gesprekken Feiten en analyse
8 Potentiële mededingingsproblemen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
9.4 Wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten
9.4.4.2 Noodzakelijkheid tariefregulering
190
9.4.4 Tariefregulering
805. Artikel 6a.7, eerste lid, van de Tw bepaalt dat het college verplichtingen met betrekking tot tariefbeheersing of kostentoerekening kan opleggen “indien uit een marktanalyse blijkt dat de betrokken exploitant de prijzen door het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie op een
buitensporig hoog peil kan handhaven of de marges kan uithollen, in beide gevallen ten nadele van de eindgebruikers.”
806. De volgende in hoofdstuk 8 geconstateerde potentiële mededingingsproblemen zijn relevant als het gaat om tariefregulering: prijsdiscriminatie, marge-uitholling en buitensporig hoge prijzen. 807. In de onderstaande paragrafen motiveert het college waarom het opleggen van tariefregulering aan KPN op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten een geschikte en noodzakelijke maatregel is en waarom dat niet het geval is voor enkelvoudige gespreksdiensten.
9.4.4.1 Geschiktheid tariefregulering
808. Tariefregulering is geschikt omdat het de potentiële mededingingsproblemen prijsdiscriminatie, marge-uitholling en buitensporig hoge prijzen (mede) adresseert. Zo kan een tariefplafond voorkomen dat KPN buitensporig hoge prijzen rekent. Prijsdiscriminatie en marge-uitholling kunnen in ieder geval deels worden voorkomen met een tariefplafond. Immers, een tariefplafond stelt een bovengrens aan de tarieven die KPN extern rekent en begrenst daarmee de mogelijkheden om extern hoge en intern lage tarieven te rekenen. Dat betekent dat het de mogelijkheden voor prijsdiscriminatie begrenst en daarmee ook de marge-uitholling begrenst.
9.4.4.2 Noodzakelijkheid tariefregulering
Tariefregulering niet noodzakelijk voor de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten
809. In het marktanalysebesluit VT 2008 heeft het college op de residentiële wholesalemarkt292
tariefregulering opgelegd. Het college constateert thans dat op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten op een deel van de markt een risico op buitensporig hoge prijzen bestaat.
810. Zoals het college heeft uiteengezet in paragraaf 9.4.2 is de non-discriminatieverplichting een geschikte en noodzakelijke maatregel om – onder meer – het probleem van buitensporig hoge prijzen te remediëren. Het college ziet zich voor de vraag gesteld of naast de non-discriminatieverplichting op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten aan KPN eveneens tariefregulering zou moeten worden opgelegd.
811. Naast de geschiktheid van tariefregulering dient het college tevens te beoordelen of het opleggen van een dergelijke verplichting noodzakelijk is. In het geval van de wholesalemarkt voor
292
191
enkelvoudige gesprekken komt het college tot de conclusie dat dit niet het geval is. Het college licht dit onderstaand toe.
812. Het college komt tot het oordeel dat met betrekking tot de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten – in aanwezigheid van de non-discriminatieverplichting – de prikkel voor KPN om buitensporige prijzen te hanteren voor haar afnemers voldoende is weggenomen.
813. Door de voortgaande migratie van PSTN naar VoB, en de sterke positie van de
kabelaanbieders op VoB, zal KPN haar wholesaletarieven op een niveau willen vaststellen waarmee afnemers met de kabel kunnen concurreren. Als zij dit op een excessief hoger niveau zou doen dan zou dit tot gevolg hebben dat partijen die wholesalediensten bij KPN afnemen, hun prijzen voor PSTN-diensten zouden moeten verhogen (ofwel de diensten verliesgevend moeten aanbieden). Eindgebruikers zullen naar aanleiding daarvan – naar inschatting van het college – versneld
overstappen op VoB-diensten, waardoor een (aanzienlijk) deel van de eindgebruikers die nu nog op het netwerk van KPN zitten, zullen migreren naar de kabelaanbieders. In aanwezigheid van de non-discriminatieverplichting is het voor KPN niet mogelijk – mede gelet op het verbod op
tariefdifferentiatie – om de wholesaleprijzen voor PSTN-diensten die in combinatie met twee- en/of meervoudige gespreksdiensten (ISDN) als bundel door zakelijke klanten worden afgenomen, selectief op buitensporig hoog niveau vast te stellen.
