We begonnen met drie aan de theorie van Hirschmann gerelateerde veronderstellingen.
De eerste is dat een proces van toenemende verwachtingen dezelfde dynamiek creëert als een proces waarbij het publiek de kwaliteit van producten, prestaties en dienstverle-ning ziet verminderen. In beide gevallen doet zich een spandienstverle-ning voor tussen de voorkeu-ren die de klanten, de kijkers of de kiezers erop nahouden en datgene wat bestuurders, managers of machthebbers doen. Komen deze laatsten met een overtuigend antwoord, dan neemt die spanning na verloop van tijd af, maar slagen ze daar niet in, dan blijven de problemen bestaan. Gelet op ontwikkelingen die zich de afgelopen decennia in Ne-derland voordeden, denk ik dat de verwachtingen op tal van levensterreinen inderdaad omhooggingen. De vraag is hoe publiek en machthebbers daarop gereageerd hebben en of de genoemde spanning inderdaad is opgelost. Vervolgens hebben we betoogd dat veel Nederlanders bij de omgang met dit probleem een voorkeur voor de exit-optie aan de dag
32 gezagsdragers
hebben gelegd. Dat was – en hier volgt een tweede aanname – vooral mogelijk omdat de mobiliteit in Nederland de afgelopen halve eeuw enorm steeg. Dit kwam uiteraard door de toename van het welvaartspeil, maar ook door een grotere bewegingsvrijheid in ruimtelijke zin (autoverkeer), meer intensieve communicatie (media) en meer gees-telijke flexibiliteit (opleiding). Het samengaan van deze tendensen heeft ertoe geleid dat Nederlandse burgers niet langer bereid waren om zich aan het regime van de gevestigde instellingen te onderwerpen. Zij lieten traditionele kaders als de kerk, de partij of de fa-milie achter zich om voortaan op een meer individuele basis aan de realisatie van hun idealen te werken. Daardoor werd de spanning tussen publiek en machthebbers op tal van gebieden opgeheven. De moeilijkheid is evenwel dat er ook een aantal instituties zijn waar geen exit-optie bestaat. Dat is – en hier volgt een derde aanname – het geval bij de rechtstaat, het politieke systeem en de Nederlandse samenleving in haar geheel. Worden deze instellingen desondanks met hogere verwachtingen geconfronteerd, dan komt dit tot uitdrukking in allerlei vormen van voice. Burgers gaan op grote schaal over tot het ventileren van onvrede, het uitoefenen van pressie, het voeren van oppositie of het for-muleren van kritiek. Zo hopen ze bestuurders, politici en andere machthebbers te bewe-gen tot een prestatie of product dat aan eibewe-gentijdse kwaliteitseisen voldoet. Zolang dat laatste niet of slechts op beperkte schaal gebeurt, blijft de publieke onvrede merkbaar.
Uit het voortbestaan van deze onvrede mag men niet afleiden dat de relaties tussen publiek en machthebbers ongewijzigd zijn. Integendeel. We constateren in de Neder-landse geschiedenis drie verschuivingen die maken dat begrippen als ‘gezag’ en ‘leider-schap’ vandaag de dag een andere betekenis hebben dan enkele decennia terug. Er deed zich in de eerste plaats een proces van democratisering voor. Die tendens begon reeds in de jaren zestig, toen de traditionele, sterk verticaal gerichte vorm van gezagsuitoefening werd ondermijnd. Op microniveau leidde dit ertoe dat de burgemeester, de hoogleraar, de huisvader en zelfs de medisch specialist hun vanzelfsprekende autoriteit kwijt raak-ten. Op macroniveau leidde dit ertoe dat het primaat van de staat of de nationale over-heid ter discussie kwam en dat ‘lagere’ organen zoals gemeenten, bedrijven, scholen en zorginstellingen meer zeggenschap kregen. Dit betekent echter niet dat de relatie van machthebber en onderdaan geheel en