meervoudige gesprekken Feiten en analyse
6 Afbakening wholesalemarkten voor vaste telefonie
6.2 Beschrijving wholesalemarkten voor vaste telefonie
109
externe leveringen in reactie op een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van extern geleverde producten (aanbodsubstitutie). Het opnemen van interne leveringen in de marktdefinitie is ook gerechtvaardigd indien concurrentiedruk op de retailmarkt er toe leidt dat een kleine maar significante, duurzame prijsverhoging van extern geleverde producten niet winstgevend kan zijn.
6.2 Beschrijving wholesalemarkten voor vaste telefonie
406. Alvorens de relevante wholesalemarkten af te bakenen gaat het college eerst in op de impact van hoger gelegen regulering op de concurrentieverhoudingen op de wholesalemarkten en de gevolgen op de retailmarkten voor vaste telefonie. Vervolgens beschrijft het college de verschillende typen wholesalediensten alsmede de aanbieders en afnemers van de verschillende typen
wholesalediensten.
6.2.1 Impact van bovenliggende wholesalemarkten
407. Voordat het college telefoniespecifieke regulering overweegt, is het relevant of hoger gelegen regulering (ULL en WBT/ILL) de problemen op de retailmarkten voor vaste telefonie reeds
wegnemen. De geëigende weg is om een analyse te maken van de impact van deze regulering op de retailmarkten voor vaste telefonie. Het college heeft in dit geval afgezien van een separate analyse van de impact van hoger gelegen regulering op de retailmarkten voor vaste telefonie, omdat deze impact vrijwel identiek is aan de impact van deze regulering op de wholesalemarkten voor vaste telefonie. Dit is zo omdat de afgebakende wholesalemarkten een afspiegeling zijn van de
retailmarkten en op beide markten dezelfde partijen actief zijn. In afwezigheid van telefoniespecifieke regulering (CPS/WLR) wordt de concurrentiepositie van partijen op de retailmarkt in belangrijke mate bepaald door hun concurrentie positie op de wholesalemarkt. Het uitvoeren van een analyse van de impact van hoger gelegen regulering op de concurrentieverhoudingen op retailmarkten volgt daarom de analyse en de uitkomstenen van de concurrentieverhoudingen op de wholesalemarkten voor vaste telefonie. 229
6.2.2 Concurrentiesituatie ontbundelde toegang tot het aansluitnet
408. In deze paragraaf beschrijft het college zijn bevindingen ten aanzien van de wholesalemarkt
ontbundelde toegang.230
Marktafbakening
409. Het college concludeert dat de relevante productmarkt voor (fysieke) toegang tot
netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau (inclusief gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie bestaat uit toegang tot het koperaansluitnetwerk (op basis van Main Distribution
229
Het college heeft dit aangevuld naar aanleiding van de Nota van Bevindingen, randnummer 1618.
230
110
Frame (MDF-access) en Sub Distribution Frame (SDF-access)) alsmede toegang tot glasvezelaansluitnetwerken op basis van ODF-access (Fiber-to-the-Homenetwerk (FttH)).
410. Het college komt daarnaast tot de conclusie dat ODF-access (Fiber-to-the-Office (FttO)) niet
tot deze relevante markt behoort. Het college heeft deze conclusie ten opzichte van het
marktanalysebesluit van april 2010 gewijzigd, omdat hij niet langer kan vasthouden aan de conclusie dat afnemers van ontbundelde kopertoegang in voldoende mate bereid zullen zijn om over te stappen op ODF-access (FttO). Toegang tot andere aansluitnetwerken zoals kabelnetwerken, mobiele en draadloze netwerken behoren niet tot de relevante productmarkt voor ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk.
411. Het college concludeert dat de omvang van de relevante geografische markt voor
ontbundelde toegang nationaal is.