Verplichting tariefregulering ten behoeve van C(P)S
814. Uit artikel 6a.17 vierde lid, van de Tw volgt echter dat tot aan de inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Tw ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen de tarieven voor toegang ten behoeve van carrierkeuze en carriervoorkeuze op de wholesalemarkt voor
enkelvoudige gespreksdiensten van rechtswege kostengeoriënteerd dienen te zijn, omdat het college in de dominantieanalyses van de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten in afwezigheid van regulering KPN heeft aangewezen als aanbieder in de zin van artikel 6a.16 van de Tw.
815. Na de inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Tw ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen wordt de verplichting om C(P)S te bieden, gebaseerd op artikel 6a.2 juncto artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw. Artikel 6a.7, eerste lid, van de Tw bepaalt dat het college verplichtingen met betrekking tot tariefbeheersing of kostentoerekening kan opleggen “indien uit een marktanalyse blijkt dat de betrokken exploitant de prijzen door het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie op een buitensporig hoog peil kan handhaven of de marges kan uithollen, in beide gevallen ten nadele van de eindgebruikers”. Alsdan kan op basis van de conclusie dat met het opleggen van de non-discriminatieverplichting het probleem van buitensporig hoge prijzen op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten reeds voldoende is geremedieerd, de tariefregulering voor C(P)S op de markt voor enkelvoudige gespreksdiensten worden ingetrokken.
Conclusie
816. Het college concludeert dan ook dat met het opleggen van de non-discriminatieverplichting het probleem van buitensporig hoge prijzen reeds voldoende is geremedieerd. Derhalve acht het college
192
het niet noodzakelijk op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten tariefregulering op te leggen, uitgezonderd de situatie tot aan de implementatie van de telecommunicatierichtlijnen. Tot die tijd legt het college van rechtswege de verplichting tot kostengeoriënteerde tarieven op voor C(P)S. Nadat de voorgenomen wijziging van de Tw in werking is getreden vervalt deze verplichting.
Tariefregulering noodzakelijk op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten 817. Zoals in paragraaf 8.4.2 is geconcludeerd bestaat er op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten het risico van buitensporig hoge prijzen. Anders dan op de
wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten wordt KPN niet via de band van de
non-discriminatieverplichting in voldoende mate gedisciplineerd, om dat probleem te remediëren. KPN kan ondanks een non-discriminatieverplichting haar eigen retailbedrijf en externe afnemers buitensporig hoge prijzen rekenen. Immers, het risico dat afnemers overstappen naar de kabelaanbieders of naar andere aanbieders met deels eigen infrastructuur is beperkt. De lagere marge die haar retailbedrijf maakt wordt daarbij gecompenseerd door de hogere marge die zij maakt op toegang. Tariefregulering is derhalve noodzakelijk, omdat er geen lichtere verplichting is die het probleem van buitensporig hoge prijzen kan voorkomen. Immers, de verplichtingen toegang, transparantie en non-discriminatie ontnemen KPN op deze markten niet de mogelijkheid om buitensporig hoge prijzen te hanteren, waardoor het risico op deze hoge tarieven blijft bestaan.
Conclusie
818. Het college stelt vast dat het opleggen van tariefregulering aan KPN op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gesprekken een geschikte en noodzakelijke maatregel is en dat dit niet het geval is op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten.
819. Tot aan de inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Tw ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen dienen op grond van artikel 6a.17, vierde lid, van de Tw de tarieven voor toegang ten behoeve van carrierkeuze en carriervoorkeuze op de wholesalemarkten voor enkel, twee- en meervoudige gespreksdiensten van rechtswege kostengeoriënteerd te zijn. Nadat de voorgenomen wijziging van de Tw in werking is getreden, acht het college het niet
noodzakelijk op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten tariefregulering op te leggen en wordt de tariefverplichting op de markten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten gebaseerd op artikel 6a.2 juncto artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw. Het vorenstaande zal worden uitgewerkt in paragraaf 10.2.4.
9.4.5 Conclusie verplichtingen
820. Het college concludeert dat de volgende verplichtingen geschikt en noodzakelijk zijn om de geconstateerde aan toegang gerelateerde mededingingsproblemen en het mededingingsprobleem prijsdiscriminatie op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten te adresseren:
- verplichting tot toegang tot het vaste telefonienetwerk van KPN, en gebruik van specifieke
193
behoeve van wederverkoop van wholesaletelefonieaansluitingen, krachtens artikel 6a.6 van de Tw en/of 6.a 17 van de Tw. Het college acht het niet noodzakelijk dat KPN toegang ten behoeve van WLR levert voor VoB-aansluitingen. Na inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Tw ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen is KPN evenmin gehouden om toegang ten behoeve van C(P)S te leveren voor VoB-aansluitingen. Na inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Tw ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen is KPN evenmin gehouden om op lokaal niveau ten behoeve van gespreksopbouw toegang tot haar telefonienetwerk te bieden.
