6. Analyse 1 Inleiding
6.5 Het combineren van tijdelijk ruimtegebruik en buurtparticipatie
6.5.4 Participatie in relatie tot andere projecten
Gedurende de interviews met de buurtbewoners kwam naar voren dat eerdere projecten van de gemeente ook voor buurtparticipatie hebben gezorgd. Dit is volgens bewoners ook een oorzaak geweest voor de participatie over tijdelijke functies. In paragraaf 5.4 zijn de twee belangrijkste voorbeelden van die projecten behandeld, namelijk de Grifthoekbrug en de methadonverstrekking. Alle geïnterviewde buurtbewoners zijn tegen deze projecten geweest en geven ook aan dat ze zich toen niet gehoord voelde door de gemeente (Bijlage 1 ,2, 7 & 12). Bewoners zijn daarom sceptisch over nieuwe plannen van de gemeente en daardoor ook eerder geneigd te participeren (Bijlage 12).
6.5.5 Deelconclusie
Uit de interviews met omwonenden en projectmanagers van de gemeente Utrecht en het RVB zijn nog drie resultaten voortgekomen over de relatie tussen tijdelijk gebruik en buurtparticipatie. Ten eerste geven buurtbewoners aan het belangrijk te vinden om meer te participeren bij tijdelijk gebruik. Omdat het tijdelijke gebruik als experiment kan laten zien wat voor mogelijkheden vastgoed heeft kan dit invloed hebben op de herbestemming ervan. Buurtbewoners participeren daarom meer op het tijdelijke gebruik en hopen zo dus indirect meer invloed te hebben op de herbestemming. Ten tweede gaven projectmanagers aan dat participatietrajecten en tijdelijk gebruik moeilijk samengaan. Participatietrajecten duren vaak lang, en tijdelijk gebruik kan kort duren, daarom wordt de overweging gemaakt geen participatietraject te starten voor tijdelijk gebruik. Gezien het tijdelijke gebruik bij deze casus vijf of meer jaren kan gaan duren ergeren buurtbewoners zich hieraan omdat ze dit niet tijdelijk noemen en het daarom raar vinden dat ze er niks over mogen zeggen. Tot slot delen bewoners de ervaring dat ze zich niet gehoord voelde door de gemeente bij eerdere projecten in de wijk. Bewoners zijn daarom sceptischer over nieuwe ontwikkelingen en daarom eerder geneigd te gaan participeren.
7. Conclusie
Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht te verkrijgen in hoe buurtparticipatie de invulling van tijdelijke functies kan beïnvloeden. In het theoretisch kader kwam uit het onderzoek van Nabil & Eldayem (2015) naar voren dat tijdelijke functies buurteffecten kunnen hebben in de thema’s: milieu, verkeer, sociaal en economie. Binnen deze thema’s komen zowel positieve als negatieve buurteffecten voor. Een vergelijking tussen andere onderzoeken wees uit dat vooral de negatieve effecten tot veel buurtparticipatie kunnen leiden (Verba & Nie, 1972; Leidelmeijer, 2012; Dekker & van Kempen, 2008; van Marissingen, 2007). In Hays & Kogl (2007) werd hier de belangrijkste reden voor genoemd, namelijk dat de directe leefomgeving de meeste invloed heeft op mensen en ze daarom eerder geneigd zijn te participeren over ontwikkelingen die dit kunnen beïnvloeden. Dit wordt ook wel formele participatie genoemd. Hieronder vallen alle participatievormen die bedoeld
zijn om invloed te krijgen op besluitvormingsprocessen. Van Marissingen (2008) deelde formele participatie daarbij nog op in drie vormen: actieve participatie, participatie op uitnodiging en participatie op eigen initiatief. Deze indeling geeft aan hoe formele participatie in de praktijk voorkomt en te herkennen is. Of de participatie van buurtbewoners van invloed is op het tijdelijk gebruik kan onderzocht worden met de participatieladder die gepubliceerd is in Arnstein (1969). Met de participatieladder kunnen de verschillende participatievormen gecategoriseerd worden aan de hand van de gedetailleerde beschrijvingen van elk niveau. Deze onderzoeken en theorieën zijn gebruikt als toetsingskader om de volgende onderzoeksvraag te beantwoorden:
Hoe heeft buurtparticipatie invloed op de invulling van tijdelijke functies in de voormalige Wolvenpleingevangenis?