412. Het college constateert dat er daarnaast een aparte wholesalemarkt is waartoe in ieder geval
ODF-FttO behoort.231
Concurrentieanalyse
413. Het college concludeert dat de wholesalemarkt voor ontbundelde toegang tot het
aansluitnetwerk niet daadwerkelijk concurrerend is en dat KPN op deze markt beschikt over AMM. Het college legt op deze markt de volgende verplichtingen op: toegang, non-discriminatie,
transparantie en tariefregulering.
414. Het college concludeert dat op dit moment niet is vast te stellen dat KPN een AMM-positie
heeft op de markt voor ODF-FttO. Het college komt derhalve niet toe aan het opleggen van verplichtingen op ODF-FttO.
6.2.3 Concurrentiesituatie wholesale breedbandtoegang en huurlijnen
415. In deze paragraaf beschrijft het college zijn bevindingen ten aanzien van de
wholesalemarkten voor breedbandtoegang en huurlijnen.232
Marktafbakening
416. In 2008 heeft het college een viertal wholesalemarkten afgebakend:
- de markt voor lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang;
- de markt voor hoge kwaliteit wholesale breedbandtoegang;
231
Ontwerpbesluit marktanalyse Ontbundelde toegang tot zakelijke glasvezelnetwerken, kenmerk: OPTA/AM/2011/202263, van 6 oktober 2011.
232
Ontwerpbesluit marktanalyse Wholesalebreedbandtoegang en huurlijnen (WBT), kenmerk: OPTA/AM/2011/202264, van 6 oktober 2011.
111
- de markt voor laagcapacitaire huurlijnen; en
- de markt voor hoogcapacitaire huurlijnen.
417. Het college concludeert nu dat marktontwikkelingen ertoe leiden dat er één markt is voor
hoge kwaliteit wholesale breedbandtoegang en huurlijnen en één markt voor lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang. De knip tussen beide markten is vergelijkbaar met de knip die het college in 2008 heeft gemaakt tussen enerzijds lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang en anderzijds hoge kwaliteit wholesale breedbandtoegang.
Concurrentieanalyse
418. Het college concludeert dat de markt voor lage kwaliteit wholesale breedbandtoegang
concurrerend is in aanwezigheid van de regulering van ontbundelde toegang.
419. Het college concludeert dat KPN op de markt voor hoge kwaliteit wholesale
breedbandtoegang en huurlijnen AMM heeft. Het college legt op deze markt de volgende
verplichtingen op: toegang, non-discriminatie en transparantie. De verplichtingen gelden alleen voor
toegang tot KPN’s kopernetwerk.233
6.2.4 Wholesalediensten
420. Om eindgebruikers op de retailmarkten vaste telefonie te kunnen aanbieden, dienen voor aanbieders op wholesaleniveau verschillende diensten beschikbaar te zijn. Deze wholesalediensten betreffen toegang tot de aansluiting, gespreksopbouw-, gespreksdoorgifte- en
gespreksafgiftediensten.234 In de volgende paragrafen beschrijft het college de volgende relevante
wholesalediensten voor de levering van gesprekken door aanbieders aan eindgebruikers op de retailmarkten:
- wholesale toegang tot de aansluiting. Dit is de wholesaledienst die nodig is om op retailniveau
toegang tot een openbaar elektronisch communicatienetwerk op een vaste locatie te kunnen aanbieden; en
- wholesale gespreksopbouw. Dit is de wholesaledienst die nodig is om op retailniveau
verkeers- en informatiediensten te kunnen aanbieden.
Wholesaletoegang tot de aansluiting
421. De retailmarkt voor aansluitingen tot het openbare telefonienetwerk is omschreven in de Aanbeveling van de Commissie:
233
Verder in dit besluit worden de gereguleerde diensten WBT en ILL genoemd.
234
De markt voor gespreksafgifte is geanalyseerd in het Marktanalyse Besluit Vaste gespreksafgifte van 19 december 2008. De markt voor gespreksdoorgifte is geanalyseerd in het Marktanalyse Besluit gespreksdoorgifte van 19 december 2008. Zie: <http://www.opta.nl/nl/wat-doet-opta/markten/vaste-telefonie/>.