- non-discriminatieverplichting, krachtens artikel 6a.8 van de Tw; en
- transparantieverplichting, waaronder de verplichting een referentieaanbod bekend te maken
krachtens artikel 6a.9 van de Tw.
821. Het college concludeert verder dat de volgende verplichting geschikt en noodzakelijk is om de overige geconstateerde prijsgerelateerde mededingingsproblemen te adresseren op de
wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten:
- tariefregulering krachtens artikel 6a.7 van de Tw.
822. Tot aan de voorgenomen wijziging van de Tw wordt van rechtswege de volgende verplichting opgelegd voor toegang ten aanzien van C(P)S-diensten op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten:
- tariefregulering krachtens artikel 6a17, vierde lid van de Tw.
194
Figuur 21. Verplichtingen om de mededingingsproblemen te remediëren op de wholesalemarkt voor enkelvoudige gespreksdiensten Toe ga ng Non -di s c ri mi na ti e T ran s pa ran ti e Toegangs/leveringsweigering x Discriminatoir gebruik of
achterhouding van informatie x x x
Vertragingstactieken x x x
Onbillijke voorwaarden x x
Kwaliteitsdiscriminatie x x x
Strategisch productontwerp x x
Oneigenlijk gebruik van informatie x x
Koppelverkoop x x
Prijsdiscriminatie x
Buitensporig hoge prijzen x
195
Figuur 22. Verplichtingen om de mededingingsproblemen te remediëren op de wholesalemarkt voor
tweevoudige gespreksdiensten en de wholesalemarkt voor meervoudige gespreksdiensten293
293
Figuur 21 en Figuur 22 zien op de situatie ná herziening van de Tw.
T oe ga ng Non -di s c ri mi na ti e T ran s pa ran ti e T arie f-reg ul erin g Toegangs/leveringsweigering x Discriminatoir gebruik of
achterhouding van informatie x x x
Vertragingstactieken x x x
Onbillijke voorwaarden x x
Kwaliteitsdiscriminatie x x x
Strategisch productontwerp x x
Oneigenlijk gebruik van informatie x x
Koppelverkoop x x
Prijsdiscriminatie x x
Buitensporig hoge prijzen x x
196
10 Nadere invulling van verplichtingen
10.1 Inleiding
824. In hoofdstuk 9 is vastgesteld welke verplichtingen geschikt en noodzakelijk zijn op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. In het onderhavige hoofdstuk worden deze verplichtingen nader uitgewerkt. Dit is stap 5d uit Tabel 1.
825. De set van wholesaleverplichtingen ten aanzien van toegang voor gespreksopbouwdiensten ((C(P)S/overige vormen van gespreksopbouw) en WLR, transparantie en non-discriminatie is grotendeels gelijk voor de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten. Daar waar dit afwijkt, zal het college dit nader aangeven. De uitwerking van de verplichtingen zal in dit hoofdstuk voor de relevante markten waar mogelijk gezamenlijk worden behandeld.
826. Gelet op de vastgestelde potentiële mededingingsproblemen op de wholesalemarkten voor twee- en meervoudige gespreksdiensten wordt geconcludeerd tot tariefregulering krachtens artikel 6a.7 van de Tw. De uitwerking van deze verplichtingen zal in dit hoofdstuk voor deze relevante markten gezamenlijk worden behandeld.
827. Tot aan de voorgenomen wijziging van de Tw wordt voor toegang ten aanzien van C(P)S-diensten op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksC(P)S-diensten krachtens artikel 6a.17, vierde lid, van de Tw van rechtswege tariefregulering opgelegd. Het college werkt dit uit in paragraaf 10.2.5.
828. In de behandeling wordt wel onderscheid gemaakt tussen gespreksopbouwdiensten
(C(P)S/overige vormen van gespreksopbouw) en WLR in respectievelijk de paragrafen 10.2 en 10.3. Verschillen in de praktische uitwerking van verplichtingen op de wholesalemarkten voor enkel-, twee- en meervoudige gespreksdiensten worden daarbij steeds aangegeven.