Om dit te onderzoeken is een kwalitatieve en exploratieve onderzoeksstrategie gebruikt. Het tijdelijke gebruik in de Wolvenpleingevangenis te Utrecht is hiervoor als single holistic case study gebruikt, bij deze casus heeft namelijk buurtparticipatie invloed gehad op de tijdelijke functies. De casus is geanalyseerd aan de hand van drie verschillende tijdsfases, te beginnen bij de eerste keuzes die gemaakt zijn om tijdelijk gebruik toe te staan in de gevangenis in 2014, en te eindigen in december 2018 toen de tijdelijk functies er al vier jaar zaten. Voor iedere fase is gekeken hoe buurtparticipatie invloed heeft gehad op de tijdelijke functies. De data voor deze analyse komt uit semigestructureerde interviews die gehouden zijn met buurtbewoners, projectmanagers van de gemeente Utrecht en het Rijksvastgoedbedrijf, tijdelijke gebruikers en handhavers. Ter ondersteuning zijn ook nieuwsartikelen, beleidsdocumenten, vergunningen en brieven gebruikt als databronnen. De databronnen zijn gecodeerd in coderingsschema’s die te vinden zijn in de bijlagen. Uit de analyse kan geconcludeerd worden dat buurtparticipatie de tijdelijke functies in de Wolvenpleingevangenis hebben beïnvloed. Hierin hebben de buurtinitiatieven Stadsdorp Wolvenburg en bewonersgroep Wolvenbuurt een belangrijke rol gespeeld. De versoepelde regeling voor omgevingsvergunningen die in de crisis- en herstelwet is opgenomen zorgde ervoor dat tijdelijk gebruik gerealiseerd kon worden zonder dat daar een participatietraject bij komt kijken. Ondanks de afwezigheid van een participatietraject hebben de buurtbewoners via verschillende wegen inspraak verkregen op de tijdelijke functies. In het begin heeft Stadsdorp Wolvenburg gesprekken met de gemeente gevoerd over het toestaan van tijdelijke functies. Hierbij hebben ze niveau zes ‘partnerschap’ op de participatieladder mee bereikt omdat de gemeente uiteindelijk hun belang is gaan vertegenwoordigen in onderhandelingen met het RVB. Het RVB daarentegen wilde alleen tijdelijke functies vanuit financiële en strategische overwegingen, de participatie van Stadsdorp Wolvenburg speelde daarom geen rol in haar besluit voor tijdelijke functies. Bij de
uitvoering van tijdelijke functies speelde het andere buurtinitiatief, bewonersgroep Wolvenbuurt een belangrijke rol. Uit de interviews werd duidelijk dat de buurteffecten zoals beschreven in Nabil & Eldayem (2015) ook plaatsvinden bij deze casus en door deze bewoners vooral als negatief worden beschreven, en voornamelijk verkeers- en geluidsoverlast. 10 bewoners van de bewonersgroep hebben meerdere malen bezwaar gemaakt, klachten ingediend en brieven gestuurd naar de gemeenteraad. Uiteindelijk hebben ze hiermee kunnen afdwingen dat twee tijdelijke ondernemingen zijn verhuisd, dit heeft ze tot niveau vijf ‘bemiddelen’ op de participatieladder van Arnstein (1969) gebracht. Er is ook een bemiddelingstraject gekomen tussen gebruikers en bewoners, maar dit kwam voort uit de overwegingen van een ambtenaar en is dus geen beslissing van de gemeente geweest. Participatie op uitnodiging van de gemeente of het RVB is amper voorgekomen bij deze casus, participatie op eigen initiatief (met bezwaarschriften, brieven en klachten) heeft de voornaamste rol gespeeld in hoe buurtparticipatie de tijdelijke functies heeft beïnvloed.
Dit onderzoek heeft inzicht gegeven in hoe buurtparticipatie tijdelijke functies beïnvloed, en dat de buurteffecten van tijdelijk ruimtegebruik tot participatie kunnen leiden. Omdat het hier om exploratief onderzoek gaat kunnen deze resultaten nog niet gegeneraliseerd worden naar een algehele theorie over dit fenomeen, daar is nog vervolgonderzoek voor nodig. Voor verder onderzoek wordt aangeraden meer casussen waar wel of geen participatie over tijdelijk gebruik plaatsvindt te onderzoeken. Met een comparative case study kan dan onderzocht worden welke factoren bepalend zijn voor wanneer dit wel of niet plaatsvindt. Daarmee wordt bijgedragen aan het vormen van een theorie over de relatie van tijdelijk ruimtegebruik en formele participatie.
7.1 Aanbevelingen
Bij het onderzoeken van de Wolvenpleingevangenis zijn een aantal bevindingen gedaan die van waarde kunnen zijn voor verschillende overheidspartijen. Per overheidspartij zullen de aanbevelingen benoemd worden.
Gemeente Utrecht
• Meer inclusiviteit in participatie. De gemeente heeft regelmatig gepraat met Stadsdorp Wolvenburg en het initiatief ook veel inspraak gegeven in het begin van het proces. Hierdoor werden bewoners die een andere mening hadden niet op tijd gehoord en zijn deze later in het proces veel gaan participeren. Als ook met deze andere bewoners in het begin gepraat werd kon dit de participatie later in het proces mogelijk voorkomen.
