Een onttrekking aan verlof houdt in dat een tbs-gestelde ongeoorloofd afwe-zig is, bijvoorbeeld door niet terug te keren van een onbegeleid verlof, of door te ontkomen aan de begeleider tijdens begeleid verlof. Een ontvluchting houdt in dat een tbs-gestelde vanuit een beveiligd inrichtingsgebouw of vanaf het terrein van het fpc ontsnapt. Hoewel in theorie een onttrekking vanuit verlof mogelijk kan leiden tot een nieuw delict, gaat het in het over-grote deel van de gevallen om tbs-gestelden die geen delict plegen, maar te laat terugkomen of (bewust) een aantal dagen wegblijven en die zich na een onttrekking op eigen initatief of op initiatief van het netwerk melden bij het fpc. De ‘ernst’ van een onttrekking kan derhalve sterk uiteenlopen. Uit onder-zoek van Hildebrand en collega’s (2006) is gebleken dat de kans op een ont-trekking, gerelateerd aan het aantal verlofbewegingen per jaar, klein is, slechts 0,002%.68
In tabel 16 staat vermeld hoeveel onttrekkingen en ontvluchtingen er feitelijk hebben plaatsgevonden in de periode 1994-2009. Te zien is dat het aantal ontvluchtingen, op 1994 na, altijd laag is geweest, onder de 10 per jaar. Cijfers over onttrekkingen zijn vanaf 2000 beschikbaar. In de periode 2000-2004 nam
68 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Aanhangsel. Dit betreft cijfers anno 2005. Er wordt uitgegaan van 50.000 verlofbewegingen per jaar, waarvan ongeveer 30.000 keer onbegeleid en 20.000 keer begeleid.
Tabel 16 Aantal onttrekkingen en ontvluchtingen per jaar, 1994-2009
Jaar Ontvluchtingen Onttrekkingen
1994 20 ? 1995 7 ? 1996 7 ? 1997 6 ? 1998 6 ? 1999 2 ? 2000 2 91 2001 3 86 2002 3 111 2003 3 77 2004 3 99 2005 0 73 2006 0 43 2007 0 33 2008 1 28 2009 0 22 ? = Onbekend.
het aantal onttrekkingen dan weer toe en dan weer af. Vanaf 2005 nam het aantal echter vrij sterk af, van 99 in 2005 naar 22 in 2009.
Recidives na behandeling door ex-tbs-gestelden
Inzicht in het aantal recidives na behandeling is nodig om een totaalbeeld te vormen van de daadwerkelijke risico’s voor de samenleving. Het WODC ver-richt sinds 1974 in het kader van de Recidivemonitor recidiveonderzoek bij tbs-gestelden die zijn uitgestroomd na behandeling in een fpc. Onlangs zijn voorlopige cijfers van de meest recente analyses gepubliceerd (Bregman & Wartna, 2010).69 In tabel 17 is te zien dat het percentage ernstige recidive70 na behandeling in de loop der jaren is afgenomen. Deze afname is vrij sterk te noemen wanneer het percentage ernstige recidive van het meest recente uit-stroomcohort (2004-2006) wordt vergeleken met het oudste uituit-stroomcohort (1989-1993; bijvoorbeeld, het tweejarige recidivecijfer is gedaald van 29,5% naar 17,7%). Dit geldt ook voor de percentages ernstige recidive na twee jaar, na drie jaar, na vier jaar en na vijf jaar. Wanneer alleen de laatste twee uit-stroomcohorten worden vergeleken, is de daling in het percentage ernstige recidive twee jaar, drie jaar, vier jaar en vijf jaar na terugkeer in de maat-schappij als iets lager te classificeren (bijvoorbeeld, het tweejarige recidivecij-fer is gedaald van 19,5% voor het uitstroomcohort 1999-2003 naar 17,7% voor het uitstroomcohort 2004-2006).71
4.3.5 Kortom
Uit de resultaten blijkt dat de ernst van het delictgedrag ten tijde van
instroom in de tbs-sector van tbs-gestelden (uitstroomcohorten) in recentere jaren licht was toegenomen. Dit resultaat werd ondersteund door de
vol-69 Dit betreft voorlopige cijfers omdat het laatste uitstroomcohort bestaat uit uitgestroomde tbs-gestelden in een periode van drie jaar, terwijl er normaliter uitgestroomde tbs-gestelden van vijf jaargangen worden meegeno-men. De schuingedrukte percentages behorende tot cohort 2004-2006 dienen om die reden beschouwd te worden als voorlopige cijfers. Een zuivere vergelijking met de voorgaande cohorten is slechts mogelijk nadat ook de overige twee jaren bekend zijn.
