkersrol die Nederland op het gebied van de slachtofferbejegening en hulpverlening vervult, en anderzijds met het gegeven dat in de pogingen herstelgerichte initiatieven te ontplooien het slachtofferbelang en slachtofferorganisaties een prominente rol hebben opgeëist. Een voorname impuls voor de opkomst van bemiddeling in het strafrecht is dan ook de toegenomen aandacht voor slachtoffers van een misdrijf. De slachtoffertitel van het Wetboek van Strafvordering bevat een artikel 51h dat zich volledig richt op bemiddeling in het strafrecht. Het artikel spoort het Openbaar Ministerie aan om bemiddeling tussen slachtoffer en verdachte (art. 51h lid. 1 Sv) en slachtoffer en veroordeelde (art. 51h lid. 3 Sv) te bevorderen en stelt dat indien de bemiddeling tussen dader en slachtoffer tot een overeenkomst heeft geleid, de rechter daarmee rekening dient te houden (art. 51h lid 2 Sv). Verder kunnen volgens art. 51h lid 4. Sv bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) nadere regels worden gesteld betreffende bemiddeling tussen slachtoffer en verdachte resp. veroordeelde.

Bij het verder vormgeven van het beleid, waaronder de mogelijke AMvB, speelt de recente EU-Richtlijn

tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en bescherming van slachtoffers van strafbare feiten van 25 oktober 2012 een rol (Ezendam & Whedon, 2014). Eind 2015 dienen de

25

herstelrecht nadrukkelijk als een belang voor slachtoffers ziet, maar daarbij de nadruk legt op afdoende waarborgen voor het belang van slachtoffers hierin.3 Artikel 12 van deze richtlijn “Het recht op

waarborgen in het kader van herstelrechtvoorzieningen”, benoemt expliciet de vrijwilligheid van

deelname, de vertrouwelijkheid van de bemiddeling, het bieden van voldoende informatie om een afgewogen keuze te maken, het erkennen van de basisfeiten van het delict door de dader en het gewicht van het belang van het slachtoffer (zie ook Lauwaert, 2013). Het garanderen van de kwaliteit van herstelrecht wordt in de richtlijn hiermee in procedurele waarborgen gezocht (zie Lauwaert, 2008) en niet zozeer in het bepalen van doelgroepen waarvoor bemiddeling meer of minder geschikt zou zijn. Meer nog dan andere, niet juridisch bindende internationale instrumenten op het terrein van het herstelrecht - denk bijvoorbeeld aan de Basic Principles On the Use of Restorative Justice in Penal

Matters van de Verenigde Naties en de Raad van Europa Aanbeveling R(99) 19 over bemiddeling in strafzaken - hangt volgens de richtlijn de bijdrage van herstelrecht aan het welzijn van deelnemers af

van de mate waarin zij deze waarborgen in acht neemt. Ook zet zij het slachtofferbelang centraal, hoewel ook andere belangen, zoals die van de dader/verdachte, de gemeenschap en de strafrechtsactoren een rol kunnen spelen.

1.2.2 Beleidscontext

De bovengenoemde waarborgen (criteria) komen ook terug in het Concept ‘Beleidskader Herstelbemiddeling’ van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het Beleidskader schetst een toekomst waarin bemiddeling verschillende vormen kan aannemen, bijvoorbeeld de huidige slachtoffer-dadergesprekken (die geen juridische overeenkomst tot doel hebben) en mediation in het strafrecht (met mogelijke overeenkomst).4 Ook wordt de mogelijkheid geopperd om naast de één-op-één ontmoetingen ook de conferentievorm - waarbij de omgeving van slachtoffer en dader een rol krijgt - mogelijk te maken.

In het beleidskader wordt voorts een driedeling gehanteerd in de fasering in het strafrecht: bemiddeling in de politiefase, in de ‘officiers- en rechtersfase’ en na het vonnis. De inhoudelijke verschillen komen overeen met het onderscheid dat Groenhuijsen (2000) heeft gemaakt tussen bemiddeling als alternatief

voor het strafrecht, als onderdeel van het strafrecht en als complementair aan het strafrecht. In het laatste

geval - na het vonnis en complementair aan het strafrecht - heeft de ontmoeting hetzelfde karakter als een slachtoffer-dadergesprek, dat in de eerdere fasen ook een mogelijkheid is. In de politiefase gaat het

3 Het is zelfs zo dat de richtlijn de waarborgen voorop stelt en van de lidstaten niet vereist dat ze daadwerkelijk herstelrecht implementeren. Zoals Lauwaert (2013) samenvatte: ‘Recht op kwaliteit, maar geen recht op toegang’.

