Nadat het besluitvormingsproces heeft plaatsgevonden, brengt het AVT haar advies uit. Om meer inzicht te krijgen in het aantal en de aard van de advie-zen en mogelijke knelpunten hierin, wordt over de jaren 2008 en 2009 (de twee jaar van het bestaan van het AVT) gekeken naar de uitgebrachte advie-zen. Wanneer er door het AVT een groter aantal negatieve adviezen wordt gegeven dan in de periode voor de instelling van het AVT, kan aannemelijk gemaakt worden dat de adviezen van het AVT de verblijfsduur beïnvloeden, namelijk dat deze langer wordt. Over de periode voorafgaand aan de komst van het AVT is nauwelijks informatie beschikbaar over de kenmerken van de adviezen. Wel is bekend dat er ‘haast nooit’ een negatief advies over een ver-lofaanvraag werd uitgebracht (persoonlijke communicatie met DJI, 2 augus-tus 2010). In het meerjarenplan van de afdeling individuele tbs-zaken van DJI van 2004 stond dat in de jaren 2001 en 2002 nooit verlofaanvragen werden geweigerd. In 2003 werden vier aanvragen geweigerd en in 2004 waren dit er ongeveer twintig (DJI, 2004).
Uit de jaarverslagen van het AVT blijkt dat de meeste adviezen positief zijn (AVT, 2009b, 2010a). In 2008 heeft het college in totaal 1340 adviezen uitge-bracht, waaronder 95 aanhoudingen (7%). Over 1158 verlofaanvragen (86%) werd een positief advies uitgebracht en over 7% (87 verlofaanvragen) werd een negatief advies uitgebracht. In 2009 bracht het college 1482 adviezen uit, waaronder 96 aanhoudingen (7%). Over 1293 verlofaanvragen werd positief geadviseerd (87% van alle verlofaanvragen) en 6% (93 verlofaanvragen) kreeg een negatief advies.97
Zoals al eerder vermeld (zie kader AVT) zijn er drie vormen van beoordelin-gen van een verlofaanvraag: nieuwe aanvrabeoordelin-gen, evaluaties en wijziginbeoordelin-gen ver-lofplan. Nieuwe aanvragen zijn verlofaanvragen voor een tbs-gestelde voor wie in het afgelopen jaar nog geen verlofmachtiging voor de betreffende ver-loffase is verstrekt. Een evaluatie gaat over de wijze waarop het verlof in het afgelopen jaar is verlopen. Wijzigingen verlofplan betreffen aanvragen van het fpc om het verlofplan enigszins aan te passen.
In 2008 en 2009 werden nieuwe aanvragen voor begeleid verlof in ruime mate van positieve adviezen voorzien: respectievelijk 87% en 94%. Nieuwe aanvra-gen voor onbegeleid verlof krijaanvra-gen minder vaak een positief advies: 78% in 2008 en 71% in 2009. Nieuwe aanvragen voor transmuraal verlof krijgen in 2008 in 76% van de gevallen een positief advies en in 2009 is dit percentage 82%. Nieuwe aanvragen voor proefverlof kregen in 2008 in 86% van de geval-len een positief advies en in 2009 was dit percentage 80%.
In de jaren 2008 en 2009 werd een groot aantal van de evaluaties (rond de 92%) van begeleid verlof, onbegeleid verlof en transmuraal verlof van een positief advies voorzien. Evaluaties van proefverlof door het AVT zijn bij wet niet mogelijk.
Van de aanvragen voor wijziging van het verlofplan van begeleid verlof krijgt in 2008 en 2009 78% een positief advies. Van de aanvragen voor wijziging van het verlofplan van onbegeleid verlof krijgt 91% in 2008 een positief advies en 78% in 2009 een positief advies. Van de aanvragen voor wijziging van het ver-lofplan van transmuraal verlof krijgt in 2008 78% een positief advies en in 2009 83% een positief advies.
97 Dt is een kleine 10% meer adviezen dan in 2008 en het college noemt dit ‘een verheugende ontwikkeling’ (p. 3), gezien het feit dat verlof in veel gevallen uiteindelijk leidt tot uitstroom en een toename in het aantal verloven op die manier in beginsel een hogere uitstroom betekent (AVT, 2010a). Hierbij is echter geen reke-ning gehoudien met het totaal aantal tbs-gestelden dat in de jaren 2008 en 2009 opgenomen was. Wanneer gekeken wordt naar het aantal personen dat aanwezig is geweest (zie bijlage 6), wordt duidelijk dat er in 2009 bijna 100 tbs-gestelden meer opgenomen zijn geweest in vergelijking met 2008. Uit paragraaf 5.3 van het onderhavige rapport blijkt dat het aantal geregistreerde verlofmachtigingen als percentage van de gereali-seerde capaciteit wel iets toeneemt (van 43,7% in 2008 naar 47,1% in 2009), maar niet gelijk is aan de stijging van 10% meer adviezen in 2009 ten opzichte van 2008. Dit plaatst de ‘verheugende ontwikkeling’ enigszins in perspectief.