70 Ernstige recidive wordt geoperationaliseerd als nieuwe geldige justitiecontacten naar aanleiding van een mis-drijf met een wettelijke strafdreiging van vier jaar of meer of waarvoor voorlopige hechtenis kan worden opge-legd.
71 Voor de overzichtelijkheid is ervoor gekozen alleen de percentages ernstige recidive te beschrijven. Een ver-gelijkbare daling in recidivecijfers is echter terug te vinden wanneer gekeken wordt naar algemene recidive, zeer ernstige recidive en tbs-waardige recidive (zie Bregman & Wartna, 2010).
Tabel 17 Percentage ernstige recidive voor uitstroomcohorten 1989-2006
Uitstroomcohort Na 1 jaar Na 2 jaar Na 3 jaar Na 4 jaar Na 5 jaar N
1989-1993 16,4 29,5 35,9 41,4 44,2 312
1994-1998 7,5 13,9 20,9 24,6 28,3 275
1999-2003 10,2 19,5 26,6 29,2 32,1 354
2004-2006 11,6 17,7 21,7 25,1 29,7 268
gende bevindingen, waarbij telkens het uitstroomcohort 1989-1993 met het uitstroomcohort 2004-2006 wordt vergeleken. De indexdelicten van tbs-gestelden bevatten in recentere jaren vaker een gewelddadige component. Deze stijging was te zien wanneer alleen het ernstigste delict in beschouwing werd genomen (een stijging van 5%-punt), maar ook, en in sterkere mate wanneer alle delicten van de uitgangszaak werden meegenomen (een stijging van 10,6%-punt). Daarnaast is het percentage indexdelicten met een straf-dreiging van acht jaar of meer toegenomen voor meer recent uitgestroomde tbs-gestelden (een stijging van 9,8%-punt). Verder was de basiskans van alge-mene recidive (dat wil zeggen elk formeel justitiecontact) licht toegenomen (een stijging van 7,7%-punt). Deze resultaten suggereren dat één van de rede-nen dat de verblijfsduur is toegenomen, de toename van de ernst van het delictgedrag is.
Op basis van deze indicaties voor een toename van de ernst van het delictge-drag zou een stijging van incidenten en/of recidive verwacht kunnen worden. Echter, de resultaten lieten zien dat incidenten tijdens en na de tenuitvoer-legging van de tbs-maatregel juist enigszins waren afgenomen. Dit bleek uit een daling in het aantal onttrekkingen in recentere jaren. Ook de recidivecij-fers van het meest recente uitstroomcohort ten opzichte van het uitstroom-cohort van 20 jaar geleden waren vrij sterk gedaald (bijvoorbeeld, de tweeja-rige recidive is gedaald van 29,5% naar 17,7%). Wanneer het laatste cohort met het één na laatste cohort vergeleken werd, was een lichtere daling te zien (bijvoorbeeld, de tweejarige recidive daalde van 19,5% naar 17,7%).
4.4 Conclusie
In dit hoofdstuk werd de ontwikkeling in risicotaxatie en risicomanagement binnen de forensische psychiatrie en de mogelijke relatie hiervan met de toe-name van de verblijfsduur beschreven. Risicotaxatie wordt in het onderha-vige onderzoek geoperationaliseerd als het inschatten van het risico van gewelddadig delinquent gedrag. Risicomanagement bestaat uit alle activitei-ten die erop gericht zijn te komen tot beheersing van het ingeschatte risico. In het risicomanagementproces wordt concreet aangegeven hoe met de risico’s, die in beeld zijn gebracht door risicotaxatie, wordt omgegaan. De inschatting van de delictgevaarlijkheid en het omgaan met de ingeschatte risico’s van tbs-gestelden spelen een centrale rol bij diverse belangrijke beslismomenten tijdens de tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel, zoals bij de oplegging, verlenging en beëindiging van de tbs-maatregel en bij verlof. Gezien de belangrijke rol die risicotaxatie en risicomanagement spelen bij beslissingen over de lengte van het verblijf (zoals over verlofaanvragen en verlenging van de tbs-maatregel), is het van belang dat risicotaxatie en risico-management zo adequaat mogelijk gebeuren.