al verdwijnt. Ze wordt veeleer verplaatst, waar-bij de nadruk meer op het lokale (en niet het nationale), op het specifieke (en niet het algemene) of op het inhoudelijke (en niet het formele) aspect komt te liggen. Ten twee-de twee-deed zich een proces van individualisering voor. Dit betekent dat het bij twee-de relatie van machthebber en onderdaan niet alleen om formele functies, procedures of posities gaat, maar ook om een interactie tussen individuen. Leidinggevenden kunnen hun gezag niet langer ontlenen aan het feit dat ze nu eenmaal de macht hebben en dat ze op de juiste wijze benoemd werden of gekozen zijn. Ze moeten dat gezag ook verdienen door hun persoonlijk optreden, door een interactie met klanten of onderdanen aan te gaan en te laten zien dat ze inderdaad aan de verwachtingen van het publiek voldoen. Ten derde doet zich een tendens tot professionalisering voor. Daarmee wordt bedoeld dat het uitoefe-nen van gezag in toenemende mate een kwestie is van professionals, professionele
nor-hoe het gezag uit nederland verdween en… weer terugkwam 33
men en professionele organisaties. Macht alleen is niet genoeg, ook niet wanneer dat op een lokale en persoonlijke manier wordt neergezet. Er spelen altijd bepaalde waarden, vaardigheden, normen en idealen mee. Daardoor zijn gezag en leiderschap vandaag de dag veel ‘substantiëler’ dan ooit. Het publiek moet er wel van overtuigd raken dat een leider ergens voor staat en dat het hem of haar niet in de eerste plaats om zichzelf gaat.
Het spreekt voor zich dat dergelijke verschuivingen zich niet tot Nederland beperken.
Ze doen zich in elke moderne samenleving voor, zij het dat er van land tot land verschil-len zijn in intensiteit en tempo. Die verschilverschil-len nemen niet weg dat er een groot contrast bestaat tussen de manier waarop gezag of leiderschap tegenwoordig vorm krijgt en de oude vorm van gezagsuitoefening. Van het oude gezag kan men zeggen dat het hiërar-chisch, institutioneel en zonder normatieve inhoud was. Het was inderdaad ‘autoritair’
in de negatieve betekenis die het woord vanaf de jaren zestig meekreeg: een vorm van machtsuitoefening die van buiten of van bovenaf aan de burger werd opgelegd, die in handen was van lieden die min of meer toevallig aan het hoofd van een instelling ston-den en die in normatieve dan wel in cognitieve zin op geen enkele manier verantwoor-ding aflegden. De geloofwaardigheid van dat type machtsuitoefening ging de afgelopen de decennia sterk achteruit. Dat kwam voor Nederland onder meer tot uitdrukking in de dalende lijn van grafiek 1. Grafiek 2a geeft deze ontwikkeling nog een keer schematisch weer. Dat betekent niet dat machtsuitoefening in de moderne samenleving overbodig is.
Er ontwikkelt zich juist een nieuwe vorm van gezag, waarbij enerzijds de interactie tussen machthebber en onderdaan wordt benadrukt terwijl er anderzijds meer aandacht naar de professionele en persoonlijke kwaliteiten van leidinggevenden gaat. De behoefte aan dat type leiderschap nam aan het eind van twintigste eeuw toe, zeker in sectoren waar nauwelijks exit-opties bestaan. Dat komt voor Nederland tot uitdrukking in de snel groeiende ‘roep om leiderschap’ die zich blijkens grafiek 1 vanaf de jaren negentig ontwikkelde en die tot op heden duurt. Grafiek 2b geeft deze tweede tendens opnieuw weer. Daarmee is ook duidelijk dat het toenemen van de behoefte aan leiderschap in het midden van de jaren negentig niet zozeer op de ‘omslag’ van één tendens berust maar op de ‘som’ van twee tendensen die elk een eigen kant opgaan. Grafiek 2c biedt daarvan een schematische weergave.