In 2008 werd 7,1% van de aanvragen aangehouden (95 verlofaanvragen) en in 2009 werd 6,5% (96 verlofaanvragen) aangehouden. Bij een aanhouding is er sprake van een situatie waarin het AVT zich niet voldoende voelde voorge-licht over de risico’s van het aangevraagde verlof en wordt het fpc om meer informatie verzocht. Het percentage aanhoudingen ligt relatief hoog, zeker wanneer bedacht wordt dat DJI al een procedurele toets heeft verricht, waar-bij juist gekeken wordt naar de vraag of er voldoende informatie beschikbaar is voor het AVT en of de aanvraag volledig is.
In vergelijking met 2008 is er in 2009 een hoger percentage positieve beoor-delingen te zien, voor alle verlofvormen. In tabel 21 wordt een overzicht gegeven van de adviezen van het AVT naar verlofsoort en type aanvraag in de jaren 2008 en 2009. Voor meer details over de aard van de adviezen van het AVT per verlofsoort wordt verwezen naar de jaarverslagen van het AVT. Tabel 21 Adviezen AVT naar verlofsoort en type aanvraag (2008-2009)
Verlofsoort Type aanvraag Type advies
Positief advies Negatief advies Aanhouding
2008 2009 2008 2009 2008 2009
N % N % N % N % N % N %
Begeleid Nieuwe aanvraag 253 87 288 94 20 7 11 4 17 6 7 2
Evaluatie 237 94 305 97 6 2 3 1 10 4 7 2
Wijziging verlofplan 18 78 7 78 3 13 2 22 2 9 0 0
Totaal begeleid 508 600 29 16 29 14
Onbegeleid Nieuwe aanvraag 157 78 159 71 19 10 30 13 24 12 36 16
Evaluatie 93 93 147 92 3 3 4 3 4 4 8 5
Wijziging verlofplan 32 91 27 87 2 6 2 7 1 3 2 7
Totaal onbegeleid 282 333 24 36 29 46
Transmuraal Nieuwe aanvraag 141 76 165 82 27 14 21 10 19 10 16 8
Evaluatie 242 92 273 92 5 2 12 4 16 6 13 4
Wijziging verlofplan 14 78 43 83 1 5 2 4 3 17 7 13
Totaal transmuraal 397 481 33 35 38 36
Proefverlof Nieuwe aanvraag 44 86 34 79 5 10 6 14 2 4 3 7
Evaluatie* - - - - - - - - - - -
-Wijziging verlofplan 0 0 2 100 0 0 0 0 0 0 0 0
Totaal proefverlof 44 36 5 6 2 3
Totaal 1.231 1.450 91 93 98 99
* Een evaluatie proefverlof is bij wet niet mogelijk.
Aanhoudingen en negatieve adviezen
Wanneer het AVT een verlofaanvraag aanhoudt of er negatief over adviseert, mag een tbs-gestelde niet op verlof (bij negatieve adviezen moet de Verlof-unit deze overnemen) en is het aannemelijk dat de verblijfsduur zal toene-men. Mede om die reden is het belangrijk om het aantal en de aard van de aanhoudingen en negatieve adviezen nader te bekijken.
Bij de aanhoudingen van zowel 2008 als ook 2009 wordt vermeld dat het AVT zich in alle gevallen niet voldoende voorgelicht voelde over de risico’s van het aangevraagde verlof en zich om die reden niet in staat voelde advies te geven (AVT, 2010a). In 2008 wordt 7,1% van de aanvragen aangehouden (95 verlof-aanvragen) en in 2009 wordt 6,5% (96 verlofverlof-aanvragen) aangehouden. Deze percentages liggen relatief hoog, zeker wanneer bedacht wordt dat DJI al een procedurele toets heeft verricht, waarbij juist gekeken wordt naar de vraag of er voldoende informatie beschikbaar is voor het AVT en of de aanvraag volle-dig is. Het wordt uit de jaarverslagen van het AVT niet duidelijk hoe lang het duurt voordat een aangehouden verlofaanvraag opnieuw ter beoordeling aan het AVT wordt voorgelegd en zij haar advies hierover uit kan brengen. Het percentage negatieve adviezen bedraagt 7% in 2008 en is in 2009 licht gedaald naar 6,3% (AVT, 2009b; 2010a). Van de aanhoudingen in 2008 (95; 7,1%) wordt na het vragen om meer informatie alsnog in bijna 90% van de gevallen positief geadviseerd, waardoor ruim 90% van de verlofaanvragen in 2008 uiteindelijk positief geadviseerd wordt (Canton, 2009). Van de 94 aan-houdingen in 2009 zijn 90 verlofaanvragen in 2009 alsnog positief beoor-deeld, ten opzichte van vier negatieve adviezen. Hierin zijn ook verschillende (aantal onbekend) aanhoudingen uit 2008 in opgenomen, waarvan in 2009 de aanvullende informatie binnenkwam en in 2009 het advies werd uitgebracht (AVT, 2010a). In 2008 zijn er meer negatieve adviezen wanneer het om een eerste verlofaanvraag gaat en wanneer het om een