De ernst van de gepleegde indexdelicten (de delicten waarvoor de tbs-maat-regel is opgelegd) door tbs-gestelden (onderzoeksvraag 12) is licht toegeno-men. Wanneer alleen de meest ernstige indexdelicten bekeken werden, was het percentage indexdelicten met een gewelddadige component voor recen-tere uitstroomcohorten licht gestegen (van 40% voor het uitstroomcohort van 1989-1993 naar 45% voor het uitstroomcohort van 2004-2006; een toename van 5%-punt). De stijging van het aantal delicten met een gewelddadige com-ponent was sterker wanneer alle indexdelicten werden meegenomen (van 46,5% voor het uitstroomcohort van 1989-1993 naar 57,1% voor het uit-stroomcohort van 2004-2006; een toename van 10,6%-punt). Ook het percen-tage indexdelicten met een strafdreiging van acht jaar of meer was toegeno-men (van 73,4% voor het uitstroomcohort van 1989-1993 naar 83,2% voor het uitstroomcohort van 2004-2006; een stijging van 9,8%-punt). De basiskans van algemene recidive werd geoperationaliseerd door na te gaan in hoeverre bepaalde statische (onveranderlijke) risicofactoren zich in de onderzoekspe-riode hadden ontwikkeld. Van deze factoren is uit wetenschappelijk onder-zoek gebleken dat zij samenhangen met een toename van het risico van alge-mene recidive (elk formeel justitiecontact naar aanleiding van een delict). Deze basiskans van recidive was licht toegenomen voor meer recent uitge-stroomde tbs-gestelden (onderzoeksvraag 13).
Daarnaast kwam uit de resultaten van het onderhavige hoofdstuk naar voren dat het risico in de behandel- en uitstroomfase in recentere jaren was afgeno-men. Dit bleek uit een daling in het aantal onttrekkingen (van 91 in 2000 naar 22 in 2009) en uit een lichte daling van het percentage ernstige recidive van tbs-gestelden (de tweejarige ernstige recidive is gedaald van 19,5% naar 17,7%).
De vraag of (en zo ja in hoeverre) er sprake is van een verandering in het beeld dat bestaat over de problematiek van de tbs-gestelde vanwege de komst van gestructureerde risicotaxatie-instrumenten (onderzoeksvraag 14) en de vraag of (en zo ja in hoeverre) er sprake is van een verandering in de risicoafweging van fpc’s (onderzoeksvraag 15) zijn moeilijk te kwantificeren. Er zijn wel aanwijzingen dat professionals een strengere risicoafweging maken. Professionals gaven in expertmeetings aan dat zij als belangrijkste mogelijke verklaring voor de toename van de verblijfsduur de toegenomen maatschappelijke onrust en commotie zien. Daarbij noemden zij onder meer dat zij druk ervoeren om de veiligheid te blijven waarborgen. Deze druk heeft mogelijk geleid tot een grotere voorzichtigheid bij het verrichten van een risi-coafweging. Daarbij geldt wel dat de tbs-populatie in de afgelopen jaren is veranderd, dat wil zeggen dat de ernst van het delictgedrag is toegenomen en er meer tbs-gestelden met een psychotische stoornis en tbs-gestelden met verslavingsproblematiek zijn gekomen. Ook wordt met de komst van gestruc-tureerde risicotaxatie en risicomanagement op een gestrucgestruc-tureerdere manier
naar tbs-gestelden gekeken, waardoor risico’s die mogelijk al eerder beston-den nu beter in kaart gebracht worbeston-den. Hierdoor is het lastig te bepalen of het veranderde beeld van tbs-gestelden samenhangt met de toegenomen professionalisering van risicotaxatie en risicomanagement of dat dit te maken heeft met de grotere nadruk op het zoveel mogelijk voorkomen van risico’s.