112
“Toegang tot het openbare telefoonnet op een vaste locatie voor particuliere en niet-particuliere gebruikers”.
422. Om op retailniveau verkeersdiensten te kunnen afnemen, heeft een eindgebruiker toegang tot een openbaar telefoonnetwerk nodig. Deze toegang wordt, voor vaste telefoondiensten, gerealiseerd via een telefonieaansluiting op het vaste openbare telefoonnetwerk. De wholesale telefonieaansluiting is een aansluiting ten behoeve van vaste telefonie die, in plaats van aan eindgebruikers (retail), op wholesaleniveau wordt verkocht door aanbieders met een eigen infrastructuur. De afnemers van wholesale aansluitingen kunnen vervolgens zelf aansluitingen aanbieden aan eindgebruikers op de retailmarkt.
423. Wholesaletoegang tot de aansluiting kan worden geleverd op basis van koper-, glasvezel- of coaxnetwerken. Voor de levering van wholesaleaansluitingen wordt gebruik gemaakt van analoge en digitale technieken, zoals PSTN, ISDN en VoB.
Wholesalegespreksopbouw
424. De wholesalemarkt voor gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk is omschreven in de Aanbeveling van de Europese Commissie:
“Gespreksopbouw op het openbare telefoonnetwerk, verzorgd op een vaste locatie. Voor de doeleinden van deze aanbeveling omvat gespreksopbouw ook de doorgifte van gesprekken, die zodanig wordt begrensd dat zij in een nationale context consistent is met de afgesproken grenzen voor de markten voor gespreksdoorgifte en voor gespreksafgifte op het openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie.”
425. Wholesale gespreksopbouw op het vaste openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie, betreft de dienst waarbij een aanbieder voor zijn afnemer de opbouw en doorgifte verzorgt van een gesprek vanaf de aansluiting van de telefonerende eindgebruiker naar een punt in het netwerk vanaf waar de afnemer het transport van dit gesprek zelf kan overnemen. Gespreksopbouw op het vaste openbare telefoonnetwerk omvat in de praktijk altijd lokale gespreksdoorgifte. Lokale gespreksdoorgifte is de doorgifte van gespreksverkeer van de lokale naar de regionale centrale. Afnemers van wholesale gespreksopbouw nemen het gespreksverkeer over vanaf het regionale niveau en verzorgen het verdere transport van het verkeer naar de uiteindelijke bestemming. 426. De wijze waarop gespreksopbouw plaatsvindt, is onafhankelijk van de bestemming.
Gespreksopbouw met als bestemming een bepaalde nummercategorie uit het nummerplan ondergaat in beginsel een routering in het netwerk die vergelijkbaar is met gesprekopbouw met als bestemming een andere nummercategorie (bijvoorbeeld 088/090x). Vanuit technisch perspectief zijn alle vormen van gespreksopbouw (bijvoorbeeld naar geografische, mobiele, 0800/090x- en 06760-nummers) hetzelfde.
427. In Figuur 20 is de onderlinge samenhang tussen gespreksopbouw, gespreksdoorgifte en gespreksafgifte weergegeven.
113
Figuur 20. Wholesalegespreksopbouw, -gespreksdoorgifte en -gespreksafgifte
428. Wholesale gespreksopbouw wordt geleverd op basis van koper-, glasvezel- of coaxnetwerken. Voor de levering van wholesale gespreksopbouw wordt gebruik gemaakt van analoge en digitale technieken, zoals PSTN, ISDN en VoB.
6.2.5 Aanbieders van wholesalediensten
429. Het college maakt in dit besluit onderscheid tussen KPN, kabelaanbieders en alternatieve aanbieders. KPN en kabelaanbieders beschikken over eigen aansluitnetwerken op
eindgebruikerslocaties.235 Alternatieve aanbieders zijn partijen die afhankelijk zijn van toegang tot het netwerk van een andere partij om eindgebruikers te kunnen bereiken.
