Een eerste schets van de kosten en baten van herstelbemiddeling

7.1 Inleiding en achtergrond

De maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) wordt in het Nederlandse overheidsbeleid steeds meer gemeengoed. Voor grote infrastructurele werken is hiervoor vanaf de jaren 90 al zogenaamde OEI-leidraad (Eijgenraam et al., 2000) de standaard geworden, maar inmiddels wordt de MKBA ook bij tal van andere beleidsterreinen als een bruikbaar middel gezien. Het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving ontwikkelden hiervoor een Algemene Leidraad (Romijn en Renes, 2013). Een MKBA is “een belangrijk hulpmiddel bij de ex ante onderbouwing van beleidskeuzes. De MKBA is een informatie-instrument dat de besluitvorming over een beleidsmaatregel of beleidsalternatief ondersteunt, zodat beleidskeuzes zoveel mogelijk op objectieve gronden kunnen worden gemaakt.” (Romijn en Renes, 2013, 10) In haar rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat uit 2002 brak de Wetenschappelijke raad voor het Regeringsbeleid al een lans voor het inzichtelijk maken van de doelmatigheid van het (straf)rechtsbeleid. Het onderzoeksbureau Ecorys werkte vervolgens een model voor een MKBA uit in het criminaliteitsbeleid, “een prototype voor een algemeen toepasbaar KBA-rekenmodel…voor de economische beoordeling van justitiële interventies” (Versantvoort et al, 2005, 13).

Het uitvoeren van een volledige kosten-batenanalyse rondom criminologische onderwerpen is echter bepaald geen sinecure. Rechtseconoom Ben van Velthoven (2007, 2008) - die een pleitbezorger is van het gebruiken van kosten-batenanalyses in het criminaliteitsbeleid - illustreert dit aan de hand van een aantal voorbeelden van kosten-batenanalyses die op dit terrein zijn uitgevoerd. Wijzigen van de aannames in de analyses zouden niet alleen voor andere resultaten zorgen, maar zelfs voor tegengestelde conclusies. En hier ging het dan nog over beleidsinitiatieven waarvan de effectiviteit in vergelijking tot het ‘nulalternatief’ met enige precisie was vastgesteld.

Het neemt niet weg dat het vaststellen van de kosten en baten van nieuwe beleidsinstrumenten een belangrijk onderdeel kan vormen van het besluitvormingsproces. Met vallen en opstaan proberen met name Angelsaksische criminologen en rechtseconomen inmiddels al dertig jaar steeds beter in beeld te krijgen wat de maatschappelijke kosten van criminaliteit zijn, en op welke wijze en met welke economische resultaten het gevoerde beleid hierop van invloed is (zie bijvoorbeeld Cohen, 1988, Mills et al., 1996, Dhiri & Brand, 1999, Brand & Price, 2000, Aos et al., 2003, Farrington et al., 2000, Dubourg et al., 2005, Dolan et al., 2005, Dolan et al., 2007, en voor een recent en compleet overzicht Cohen & Bowles, 2010).

De invloed op het beleid is echter nog gering. Voor een deel schort het aan praktische informatie: zoals Cohen & Bowles (2010) concluderen: estimating the costs of crime requires vast amounts of

information, much of which is simply not collected or is not available in suitable format. Voor een ander

174

zekerheid vast te stellen. Ecorys (zie ook Van Velthoven (2007)) vermeldt bijvoorbeeld de willingness

to pay-methode – waarin een steekproef gevraagd wordt om aan te geven hoeveel ze zouden willen

betalen om een bepaalde uitkomst te verkrijgen of te vermijden. De preventie van eigen slachtofferschap is op deze manier onderzocht en dan lijken de uitkomsten erg afhankelijk te zijn van de wijze waarop de vraag aan respondenten wordt geframed (zie Tversky en Kahneman, 1974). In een onderzoek van Atkinson et al. (2005) had men evenveel over voor een vermindering van de kans op een geweldsdelict met letsel van 0,5% als voor een vermindering van 100%, waarmee de willingness to pay in de eerste situatie het 200-voudige van het andere zou zijn geweest. Zelfs wanneer de aanbevelingen worden gevolgd van de meeste gezaghebbende economen op dit gebied (de Amerikaanse commissie onder leiding van de Nobelprijswinnaar Arrow, zie Arrow et al., 1993), veronderstellen de survey-vragen waarmee de willingness to pay vast te stellen is veel voorkennis van respondenten. Een recente samenvatting van het werk rondom deze aanpak stelt dan ook nogal pessimistisch vast dat het ‘From