Uit de analyse van de risicotaxatie- en risicomanagementpraktijk in het onderhavige hoofdstuk zijn nog twee andere resultaten van belang. Ten eer-ste, de afgelopen jaren is er steeds meer aandacht gekomen voor het inper-ken van risico’s in de samenleving. De huidige maatschappij wordt dan ook wel geduid als een ‘op veiligheid gefixeerde maatschappij’. Het gevoel van onveiligheid wordt mede versterkt door de negatieve beeldvorming over de omvang van de onveiligheid in de media. Deze toegenomen nadruk op beheersing van de veiligheid gaat gepaard met een toegenomen nadruk op beheersing van de veiligheid in de tbs-sector. Dit blijkt onder meer uit een groot aantal ontwikkelingen op het gebied van risicotaxatie in de sector. Hoe-wel met de komst van gestructureerde risicotaxatie het inschatten van het recidiverisico is geprofessionaliseerd, onder andere door standaardisering en objectivering, is de huidige praktijk van risicotaxatie niet zonder tekortko-mingen. Een belangrijke beperking is het feit dat bepaalde risicotaxatie-instrumenten gebruikt worden om een inschatting te geven van recidive tij-dens verlof, terwijl deze niet voor deze context zijn gevalideerd. In de verlof-beleidskaders zijn deze instrumenten verplicht gesteld, zonder dat hier wetenschappelijke evidentie voor bestaat. Wel is er in de verlofbeleidskaders daarnaast aandacht voor specifieke factoren waarvan de relatie met recidive tijdens verlof wetenschappelijk is aangetoond. Daarnaast blijkt het aantal verkeerde risico-inschattingen (vals positieve beslissingen) relatief hoog te zijn (tussen 56% en 72%).
Ten tweede, risicofactoren en het beheersen van deze factoren heeft door de jaren heen een centralere rol gekregen binnen het tbs-beleid, vooral binnen het verlofbeleid. In de verlofbeleidskaders moeten steeds meer expliciete risi-cofactoren worden meegenomen, worden er meer toetsen verricht van de risico-inschatting en zijn er meer personen binnen het fpc en het ministerie die betrokken zijn bij de beslissing of verlof verantwoord is.
Beide bovenstaande ontwikkelingen hebben hun invloed gehad op de manier waarop risicotaxatie en risicomanagement vormgegeven worden en daarmee op de beslissingen die aan de hand van de risicotaxaties genomen worden. Het is waarschijnlijk dat ook de toegenomen nadruk op risico in deze resulta-ten samenhangt met de toename van de verblijfsduur.
In hoofdstuk 3 (en bijbehorende bijlage 8) van het onderhavige rapport zijn de beleidsmaatregelen in de periode 1990 tot en met 2009 uitgebreid aan bod gekomen. Zoals uit dat hoofdstuk is gebleken, spelen de maatregelen met betrekking tot de verlofpraktijk een belangrijke rol in het totaal aantal maat-regelen dat de laatste jaren in het tbs-systeem is genomen. Zo zijn er in rela-tief korte tijd verschillende nieuwe verloftoetsingskaders verschenen en wordt de verlofaanvraag in de loop der jaren met steeds meer regels omkleed. Het is dan ook voorstelbaar dat de maatregelen die genomen zijn met betrek-king tot verlof van invloed zijn geweest (of nog zullen zijn) op de verblijfsduur van tbs-gestelden. Volgens deelnemers aan de expertmeetings die in het kader van het onderhavige onderzoek gehouden werden, zijn veranderingen in de verlofpraktijk een belangrijke mogelijke verklaring voor de toename van de verblijfsduur. Deze verklaring werd als derde meest genoemde verklaring gezien en stond op de vijfde plaats van prioritering van mogelijke verklarin-gen voor de toename van de verblijfsduur. De argumenten die hierbij naar voren werden gebracht, waren: klinieken wachten te lang met het aanvragen van (eerste) verlof, invoering van transmuraal verlof, invoering van verlof-toetsing, meer transparantie (aangifte) over incidenten intern met effect op verlofmogelijkheden, en aanscherping en bureaucratisering van de verlof-toetsing. Vandaar dat in dit hoofdstuk de relatie tussen de verlofpraktijk en de verblijfsduur in de jaren 1990-2009 nader onder de loep wordt genomen. De onderzoeksvragen die hierbij onder meer zullen worden bezien, zijn vragen 17 en 18 (zie hoofdstuk 1): Wat is de relatie tussen de nieuwe verlofprocedu-res van het ministerie van Justitie en de verblijfsduur van tbs-gestelden? Welke rol speelt het Adviescollege Verloftoetsing Tbs (AVT) in de verblijfs-duur? Bijvoorbeeld, hoeveel en hoe snel worden verloven door het AVT toe-gekend?