430. Het grootste deel van de wholesalegespreksopbouw wordt geleverd door het netwerkonderdeel aan het dienstenonderdeel van hetzelfde bedrijf (interne leveringen).
431. Op basis van ULL en WBT en huurlijnen kunnen partijen delen van het netwerk van KPN repliceren. Afnemers van ULL en WBT kunnen zichzelf op deze wijze gespreksopbouw aanbieden. Het gaat dan veelal om VoB. Gesprekopbouw (en aansluitingen) op basis van ULL en WBT wordt doorgaans gebundeld met wholesalediensten voor breedbandinternet, datacommunicatiediensten en/of televisiediensten.
235
Het college laat verdere bespreking van andere partijen die over een eigen aansluitnetwerk beschikken (lokale glasnetwerken) buiten beschouwing. Gezien de zeer beperkte omvang van deze partijen ten opzichte van de andere partijen met een eigen infrastructuur heeft dit geen gevolgen voor de marktafbakening of de
dominantie analyse in het onderhavige besluit.
Regionale centrale Regionale centrale
Lokale centrale
Lokale centrale
Lokale centrale Lokale centrale Lokale centrale
Lokale centrale Aansluitingen Lokale centrale Regionale centrale Gespreksopbouw Gespreksafgifte Lokale gespreksdoorgifte
Interregionale gespreksdoorgifte Transit gespreksdoorgifte Naar ander netwerk:
114
432. KPN levert extern gereguleerde wholesalegespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting ten behoeve van PSTN en ISDN. Om eindgebruikers toegang tot de
telefonieaansluiting te kunnen aanbieden, kan op wholesaleniveau wederverkoop tot de aansluiting (WLR) worden ingekocht. WLR wordt niet gebruikt om andere retaildiensten aan te bieden dan toegang tot de telefonieaansluiting. Om verkeersdiensten te kunnen aanbieden, kan op
wholesaleniveau bij KPN tegen gereguleerde voorwaarden C(P)S worden ingekocht.C(P)S wordt
gebruikt om op de retailmarkt verkeersdiensten aan te bieden.
6.2.6 Afnemers van wholesalediensten
433. Partijen met een eigen aansluitnetwerk beschikken over directe netwerktoegang tot
eindgebruikers en nemen wholesale gespreksopbouw en telefonieaansluitingen intern af. Partijen die niet of slechts gedeeltelijk over directe toegang tot eindgebruikers beschikken, kopen
wholesaletelefonieaansluitingen en -gespreksopbouw extern in. Partijen, zoals Tele2, Esprit XB en Pretium kopen C(P)S en WLR in bij KPN. Als voornaamste groepen van wholesaleafnemers kunnen worden onderscheiden:
- partijen die op de retailmarkt telefoniediensten leveren aan consumenten en zakelijke
eindgebruikers;
- partijen die 0800/090x-nummerhouders op hun netwerk aansluiten. Zij nemen
gesprekopbouw af met een 0800/090x-bestemming, zodat zij verkeersdiensten kunnen aanbieden aan bedrijven met grote volumes aan inkomend verkeer, zoals call centers en leveranciers van informatiediensten; en
- partijen die de dienst Virtual Private Network Connect Service afnemen ten behoeve van het
kunnen leveren van telefoniediensten aan bedrijven.
6.3 Afbakening productmarkt
434. Het startpunt voor de marktafbakening zijn de wholesalediensten die KPN aanbiedt ten behoeve van telefoniediensten op de retailmarkten. Het gaat daarbij om toegang tot de
telefonieaansluiting en wholesalegespreksopbouw. Partijen die op de retailmarkt eindgebruikers willen bedienen, hebben op wholesaleniveau toegang tot aansluitingen en gespreksopbouw nodig. De vraag op wholesaleniveau is daarom een afgeleide van de vraag door de eindgebruiker naar
telefoniediensten op retailniveau.
