Het zelfbeeld van Amsterdamse leerplichtambtenaren en leerplichtassistenten
Andrea Frankowski, Daphne Bressers en Maritta van Evert
Leerplichtambtenaren en -assistenten hechten er erg veel belang aan dat ze vrij worden gelaten in hun werk. Dit helpt hen bij het omgaan met de uiteenlopende situaties die zich voordoen, waarbij regelmatig complexe problematiek van leerlingen komt kijken. In die situaties wordt van leerplichtambtenaren en -assistenten meer een hulpverlenend dan een handhavend optreden verlangd, hoewel zij strikt genomen geen zorgverleners zijn. Jonge leerplichtambtenaren neigen meer naar de handhavingskant van hun werk en oudere leerplichtambtenaren meer naar de zorgkant. Handhaven en zorgen blijken de twee zijden van het zwaard waarmee gestreden wordt tegen schoolverzuim. Daarnaast wordt leerplichtambtenaren en -assistenten het werk soms lastiger gemaakt door gezagsproblemen die mogelijk kunnen worden bezien vanuit een maatschappelijke trend van een afname in het gezag van publieke professionals.
Inleiding
Leerplichtambtenaren lopen in het uitvoeren van hun werk veelal aan tegen opstandig-heid en in sommige gevallen zelfs agressie. Deze problemen kunnen mogelijk worden bezien vanuit een trend in de maatschappij, waarbij sprake is van een terugloop in het gezag van publieke professionals. Immers: leraren, dokters en ambulancebroeders kampen met vergelijkbare problematiek. Deze problemen kunnen het werk van de leer-plichtambtenaar bemoeilijken, terwijl er juist een vraag is naar doeltreffender beleid in de aanpak van onderwijsverzuim.
Zo kampt Nederland volgens Alex Brenninkmeijer, de Nationale Ombudsman, met een groot aantal leerplichtigen dat lessen verzuimt. Naar zijn mening moet dit probleem harder worden aangepakt. Leerplichtambtenaren zijn degenen die het beleid omtrent de aanpak van schoolverzuim moeten handhaven. Hoewel zij het met de Nationale Ombudsman eens zijn, lopen zij in hun strijd tegen spijbelaars vaak tegen problemen aan, zoals opstandige leerlingen en ouders, die volgens hen wel wat mogen inbinden (nos, 2011).
Daarnaast heeft het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in 2002 de am-bitie uitgesproken om ook het aantal vroegtijdige schoolverlaters aan te pakken. Naast
150
de leerplicht, die geldt voor jongeren tot en met zestien jaar, bestaat er namelijk ook een zogenaamde kwalificatieplicht. Deze houdt in dat jongeren tot hun achttiende ver-jaardag verplicht zijn onderwijs te volgen totdat ze beschikken over een startkwalificatie (een vwo-, havo- of mbo-diploma niveau 2 of hoger). In 2002 verlieten 71.000 jongeren in Nederland de school zonder startkwalificatie. Inmiddels is dat aantal fors gedaald, maar of de doelstelling van het ministerie, de jaarlijkse schooluitval in 2012 te beperken tot 35.000, wordt gehaald, moet nog blijken.
In Amsterdam is Bureau Leerplicht Plus, onderdeel van de gemeentelijke Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, belast met de taak om het aantal leerlingen terug te dringen dat ondanks de instelling van de leer- en kwalificatieplicht geen of niet vol-doende onderwijs volgt. In opdracht van deze dienst hebben wij in februari 2012 een onderzoek uitgevoerd naar het gezag van leerplichtambtenaren en leerplichtassistenten.
Onderzocht is of zij te maken hebben met toenemende gezagsproblemen als fysieke en verbale agressie van leerlingen en hun ouders en hoe zij daarmee omgaan.
Recentelijk heeft er een aantal andere onderzoeken naar de functie van de leerplicht-ambtenaar plaatsgevonden. Zo verscheen in 2007 het rapport G4 Benchmark Leerplicht-handhaving 2005-2006 (Abner en Michael, 2007), waarin een onderling vergelijkbaar overzicht werd gepresenteerd van het leerplichtbeleid van de vier grootste gemeenten in Nederland. Ook relevant is het rapport De Leerplichtfunctie in Nederland (Warmerdam e.a., 2010) over de uitvoering van de Leerplichtwet door gemeenten in heel Nederland.
In deze onderzoeken zijn kwantitatieve gegevens verzameld over de functie van de leer-plichtambtenaar in het algemeen. De ervaringen van de leerplichtambtenaren zelf, van degenen die het beleid uitvoeren, zijn hierin echter buiten beschouwing gelaten. Boven-dien zijn de leerplichtassistenten niet eerder onderwerp van onderzoek geweest.