4 In het beleidskader en in vele andere stukken over herstelrecht worden de termen bemiddeling en mediation door elkaar gebruikt. Gegeven het feit dat bemiddeling en mediation als synoniemen te zien zijn, ligt dat ook voor de hand. In dit rapport proberen we echter zo veel mogelijk de term mediation in het strafrecht te gebruiken voor de vormen van bemiddeling met juridische overeenkomst / mogelijke invloed op het strafproces, terwijl herstelbemiddeling als overkoepelende term wordt gebruikt voor alle vormen van begeleide ontmoetingen tussen slachtoffers en daders, waaronder ook de slachtoffer-dadergesprekken.

26

over de lichtere delicten, waarvoor ‘het strafrecht een te zwaar middel is’ (Concept beleidskader, p. 8). In de officiers- en rechtersfase doet de officier van justitie dan wel de rechter het slachtoffer en de verdachte het actieve aanbod om gebruik te maken van herstelbemiddeling. De uitkomst van de herstelbemiddeling in deze fase wordt dan meegewogen in de afdoening van het OM of het rechterlijk vonnis. Dat zou kunnen resulteren in een al dan niet voorwaardelijk sepot of strafvermindering. De wijze waarop de bemiddeling hierop van invloed zal zijn, staat op dit moment nog niet vast. Wel heeft in deze fasen de herstelbemiddeling het karakter van mediation in het strafrecht.

Twee zaken zijn in de bredere beleidscontext van belang. In de eerste plaats is er de introductie van de ZSM (Zo Snel, Slim, Selectief, Simpel, Samen en Samenlevingsgericht Mogelijk) afdoening als één van de voornaamste afdoeningswijzen van strafzaken door het Openbaar Ministerie. ZSM is een werkwijze voor alle veelvoorkomende strafzaken waarin de hele strafketen samen zo snel mogelijk strafzaken afdoet. In de ZSM-werkwijze zitten politie, OM, reclassering, Slachtofferhulp Nederland en andere ketenpartners zeven dagen per week met elkaar aan tafel. Zij bespreken hun informatie (over de zaak, over de verdachte en over het slachtoffer) en beslissen zo snel mogelijk over afdoening en tenuitvoerlegging. In de tweede plaats heeft de strafrechtketen te maken met grote bezuinigingen. Dit vergroot het belang van efficiënte, kostenbesparende oplossingen en het gewicht van kostenargumenten in het besluitvormingsproces. Voor de verdere ontwikkeling van het Concept beleidskader herstelbemiddeling is daarom inzicht in de kosten en baten van herstelbemiddeling van wezenlijk belang.

1.2.3 Pilots

Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft in 2013 aan diverse actoren in het veld gevraagd projectplannen in te dienen voor pilots op het gebied van herstelbemiddeling (zie voor een uitgebreidere beschrijving van de pilots ook hoofdstuk 3). Vijf pilots zijn uiteindelijk ontwikkeld, die zijn in te delen aan de hand van de chronologie van het strafproces.

- Twee pilots in de politiefase (i.e. Politiepilot Spijkenisse en Vreedzame Wijk Utrecht), waarbij de bemiddeling een alternatief kan zijn voor een strafproces;

- Één pilot in de officiers- en rechtersfase (i.e. de OM/ZM pilot), waarbij de bemiddeling onderdeel is van het strafproces;

- Twee pilots na het vonnis (i.e. Locatie en Contactverbod en EKC) waarbij de bemiddeling complementair is aan het strafproces en hierop dus geen invloed heeft.

De pilots in de politiefase en na het vonnis zijn relatief kleinschalig (in de projectplannen werden 30 tot 60 bemiddelingen voorzien), gericht op bepaalde doelgroepen en exploratief van aard. De pilot in de officiers- en rechtersfase is beduidend groter in omvang. Hier werden meer dan 400 bemiddelingen voorzien. De pilot in de officier- en rechtersfase is gericht op de introductie van bemiddeling in het strafrecht. Hier krijgt de herstelbemiddeling nadrukkelijk het karakter van mediation in het strafrecht.

27

Hierin is het beoogde resultaat van de ontmoeting tussen slachtoffer en verdachte een juridische overeenkomst en/of kan de uitkomst meegewogen worden bij beslissingen in de strafprocedure.