435. Daarbij wordt aangesloten bij de in de Aanbeveling van de Commissie gedefinieerde markten voor toegang tot de aansluiting en wholesale gespreksopbouw op het vaste openbare
telefonienetwerk.
436. Bij de afbakening van de wholesalemarkten voor gespreksdiensten worden ook de
consequenties van de door het college opgelegde regulering op hoger gelegen wholesalemarkten betrokken. Dit is van belang omdat diensten op deze hoger gelegen wholesalemarkten als
115
bouwstenen kunnen dienen voor wholesale gespreksdiensten. Het gaat hierbij om de volgende wholesalediensten:
- gereguleerde diensten van KPN voor ULL; en
- gereguleerde diensten van KPN voor WBT en ILL.
437. Om de relevante wholesalemarkten af te bakenen, worden achtereenvolgens de volgende vragen beantwoord:
- behoren de wholesalediensten gespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting tot
dezelfde wholesalemarkt? (paragraaf 6.3.1);
- behoren wholesaletoegangsdiensten voor ULL en WBT en ILL tot de wholesalemarkten voor
gesprekdiensten? (paragraaf 6.3.2);
- is er op de wholesaleniveau onderscheid tussen productmarkten op basis van aantal
gelijktijdig te voeren gesprekken? (paragraaf 6.3.3); en
- behoren op wholesaleniveau de verschillende gespreksdiensten over verschillende
infrastructuren tot dezelfde relevante markt? (paragraaf 6.3.4).
438. Het college concludeert op basis van de analyse van bovenstaande vragen dat de
wholesalemarkten een afspiegeling vormen van de retailmarkten. Het college ziet tevens voor de andere dimensies die in de afbakening van de retailmarkt aan bod zijn gekomen geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen in de afbakening van de wholesalemarkten
6.3.1 Toegang tot de telefonieaansluiting en gesprekopbouw
Feiten en analyse
439. Om eindgebruikers op de retailmarkt te kunnen bedienen, leveren aanbieders wholesale gespreksopbouw en toegang tot de aansluiting. Wholesale toegang tot de aansluiting en wholesale gespreksopbouw zijn complementaire diensten. In afwezigheid van telefoniespecifieke wholesale regulering (C(P)S/WLR) leveren partijen wholesalegespreksopbouw en toegang tot de aansluiting altijd gecombineerd. Dit geldt voor KPN en kabelaanbieders die als verticaal geïntegreerde
ondernemingen aan zichzelf leveren, maar ook voor andere partijen die zichzelf op basis van afname van de generieke wholesalediensten ULL, WBT en ILL (en aangevuld met eigen investeringen) gespreksopbouw en toegang tot de aansluiting leveren.
440. Het college ziet daarom geen aanleiding om onderscheid te maken tussen gespreksopbouw en toegang tot de telefonieaansluiting in de afbakening van de relevante wholesalemarkt.
116 Conclusie
441. Het college concludeert dat de dienst wholesaletoegang tot de telefonieaansluiting en de dienst wholesalegespreksopbouw tot dezelfde relevante wholesalemarkt behoren (hierna: de
wholesalegespreksdiensten).
6.3.2 Wholesalediensten ULL, WBT en ILL
Feiten en analyse
442. De wholesalegespreksdiensten worden gebouwd op basis van hoger gelegen bouwstenen, zoals ULL en WBT. Het college onderzoekt in deze paragraaf of deze bouwstenen op zichzelf substituten zijn voor wholesalegespreksdiensten.
443. De hoger gelegen bouwstenen ULL en WBT verschillen aanzienlijk in functionaliteit en prijs ten opzichte van wholesalegespreksdiensten. Een afnemer die wholesalegespreksdiensten afneemt hoeft slechts in beperkte mate een eigen netwerk uit te rollen en apparatuur aan te schaffen om op de
retailmarkt actief te zijn.236 Het volstaat voor een partij om op wholesaleniveau diensten in te kopen
waarbij de wholesaleaanbieder voor de inkopende wholesalepartij de opbouw en doorgifte verzorgt van een gesprek vanaf de aansluiting van de bellende eindgebruiker, naar een regionaal
netwerkniveau.