Dubious to Hopeless’ is (met een nadruk op het laatste: Hausman, 2012). Ook al zijn er iets positievere

geluiden te horen (Haab et al., 2013; Sunstein, 2014), lijkt het zeker voor het criminaliteitsbeleid in het algemeen, en het slachtofferbeleid in het bijzonder, te optimistisch om te veronderstellen dat met behulp van dergelijke methodes precies vast te stellen is wat de waarde is van verschillende beleidsopties. Wat in het algemeen voor het criminaliteits- en slachtofferbeleid geldt, geldt dubbel voor het onderwerp van de huidige studie, de pilots herstelbemiddeling in en om het strafrecht. Er ontbreekt te veel informatie over de effecten van de potentiële nieuwe voorziening, maar ook over de huidige aanpak - het zogenaamde nulalternatief - om een daadwerkelijke MKBA mogelijk te maken. Maar dat wil niet zeggen dat een nadere uitwerking van mogelijke kosten en baten van de pilots herstelbemiddeling onmogelijk is. Zoals Romijn en Renes (2013, 29) aangeven is “het gedachtegoed van de MKBA als

denkkader te gebruiken als de belangrijkste effecten niet goed gemeten of gemonetariseerd kunnen worden. Dit helpt de besluitvorming structureren…” De beperking is daarbij wel dat een dergelijke

aanpak niet leidt ”tot een MKBA en ook niet zo mag worden genoemd.”

In het navolgende werken we daarom uit op welke domeinen de kosten en baten van herstelbemiddeling betrekking hebben en gaan we daarbij in op de kennis die we op dit moment hebben over de effecten van herstelbemiddeling op deze domeinen. Hierbij integreren we de bevindingen van het onderzoek naar de pilots herstelbemiddeling.

7.2. Verschillende domeinen van kosten en baten

We werken in deze paragraaf de domeinen nader uit waarop de kosten en baten van herstelbemiddeling betrekking hebben. Verder staan we ook stil bij een aantal factoren die bij de bepaling van deze kosten en baten een rol kunnen spelen. Dat doen we in de eerste plaats aan de hand van het Ecorysmodel voor KBA’s in de justitieketen (Versantvoort et al., 2005). Daaraan voegen we de werkwijze toe van de enige studie die de kosten en baten van een herstelrechtelijke interventie heeft geprobeerd te schatten. Dit

175

betreft de grote evaluatiestudie van Shapland en collega’s in het Verenigd Koninkrijk (zie onder meer Shapland et al., 2008; Shapland et al., 2011).

Enige kernpunten uit het Ecorys KBA-model

Het model van Ecorys hanteert in navolging van de studies van Dhiri en Brand (1999) en Brand en Price (2000) in het Verenigd Koninkrijk de volgende indeling van kosten/baten in criminaliteitsbeleid, (zie Versantvoort et al., 2005, 37). Het gaat om baten als gevolg van besparingen op drie domeinen:

1. Schade: besparingen in de kosten als gevolg van criminaliteit, zoals gestolen eigendommen, mentaal welzijn en een verminderd gevoel van veiligheid;

2. Afwikkeling: besparingen in de kosten als reactie op criminaliteit door de maatschappij, zoals de kosten van opsporing, vervolging, berechting, detentie en reclassering;