34 gezagsdragers
Overigens kan men de vraag stellen of dit alles nog op gezag betrekking heeft. Gaat het niet om hedendaagse vormen van machtsuitoefening waarbij men slechts andere tech-nieken inzet? Om die vraag te beantwoorden ga ik kort in op het principiële verschil tussen gezag en macht. Het begrip macht verwijst naar situaties waarin een ongelijke relatie tussen de partijen A en B bestaat (1) en waarbij B zó handelt dat de waarden van A gerealiseerd worden (2) ondanks het feit dat B zelf heel andere waarden aanhangt dan A (3). Dit sluit aan bij de klassieke omschrijving van macht als het vermogen van een heer-ser om zijn onderdanen te laten handelen zoals hij dat wil, ook wanneer die onderdanen zelf iets heel anders willen doen.26 Er is dus sprake van dwang: hoewel onderdaan en machthebber er verschillende waarden op na houden, is de onderdaan gedwongen om te doen wat de machthebber van hem verlangt en zo af te zien van zijn eigen waarden.
In contrast daarmee verwijst de term gezag naar situaties waarin opnieuw een ongelijke relatie tussen de partijen A en B bestaat (1) maar waarbij B de macht van A aanvaardt (2) omdat A en B er dezelfde waarden op nahouden (3). Dit sluit aan bij de manier waarop Max Weber het gezag omschrijft, namelijk als een vorm van gehoorzaamheid die onder-danen vrijwillig opbrengen.27 Aldus bestaat er een zekere overeenkomst tussen macht en gezag (het gaat in beide gevallen om partijen met ongelijke machtsmiddelen), maar er is ook een verschil. In het geval van macht houden de twee partijen er uiteenlopende waarden op na, maar in het geval van gezag hebben juist ze een of meer waarden met elkaar gemeen. Daarom is macht altijd verwant aan dwang, terwijl gezag tot uiting komt in een vrijwillige aanvaarding van ongelijke macht. Dit laatste doet zich onmiskenbaar voor bij de moderne vormen van gezag of leiderschap die we in het voorgaande geschetst hebben. Er is bij het moderne gezag nog altijd sprake van een ongelijke relatie die met verschillende posities binnen één organisatorische kader samenhangt. De leerkracht neemt binnen de school nu eenmaal een andere positie in dan leerlingen. En voor po-litieagenten, ouders, artsen of wethouders geldt binnen hun kader hetzelfde. Maar tegelijkertijd streven beide partijen dezelfde institutionele waarden na en het is uit naam van deze waarden of idealen dat de onderschikte partij het gezag van de machthebber erkent.
Een en ander heeft interessante gevolgen voor de onderzoeksmethodologie. Wan-neer het hedendaagse gezag inderdaad deze facetten kent, moeten we bij de analyse van gezag en verwante verschijnselen steeds drie dimensies in het oog houden. Ik zal ze, vooruitlopend op het slothoofdstuk, omschrijven als de positionele, de institutionele en de persoonsgebonden dimensie van gezagsuitoefening. Daarbij verwijst de positionele dimensie naar de manier waarop de machtspositie van gezagsdragers is opgebouwd. Wel-ke plaats nemen zij binnen hun eigen organisatie in? Hoe verhoudt die organisatie zich tot hogere instanties als de nationale staat of tot andere instanties waarmee de gezags-drager moet samenwerken? Wat zijn bij de beroepsuitoefening de specifieke bevoegdhe-den en welke sancties en dwangmiddelen horen erbij? Vervolgens verwijst de institutionele dimensie naar specifieke vaardigheden en waardigheden die met een beroepsuitoefening verband houden. Deze zijn uiteraard per sector specifiek. Voor agenten gaat het om de
hoe het gezag uit nederland verdween en… weer terugkwam 35
vraag op welke manier ze geweld toepassen, voor leerkrachten of ze een klas kunnen boeien en de stof goed kunnen overbrengen, voor rechters hoe ze de wettelijke regels in bepaalde gevallen uitleggen en voor reclasseringsmedewerkers hoe ze de klant bewegen tot een gedragsverbetering. Op de professionele dimensie moeten gezagsdragers zich met groeiende verwachtingen van burgers uiteenzetten. De politieagent moet de crimi-naliteit bestrijden, de docent moet kinderen aan een zo hoog mogelijk diploma helpen, de patiënt wil genezen worden door de medisch specialist. Zoals gezegd gaat het daarbij niet alleen om technische vaardigheden maar ook om de achterliggende waarden die gezagsdrager en burger, cliënt, leerling, patiënt, werkloze of veroordeelde met elkaar gemeen hebben omdat er anders geen sprake is van vrijwillige gehoorzaamheid. De per-soonsgebonden dimensie ten slotte verwijst naar het persoonlijke facet, de manier waarop men de interactie van mens tot mens vorm geeft, de individuele kwaliteiten waarover elke professional beschikt, de levenservaring of het karakter waardoor deze een unieke wijze van optreden heeft. Dat is één van de lijnen waarlangs gezagsdragers de loyaliteit van burgers kunnen beïnvloeden.