Met verlof wordt geoorloofde bewegingsvrijheid buiten de beveiligde zone van het fpc bedoeld (Staatscourant, 2000). Met dit verblijf buiten het fpc is het mogelijk de tbs-gestelde in geleidelijke stappen te begeleiden in zijn re-socialisatieproces terug naar de maatschappij. Verlof is een intrinsiek onder-deel van de behandeling (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 452, nr. 1). Door het verlenen van verlof wordt de terugkeer van de tbs-gestelde in de samenleving voorbereid, door te toetsen of de bereikte gedragsverande-ring in de kliniek standhoudt bij toenemende vrijheden en verantwoordelijk-heden in de maatschappij. De maatschappelijke veiligheid staat hierbij voorop. Een afwezig of mislukt resocialisatiebeleid is een voorspeller van recidive (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 29 452, nr. 66). Gezien het feit dat de resocialisatie begint met verlof is het enerzijds belangrijk dat een tbs-gestelde met verlof gaat (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, nr. 10, bijlage). Het alternatief zou zijn dat de tbs-gestelde na langdurig verblijf van de ene op de andere dag zonder begeleiding vanuit het fpc terugkeert naar de
maatschappij. Aan het verlenen van bewegingsvrijheid zijn anderzijds tot op zekere hoogte onvermijdelijke risico’s verbonden.
Er worden anno 2010 vier verloffasen onderscheiden waarbij resocialisatie het primaire doel is. Hierin wordt het verlof in geleidelijke stappen naar meer vrijheid en verantwoordelijkheid vormgegeven: begeleid verlof, onbegeleid verlof, transmuraal verlof en proefverlof. Daarnaast bestaat incidenteel ver-lof. Bij deze vorm van verlof is resocialisatie geen expliciet doel, maar wordt verlof verleend voor een uitzonderlijke situatie, zoals het bijwonen van een begrafenis (Staatscourant, 2009). Bij begeleid verlof is er sprake van een ver-lofgang onder begeleiding van personeel. Bij onbegeleid verlof kan de betrok-kene zich zonder begeleiding van personeel buiten de inrichting begeven. Bij transmuraal verlof verblijft de tbs-gestelde geheel buiten de tbs-inrichting, maar staat wel onder toezicht van de inrichting. Bij proefverlof is de tbs-gestelde in een vergevorderd stadium van zijn behandeling en woont meestal zelfstandig. De tbs-gestelde valt nog onder de verantwoordelijkheid van het fpc, maar het meeste toezicht wordt vormgegeven door de reclassering (in samenwerking met het fpc, veelal op basis van forensisch psychiatrisch toe-zicht, zie verder hoofdstuk 6).
Door middel van een verlofmachtiging wordt aan een tbs-gestelde toestem-ming verleend om met een bepaald type verlof (verloffase) te gaan. Dit bete-kent dat het binnen deze verloffase toegestaan is om meerdere keren met verlof naar buiten te gaan, dit wordt een verlofbeweging of verlofgang genoemd. Als een tbs-gestelde tijdens verlof ontsnapt aan het toezicht van zijn begeleider(s), of niet terugkeert van verlof, wordt dit een onttrekking genoemd.