3. Preventie: besparingen in de kosten anticiperend op (een volgende) criminaliteit, zoals beveiliging en verzekeringen.

De kosten en baten van herstelbemiddeling betreffen de eerste twee domeinen. Het gaat dan over de mogelijke impact van deelname op het welzijn van slachtoffers en de eventuele effecten op (antecedenten van) recidive van de dader, en de besparing in de kosten van het strafrechtsapparaat zelf, en dan in het bijzonder de impact op kosten van de vervolging, berechting en eventueel detentie en reclassering van de verdachten/daders. Van belang is verder dat het Ecorys-model bewust de eventuele opbrengsten en kosten voor de verdachte/dader zelf buiten beschouwing laat. Deze keuze volgen we in dit hoofdstuk. Wel merken we op dat een veelgenoemd voordeel van herstelrecht is, dat de afdoening minder schadelijk is voor de dader (zie bijvoorbeeld Braithwaite, 2002).

Versantvoort et al. (2005) bespreken nog verschillende andere onderdelen van een KBA die van belang zijn voor het doordenken van de opbrengsten van herstelbemiddeling. In de eerste plaats is het van belang dat er verschillen zijn in de kosten van delicten. In het rekenmodel houden zij hierbij het model van het WODC-recidiveonderzoek aan, wat voor de vaststelling van de impact van een interventie op recidive een voor de hand liggende keuze is.29

Het is mogelijk dat deze keuze op een andere manier gemaakt zou worden indien de gevolgen voor slachtoffers centraal zouden staan. Het overzicht van Velthoven van studies naar de kosten voor slachtoffers toont redelijke overeenstemming tussen de studies naar de kosten van slachtofferschap:30 De levensdelicten leveren de grootste kosten op, gevolg door de zedendelicten en de geweldsdelicten

29 Zie ook Wartna & Tolllenaar, 2004. Het gaat dan om de volgende hoofdindeling (Versantvoort et al., 2005) 1. vermogensdelicten zonder geweld (o.a. inbraak in woning, verduistering, inbraak in bedrijf, diefstal), 2.

vermogensdelicten met geweld (diefstal met geweld), 3. opiumdelicten (o.a. handel in harddrugs), 4. agressie (o.a. vernieling, openlijke geweldpleging), 5. zedendelicten (o.a. verkrachting, aanranding, ontucht met kinderen), 6. wegenverkeerswetdelicten (o.a. rijden onder invloed, doorrijden na ongeval), 7. overige delicten (o.a. wederspannigheid, belemmeren van politie, discriminatie), en 8. moord en doodslag

30 Het gaat hier over de studies van Miller et al., 1996 in de Verenigde Staten en Dubourg et al., 2005 in het Verenigd Koninkrijk.

176

met letsel, terwijl ook brandstichting en rijden onder invloed relatief veel impact hebben. Van Velthoven concludeert verder dat het belang van immateriële gevolgen groot is: “De belangrijkste bevinding lijkt

mij de grote omvang - absoluut en relatief - van de immateriële schadecomponent. Zodra daar gericht onderzoek naar wordt gedaan, blijkt hij van minstens zoveel betekenis als de materiële schade.” Het is

in elk geval zaak om inzicht te geven in de soort delicten waarop de herstelbemiddeling betrekking heeft; daarbij zullen we ook de (immateriële) gevolgen nader duiden, alsook wat er bekend is over de impact van herstelbemiddeling op deze gevolgen.

Een belangrijk onderdeel van het model betreft de kosten en baten voor het politie- en justitieapparaat. De kosten bestaan dan uit de investering in het programma zelf: verdeeld over personeel, locatie, operationele middelen, materiaal, out-of-pocket, documentatie en financiering. Hier staat in het geval van herstelbemiddeling tegenover dat bepaalde uitgaven in het nul-alternatief niet meer gemaakt hoeven worden. Het gaat dan om de kosten van de vervolging en berechting van verdachten, in die zaken waar de herstelbemiddeling dit vervangt. Het is ook mogelijk dat de uitkomst van herstelbemiddeling voorkomt dat er kosten voor de strafuitvoering gemaakt worden en/of dat er goedkopere strafvormen gekozen worden. Hierbij gaat het met name om het verminderd gebruik van vrijheidsstraffen in de afdoening door herstelbemiddeling (zie Sherman & Strang, 2007).