444. Dit onderscheidt wholesale gesprekdiensten van de afname van ULL, waarbij een inkopende partij van ULL zelf moet investeren in apparatuur en zijn netwerk tot op het lokale niveau van de aansluitlijn (lokale niveau – in de nummercentrale) moet uitrollen. Aan de aansluitlijn dienen een aantal functionaliteiten te worden toegevoegd voordat over deze aansluiting telefoniediensten kunnen worden geleverd. Voorbeelden van de benodigde functionaliteiten zijn de mogelijkheden tot het schakelen en routeren van gesprekken en het beschikken over een billing-systeem. Nadat deze functionaliteiten zijn toegevoegd, kan de wholesaleafnemer aan eindgebruikers een werkende telefoniedienst leveren. Het college constateert dat in Nederland naast KPN alleen Tele2 beschikt over een behoorlijke netwerkdekking tot op het niveau van de ontbundelde aansluitlijn.
445. Voor ILL geldt eveneens dat een afnemer moet investeren in apparatuur en functionaliteiten om telefoniediensten te kunnen aanbieden. Daarnaast worden bij wholesalegespreksdiensten een deel van de kosten van het transport (zogenoemde backhaul) gedeeld met meerdere gebruikers van het netwerk, terwijl bij de afname van ILL geen sprake is van een dergelijke kostendeling. ILL is gezien de prijsstelling voor een afnemer ongeschikt als basis om op grote schaal telefoniediensten aan te
bieden.237 Over ILL worden met name zakelijke netwerkdiensten (zoals huurlijnen en VPN)
236
Gespreksopbouw wordt geleverd op regionaal niveau. Telefoniespecifieke apparatuur betreft bijvoorbeeld switches om telefoon- verkeer naar de juiste bestemming te leiden.
117
aangeboden. ILL wordt in beperkte mate gebruikt om grootzakelijke telefoniediensten aan te bieden aan grote bedrijven.238
446. WBT biedt net als ILL en ULL de mogelijkheid verschillende (virtuele) verbindingen te realiseren over een aansluiting. Het is dus mogelijk aparte verbindingen te realiseren ten behoeve van het aanbieden van telefoniediensten. De primaire functie van WBT is echter niet het leveren van telefonie, maar het leveren van internettoegang of zakelijke netwerkdiensten. Om WBT te gebruiken voor het aanbieden van (stand-alone) telefoniediensten moet een afnemer specifieke aanvullende investeringen doen in een telefonieplatform. In het huidige aanbod van WBT wordt geen aanbod gedaan waarbij alleen telefonieverbindingen worden geleverd. Telefonieverbindingen worden alleen geleverd in combinatie met breedbandinternettoegang of zakelijke netwerkdiensten.
447. Partijen die nu beschikken over ULL of WBT zijn reeds actief als aanbieders in de markt voor gespreksdiensten. Het betreft bouwstenen op basis waarvan telefoniediensten kunnen worden geleverd. Op basis van afname van ULL worden bijvoorbeeld VoB-diensten aangeboden en,
weliswaar in beduidend mindere mate, ook telefoniediensten op basis van PSTN.239 Het gebruik van
WBT en ILL om telefoniediensten aan te bieden, is rond de 1 procent van het totale aanbod van telefoniediensten op de retailmarkt. Dit laat onverlet dat van partijen die op basis van deze wholesalediensten in eigen netwerkdekking voorzien, concurrentiedruk kan uitgaan op de verschillende wholesalemarkten voor gespreksdiensten. Het college gaat hier bij de concurrentieanalyse verder op in.
Conclusie
448. Het college concludeert dat vanwege het onderscheid in prijs en/of functionaliteit ULL en WBT en ILL geen substituten vormen voor wholesalegespreksdiensten. De wholesalediensten ULL en WBT en ILL behoren niet tot de wholesalemarkten voor gespreksdiensten.