Zoals hierboven is vermeld, is een mislukt resocialisatiebeleid een voorspel-ler van recidive na behandeling. Ook tijdens (onttrekkingen aan) verlof is de kans op recidive aanwezig. Hilterman was de eerste onderzoeker in Neder-land die voorspellers van recidive tijdens verlof onderzocht. Uit zijn onder-zoek bleek dat de kans op ernstige recidive tijdens verlof goed te voorspellen was met behulp van een model van negen variabelen: het type uitgangsdelict, de dader-slachtofferrelatie bij het uitgangsdelict, verzet tegen de behande-ling, mate van het nemen van verantwoordelijkheid voor het uitgangsdelict, inzicht in algemeen geldende normen en waarden, het aantal overplaatsin-gen en overtredinoverplaatsin-gen van verlofvoorwaarden bij eerder verlof, de omvang van het deviante netwerk en het alcoholgebruik tijdens de tbs. Deze negen items werden ook wel de Verlof Risico Taxatie-9 genoemd (VRT-9; Hilterman, 2000).
Ook Hildebrand en collega’s (2006) verrichtten onderzoek naar incidenten tijdens verlof. Zij onderzochten het aantal onttrekkingen en recidives tijdens
verlof van alle tbs-gestelden die in de periode 2000-2005 met verlof gingen. Hieruit bleek dat er in die periode in totaal 488 onttrekkingen van kortere en langere duur waren, verdeeld over de 12 fpc’s. Wanneer ervan uitgegaan wordt dat er jaarlijks ongeveer 50.000 verlofbewegingen zijn, waarvan onge-veer 30.000 onbegeleide verlofbewegingen en 20.000 keer begeleide verlofbe-wegingen is de kans op een onttrekking 0,002% (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Aanhangsel). Dit betekent dat er per maand gemiddeld 6,9 ont-trekkingen zijn, waarbij de onderzoekers aangeven dat ondanks de kleine kans op een onttrekking, dit gezien het grote aantal verlofbewegingen wél een maatschappelijke realiteit is die om gericht beleid vraagt (Hildebrand et al., 2006). Uit hetzelfde onderzoek bleek dat in de periode 2000-2005 na een onttrekking in totaal 22 recidives plaatsvonden.72 Recidive werd in dit onder-zoek geoperationaliseerd als een delict waarvan – ten minste – een proces-verbaal werd opgemaakt. Veertien van deze recidives na een onttrekking ble-ken een maximale strafdreiging van meer dan acht jaar te hebben en werden om die reden gecategoriseerd als ‘zeer ernstig’ (Hildebrand et al., 2006). Zoals gezegd wordt er in dit hoofdstuk nader ingegaan op de verlofpraktijk. De huidige wet- en regelgeving komt eerst aan bod (paragraaf 5.1.1). Het hoofdstuk gaat verder met een beschrijving van de ontwikkelingen in verlof in de wet en lagere regelgeving in de periode 1990-2009 die mogelijk van invloed zijn geweest op de toename van de verblijfsduur. De periode 1990-2009 is hiervoor in vier subparagrafen van elk vijf jaar onderverdeeld (paragrafen 5.1.2 tot en met 5.1.5). In de volgende paragraaf worden ontwik-kelingen in de cijfers van tbs-gestelden die al dan niet met verlof gaan en de relatie met de verblijfsduur (paragraaf 5.2). In paragraaf 5.3 wordt het Advies-college Verloftoetsing Tbs (AVT) besproken en de relatie die de komst van dit college heeft met de ontwikkeling in de verblijfsduur. In de één na laatste paragraaf worden subgroepen tbs-gestelden die uitgezonderd worden van verlof of die later met verlof kunnen besproken. Het hoofdstuk eindigt met de conclusie (paragraaf 5.5).
5.1 Ontwikkelingen in wet- en regelgeving verlof 1990-2009 5.1.1 Huidige wet- en regelgeving
Op 25 juni 1997 trad de Beginselenwet Verpleging Terbeschikkinggestelden (Bvt) in werking. Met de komst van de Bvt werd de interne rechtspositie van tbs-gestelden definitief geregeld. In hoofdstuk XI van de Bvt, art. 50 en 51,