Het model van Ecorys maakt verder onderscheid tussen kosten die betrekking hebben op de korte en lange termijn, en als direct of indirect gevolg van een interventie kunnen gelden. De indirecte, langetermijngevolgen van iedere justitie-interventie zijn moeilijk te bepalen en dit geldt ook voor herstelbemiddeling. Tegelijkertijd wordt conceptueel dikwijls juist de link tussen herstelrecht en indirecte maatschappelijke baten gelegd (zie bijvoorbeeld het werk van verschillende aartsvaders, Christie, 1977; Zehr, 1990). Er is ons vooralsnog geen onderzoek bekend waarmee een aanvang kan worden gemaakt met het bepalen van deze kosten, wat het onderwerp niet minder interessant maakt.

Een toepassing op herstelrecht: Shapland et al. (2008)

In het uitgebreide onderzoek van Shapland en collega’s naar drie herstelrechtelijke interventies in het Verenigd Koninkrijk is ook inzicht verschaft in de kosten en baten van deze interventies. In lijn met het model van Ecorys gaan zij daarbij in op de kosten en baten op het domein van de schade en de afwikkeling. De schade verdelen ze verder onder in de impact op recidive; de impact op het welzijn van deelnemende slachtoffers en de effecten van deelname op de legitimiteit van het strafrechtelijk apparaat. We houden deze indeling ook aan in het vervolg van dit hoofdstuk.

De studie van Shapland et al. (2008) levert ook een aantal bruikbare handreikingen op voor het bepalen van de kosten/baten van de afwikkeling. Een bevinding van het onderzoek van Shapland et al. (2008) is dat 80% van de kosten opgaan aan het salaris van het personeel dat de mediations uitvoert.

Een ander wezenlijk punt is het grote verschil dat Shapland et al. waarnemen tussen de kosten van de pilot-periode en de periode waarin het programma een min of meer staande praktijk is geworden. Shapland et al. (2008) noemen hierbij onder meer de grote moeite van projecten om bij alle ketenpartners

177

bekend en ingebed te raken. Dit is ook in de Nederlandse situatie herkenbaar, zie de resultaten van hoofdstuk 6.

De studie van Shapland et al. (2008) leert ook dat het voor de kostprijs per ‘stuk’ nogal wat uitmaakt op welke basis deze kostprijs wordt bepaald. De gemiddelde kosten per doorverwezen zaak zijn aanmerkelijk lager dan de gemiddelde kosten per zaak met een bereidwillige verdachte. En deze zijn weer lager dan de kosten per succesvol bemiddelde zaak.31

7.3. Afwikkeling: de kosten en baten voor het strafrechtelijk apparaat

7.3.1 Kosten herstelbemiddeling Projectbegroting OM/ZM pilot

Voor het maken van een eerste inschatting van de kosten van herstelbemiddeling in de pilots is het projectplan en de herhaalbegroting van de grote OM/ZM-pilot bekeken. De begroting voor de oorspronkelijke OM-pilot (looptijd tot en met juni 2014) was als volgt opgebouwd, zie tabel 7.1.

Tabel 7.1: Pilot projectbegroting OM-pilot

Opleiding €10.000 Voorlichtingsmateriaal €15.000 Procesbegeleiding €70.000 Kosten mediators €320.000 Overig €2.000 Totaal €417.000

Voor de grootste kostenpost - die van de mediators - was het uitgangspunt dat er 400 bemiddelingen door het ministerie bekostigd zouden worden. Dat zou per bemiddeling € 800 betekenen. Bovenop deze kosten komt er nog € 200 bij aan overheadkosten.

Meenemen niet geslaagde mediations: rechtbankmediators

Als we uitgaan van een reële inschatting van 800 euro per geslaagde mediation en 200 euro overhead, is dat 1000 euro per casus. Hierbij komen nog de kosten bij voor de zaken die wel aangemeld worden maar niet tot een mediation leiden. De volgende tabel is daarbij van belang.

31 Het feit dat de bedragen van Shapland et al. (2008) aanmerkelijk hoger zijn, heeft te maken met het feit dat het hier over het relatief duurdere conferencing-model ging.

178