aanvraag voor onbegeleid en transmuraal verlof gaat. Ook blijken er grote verschillen per fpc te zijn (Canton, 2009). Bij begeleid verlof zijn de redenen achter negatieve adviezen het meest divers en ook wordt bij deze fase van verlof het grootste aantal redenen genoemd die leiden tot negatief advies. Bij transmuraal verlof is één reden vaak voldoende om tot een negatief advies te komen (AVT, 2010a). De redenen achter een negatief advies worden divers genoemd. Canton noemt drie voorbeelden: er wordt in de ogen van het AVT onvoldoende ade-quaat risicomanagement ingezet, het verlofplan is te kort of niet helder genoeg, of de psychiatrische toestand van de betrokkene is naar mening van het AVT onvoldoende stabiel (Canton, 2009). In 2009 wordt expliciet genoemd dat negatieve adviezen veelal te maken hebben met ingeschatte risico’s en de veiligheid. Voorbeelden van in 2009 genoemde redenen zijn: het risicomanagement was te mager en gaf onvoldoende waarborgen,
betrok-kene functioneerde nog onvoldoende stabiel, de geschetste ontwikkeling was nog te pril en de kernproblematiek van betrokkene was nog onvoldoende behandeld, waardoor de risico’s nog onverminderd aanwezig waren (AVT, 2010a).
5.3.4 Kortom
Het nemen van een beslissing over het al dan niet toekennen van verlof duurde voor de komst van het AVT tussen de drie en vier weken. Het AVT streeft ernaar binnen drie weken na ontvangst van een verlofaanvraag haar advies te verzenden naar de Verlofunit van DJI. Deze doelstelling werd niet helemaal gehaald: in 2008 werd 68% van de adviezen binnen drie weken ver-stuurd en in 2009 werd 38% binnen drie weken van een advies voorzien. De meeste verlofaanvragen in 2009 werden binnen vier weken verwerkt: 70%. Hoewel de doorlooptijd van het AVT niet veel langer is dan de doorlooptijd die bij DJI voor de instelling van het AVT gebruikelijk was, is aan het totale besluitvormingsproces ook de procedurele toets van ITZ toegevoegd. Deze stap bedraagt gemiddeld 28 dagen.Te verwachten is dat, ceteris paribus, de verblijfsduur hierdoor vanaf 2008 (nog meer) zal toenemen, aangezien de tbs-gestelde in de periode dat een verlofaanvraag is ingediend niet met verlof mag. De fpc’s hebben ongeveer drie à vier maanden de tijd nodig om een ver-lofaanvraag in te dienen. Er werd niet onderzocht of er ontwikkelingen in de duur van het indienen van een verlofaanvraag bij de fpc’s zijn geweest in de onderzoeksperiode 1990-2009.
De adviezen die het AVT uitbrengt zijn veelal positief (86% in 2008 en 87% in 2009). Bij verlofaanvragen voor begeleid, onbegeleid en transmuraal verlof werden vooral positieve adviezen uitgebracht wanneer het een evaluatie van reeds bestaande verlofmachtigingen betrof, in vergelijking met een verlof-aanvraag die uit een wijziging van het verlofplan bestond of een nieuwe ver-lofaanvraag. Bij verlofaanvragen voor transmuraal verlof worden geen eva-luaties beoordeeld door het AVT. In 2009 is het aantal positieve adviezen ten opzichte van 2008 licht gestegen. Het aantal negatieve adviezen bedraagt 7% in 2008 en 6,3% in 2009, waarbij er vaker negatief geadviseerd wordt bij een eerste aanvraag, een onbegeleid verlof of transmuraal verlof. Het percentage aanhoudingen is 6,3% in 2008 en 7% in 2009. Hierbij gaat het in alle gevallen om aanhoudingen om meer informatie. Het percentage aanhoudingen ligt relatief hoog, zeker wanneer bedacht wordt dat ITZ al een procedurele toets heeft verricht waarin juist gekeken wordt naar de vraag of het AVT voldoende informatie heeft om de verlofaanvraag van een advies te voorzien.
5.4 Verschillende groepen tbs-gestelden uitgezonderd van verlof
Bij wet- en regelgeving zijn er verschillende groepen tbs-gestelden die later of geen toestemming voor verlof krijgen (zie ook paragraaf 5.1). Doordat deze subgroepen niet of later uitstromen, beïnvloeden zij de gemiddelde verblijfs-duur van de totale tbs-populatie (deze verblijfsverblijfs-duur stijgt). De betreffende subgroepen worden hieronder nader besproken.98