Het is uiteindelijk het samenspel van deze drie dimensies dat zorgt voor een effec-tieve gezagsuitoefening, een spel waarvan de betekenis in de moderne samenleving on-voldoende wordt beseft, hoewel het in de werkelijkheid van alledag een even fascinerend als onvermijdelijk verschijnsel is.
Prof.dr. G.J.M. van den Brink is hoogleraar maatschappelijke bestuurskunde aan de School voor Poli-tiek en bestuur, aan de Universiteit van Tilburg. Hij is ook lector Gemeenschappelijke Veiligheidskunde aan de Politieacademie te Apeldoorn.
Literatuur
Bauman, Z., Liquid Modernity. Cambridge: Polity Press 2000.
Brink G. van den, Hoge eisen, ware liefde. Opkomst van een nieuw gezinsideaal in Nederland.
Utrecht: NIZW 1997.
—, Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus van hedendaagse burgers. Den Haag: Sdu 2002.
—, Schets van een beschavingsoffensief. Over normen, normaliteit en normalisatie in Nederland.
Amsterdam: Amsterdam University Press 2004.
—, Geloofwaardige rechtspraak: de rechter als bruggenbouwer. Rechtspraaklezing 2008. Den Haag: Raad voor de rechtspraak 2008.
—, Eigentijds idealisme. Een afrekening met het cynisme in Nederland. Amsterdam: Amsterdam University Press 2011.
— (2012a), De Lage Landen en het hogere. Op zoek naar geestelijke beginselen in de hedendaagse maatschappij. Amsterdam: Amsterdam University Press 2012.
36 gezagsdragers
— (red.) (2012b), Best Persons en hun betekenis voor de Nederlandse achterstandswijk (ter perse).
Dekker, P., J. den Ridder en I. de Goede, Continu Onderzoek Burgerperspectieven. Kwartaal-bericht 2010/1. Den Haag: scp 2010.
Hendriks, F., Vitale democratie. Theorie van democratie in actie. Amsterdam: Amsterdam University Press 2006.
Hendriks, F. en T. Toonen (red.), Schikken en plooien. De stroperige staat bij nader inzien.
Assen: Van Gorcum 1998.
Hirschmann, A., Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations and States. Londen: Harvard University Press 1970.
Jansen, T., G. van den Brink en J. Kole (red.), Beroepstrots. Een ongekende kracht. Amster-dam: Boom 2009.
Jeekel, J., De autoafhankelijke samenleving. Delft: Eburon 2011.
scp, Sociaal en cultureel rapport 1998. 25 jaar sociale verandering. Rijswijk: scp 1998.
—, Sociaal en cultureel rapport. Kwaliteit van de quartaire sector. Den Haag: scp 2002.
Sennet, R., De flexibele mens. Psychogram van de moderne samenleving. Amsterdam: Byblos 2000.
Tiemeijer, W., Het geheim van de burger. Over staat en opinieonderzoek. Amsterdam: Aksant 2006.
Tromp, B., De wetenschap der politiek. Verkenningen. Amsterdam: Amsterdam University Press 2007.
Weber, M., ‘Die drei reinen Typen der legitimen Herrschaft’, in: M. Weber, Staats-soziologie, Berlijn: Duncker & Humblot 1956, 99-110.