Rijksvastgoedbedrijf
• Het RVB gaf aan weinig meerwaarde te zien in een participatietraject voor tijdelijk gebruik, maar ziet wel meerwaarde in participatie bij herbestemming. Bewoners gaven aan dat ze juist meer participeren over het tijdelijk gebruik om op die manier indirect invloed uit te oefenen op de herbestemming. Daar komt bij dat het tijdelijke gebruik er soms vijf jaar of langer zit, dan vinden de bewoners wel dat ze daarover mogen participeren. Er bestaat dus een relatie tussen tijdelijk ruimtegebruik en herbestemming voor participatie. Het RVB kan dit tegemoet komen door manieren te zoeken om participatie breder toe te implementeren, en dus niet alleen voor de herbestemming.
Ministerie van Infrastructuur & Milieu
• Participatie en tijdelijk gebruik worden door het ministerie genoemd als belangrijke componenten van ‘gebiedsontwikkeling nieuwe stijl’. Daarnaast ziet het ministerie een meerwaarde in het combineren van deze ontwikkelingsmethodes. Dit onderzoek liet echter zien dat het combineren van deze methodes voor een mismatch kan zorgen. Waar participatietrajecten vaak lang duren kan het tijdelijke gebruik maar van korte duur zijn, dat is een belangrijk argument voor overheden om daarom geen participatietrajecten te starten. Voor de volgende publicaties over gebiedsontwikkeling is het daarom waardevol te onderzoeken hoe deze combinatie mogelijk wel kan werken.
• Het ministerie werkt momenteel aan de omgevingswet die in 2021 van kracht gaat. De crisis- en herstelwet is daar een voorloper van, veel wetten hieruit komen daarom terug in de omgevingswet (Minesterie van Infrastructuur en Milieu, 2013). De vergunningsprocedure voor tijdelijk gebruik kan dan blijvend veranderd worden in de korte procedure en is het niet verplicht om participatiemogelijkheden te geven. Dit onderzoek heeft laten zien dat dit voor meer participatie kan zorgen na het vergeven van vergunningen wat een negatieve uitwerking kan hebben op het tijdelijk gebruik. Het is daarom zinvol om bij het samenstellen van de omgevingswet rekening te houden met de consequenties die dit kan hebben voor participatie.
8. Literatuur
Algemeen Dagblad. (2019, maart 19). Gemeente door het stof om methadonpand Wittevrouwenkade. AD.
Algemene Rekenkamer. (2018). Bezuinigingen rijksvastgoed waarschijnlijk niet haalbaar. Opgehaald van Rekenkamer.
Andres, L. (2013). Differential Spaces, Power Hierarchy and Collaborative Planning: A Critique of the Role of Temporary Uses in Shaping and Making Places. Urban Studies, 50(4), 759–775. Arnstein, S. R. (1969). A Ladder Of Citizen Participation. Journal of the American Planning Association,
35(4), 216-224.
Bishop, P., & Williams, L. (2013). The Temporary City.
Bryman, A. (2012). Social research methods (4 ed.). New York: Oxford University Press.
Centrale Voorziening Decentrale Regelgeving. (2017). Participatie- en inspraakverordening gemeente Utrecht. Utrecht: 2017.
De Graaf, L. J. (2009). De raad van Burgers. Lokaal bestuur, 33(7/8), 18-19.
Dekker, K. (2007). Social capital, neighbourhood attachment and participation in distressed urban areas. A case study in The Hague and Utrecht, the Netherlands. Housing Studies, 22(3), 355- 379.
Dekker, K., & van Kempen, R. (2008). Places and participation: comparing resident participation in post-WWII neighborhoods in Northwest, Central and Southern Europe. Journal Of Urban Affairs, 30(1), 0-63.
Drosten, M., & Verheul, W. (2015). De tijdelijke stad. Real Estate Research Quarterly, 38-47.
Edelenbos, J., & Monnikhof, R. (2001). Lokale interactieve beleidsvorming: een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: LEMMA.
Fabian, L., & Samson, K. (2016). Claiming participation – a comparative analysis of DIY urbanism in Denmark. Journal of Ubanism, 9(2), 166-184.
Ferreri, M. (2015). The seductions of temporary urbanism. Theory & Politics in Urbanization, 15(1), 181-191.
Freestone, R. (2010). Better planning and research for mixed‐use developments. Australian Planner, 45(1), 14-15.
Gemeente Utrecht. (2016). Ruimtelijke Strategie. Utrecht: Gemeente Utrecht.
Gemeente Utrecht. (2017). Motie 155: Al doende vernieuwen van de wijkparticipatie. Utrecht: gemeente Utrecht.
Gemeente Utrecht. (2017). Slim ruimtegebruik vraagt om werkplan huisvesting creatieve sector. Utrecht: Gemeente Utrecht.
Hays, A., & Kogl, A. (2007). Neighborhood Attachment, Social Capital Building, and Political Participation: A Case Study of Low- and Moderate-Income Residents of Waterloo, Iowa. Journal Of Urban Affairs, 29(2), 181-205.
Hou, J. (2010). Insurgent public space: guerrilla urbanism and the remaking of contemporary cities (1 ed.). Londen: Routledge.
Irvin, R. A., & Stansbury, J. (2004). Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort? Public administration review, 64(1), 55-65.
Lanting, R.-E. (2017). 12 bekende gevangenissen die een nieuwe functie kregen. Opgehaald van Stedebouw & Architectuur.
Leidelmeijer, K. (2012). Buurtparticipatie en leefbaarheid. Amsterdam: RIGO.
Levasseur, M., Richard, L., Gauvin, L., & Raymond, E. (2010). Inventory and analysis of definitions of social participation found in the aging literature: proposed taxonomy of social activities. Social Science & Medicine, 71(12), 2141-2149.
Leveling, D. (2003). Nut en Noodzaak van Bewonersparticipatie. Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 9(3), 17-21.
Madanipour, A. (2018). Temporary use of space: Urban processes between flexibility, opportunity and precarity. Urban Studies, 5(55), 1093-1110.
Mannarini, T., Roccato, M., Fedi, A., & Rovere, A. (2009). Six factors fostering protest: Predicting participation in locally unwanted land uses movements. Political Psychology, 30(6), 895-920. Manzo, L. C., & Perkins, D. D. (2006). Finding common ground: The importance of place
attachment to community participation and planning. Journal Of Planning Literature, 20(4), 335-350.
Minesterie van Infrastructuur en Milieu. (2013). Over de Crisis- en herstelwet . Den Haag: Minesterie van Infrastructuur en Milieu.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2015). Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl: eerste stappen in de praktijk. Den Haag.
Nabil, N. A., & Eldayem, G. E. (2015). Influence of mixed land-use on realizing the social capital. Housing and Building National Research Center, 11(2), 285-298.
Németh, J., & Langhorst, J. (2014). Rethinking urban transformation: Temporary uses for vacant land. Cities, 40, 143-150.
Pruijt, H. (2013). The logic of urban squatting. International Journal of Urban and Regional Research, 31(1), 19-45.
Rabianski, J. S., Gibier, K. M., Tidwell, A., & Clements, S. (2009). Mixed-Use Development: A Call for Research. American Real Estate Society, 17(2), 205-230.
Rijksvastgoedbedrijf. (2014). Aanpak transformatie Rijksvastgoed. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Rijksvastgoedbedrijf. (2018). Visiedocument Wolvenplein Utrecht. Utrecht: Rijskvastgoedbedrijf. Rohe, W. M., & Stewart, L. S. (1996). Homeownership and neighborhood stability. City and Regional
Planning, 7(1), 37-81.
Slierings, R. (2011). Nieuwe Ideeën voor het tijdelijk gebruik van leegstaande gebouwen; Eerst de genen dan de stenen. Building Business(10), 38-40.
Stadsdorp Wolvenburg. (2016). The Village sluit haar deuren – tijdelijk? Opgehaald van Stadsdorp Wolvenburg.
Stadsdorp Wolvenburg. (2018). Over Ons.
SWK030. (2018, 12 3). Ravellaan 96. Opgehaald van SWK030.
Utrecht Development Board. (2012). Leegstand biedt Utrecht kansen. Utrecht.
van Capellen, P. (2012). Herbestemming van historische gevangenissen: Struikelblokken en succesfactoren. Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed.
van Marissing, E. (2008). Buurten bij beleidsmakers. Utrecht: Netherlands Geographical Studies. van Marissingen, E. (2007). Buurtparticipatie als uiting van onvrede. City Journal(9), 22-25.
Verba, S., & Nie, N. H. (1972). Community mobilization and institutional change: the influence of the community action program in large cities. Social Science Quarterly, 32, 287-294.
Verhoeven, I., & Tonkens, E. (2011). Bewonersinitiatieven: partnerschap tussen burgers en overheid. Beleid en maatschappij, 38(4), 419-437.
Wolvenbuurt. (2009, december 30). Een brug teveel. Opgehaald van Youtube.com: https://www.youtube.com/watch?v=s8N3-cOFBJQ
WRR. (2012). Vertrouwen in Burgers. Den Haag: Amsterdam University Press.
9. Bijlagen
Voor dit onderzoek zijn verschillende databronnen gebruikt, de transcripties van deze databronnen zijn in een los document terug te vinden. De nummers van de bijlagen die volgen corresponderen met de nummers van de transcripties. Hieronder wordt een overzicht gegeven van de databronnen in tabel 9.
Bijlage nummer Soort databron Met/van wie Datum Relatie tot casus