Ons onderzoek wilde in die lacunes voorzien en richtte zich daarom op de ervaringen en meningen van leerplichtambtenaren en -assistenten zelf. We hebben onderzocht in hoeverre zij in hun dagelijkse werk te maken hebben met gezagsproblemen, hoe ze dit ervaren, hoe ze ermee omgaan en wat ze denken nodig te hebben om deze problemen beter het hoofd te bieden. Dit onderzoek beoogt bij te dragen aan een beter begrip van de situatie waarmee leerplichtambtenaren en -assistenten te maken hebben in hun da-gelijkse werk.
De leerplichtambtenaar en -assistent
In de Nederlandse gemeenten ziet het College van Burgemeesters en Wethouders erop toe dat de leerplicht wordt gehandhaafd. Elke gemeente heeft zijn eigen beleid om-trent de handhaving van de leerplicht en is zelf verantwoordelijk voor het aanstellen van leerplichtambtenaren in dit kader. Hiertoe zijn zij verplicht gesteld door middel van de Leerplichtwet. Leerplichtassistenten assisteren de leerplichtambtenaren bij tal van
handhaver en/of zorgverlener? 151
werkzaamheden, waaronder huisbezoeken en ‘telaatkomacties’. Dat zijn acties waarbij leerplichtambtenaren en -assistenten scholen bezoeken om te noteren welke leerlingen er op het moment dat de eerste schoolbel gaat niet aanwezig zijn. Omdat deze acties en huisbezoeken mogelijk aanleiding kunnen vormen voor opstandig of agressief gedrag van leerlingen of hun ouders, zijn ook de ervaringen van leerplichtassistenten opgeno-men in dit onderzoek.
In 1969 is in Nederland de Leerplichtwet ingesteld. Volgens deze wet zijn kinderen in de leeftijd van vijf tot en met zestien jaar verplicht om onderwijs te volgen. In aanvul-ling op de leerplicht geldt een kwalificatieplicht voor jongeren tussen zestien en achttien jaar oud. Deze kwalificatieplicht houdt in dat jongeren verplicht zijn onderwijs te volgen totdat ze over een zogenaamde startkwalificatie beschikken. Hiermee wordt een vwo-, havo-, mbo-diploma (vanaf niveau 2) of hoger bedoeld (Rijksoverheid, z.d.).
Ouders of verzorgers zijn ervoor verantwoordelijk dat hun kinderen voldoen aan de leerplicht en worden erop aangesproken als dit niet gebeurt. Tegelijkertijd zijn scho-len verplicht spijbescho-lende leerlingen te melden bij de gemeente, uiterlijk na drie achter-eenvolgende verzuimdagen of wanneer binnen een periode van vier lesweken bij elkaar opgeteld meer dan drie dagen verzuimd zijn. Leerplichtambtenaren controleren de na-leving van de Leerplichtwet. Hiertoe hebben zij zowel een handhavingstaak als een voor-lichtingstaak.
Bij spijbelen of bij het niet ingeschreven staan op een onderwijsinstelling tot aan de leeftijd van zestien jaar kan de leerplichtambtenaar proces-verbaal opmaken of andere instanties inschakelen, zoals de Raad voor de Kinderbescherming, de ggd, algemeen maatschappelijk werk, Bureau Jeugdzorg of de politie. Tot aan een leeftijd van twaalf jaar kunnen ouders van spijbelende kinderen een boete krijgen. Vanaf twaalf jaar kan ook het kind zelf een boete, leerstraf of taakstraf worden opgelegd. Om een proces-verbaal op te kunnen maken zijn alle leerplichtambtenaren buitengewoon opsporingsambte-naar (boa). Leerlingen boven de achttien jaar vallen niet meer onder de Leerplichtwet, en bovengenoemde middelen zijn daarom op hen niet meer van toepassing. Leerplicht-ambtenaren proberen deze leerlingen echter alsnog, vaak door middel van een gesprek, te motiveren om een opleiding te volgen.
In het dagelijkse werk van leerplichtambtenaren en -assistenten wordt onder-scheid gemaakt tussen vier verschillende typen verzuim: absoluut verzuim, relatief ver- zuim, signaalverzuim en luxeverzuim. Van absoluut verzuim is sprake wanneer een leerplichtige niet op een school staat ingeschreven, van relatief verzuim is sprake als een leerplichtige zonder geldige reden les- of praktijktijd verzuimt, bij signaalverzuim speelt achterliggende problematiek een rol en van luxeverzuim spreken we als een leer-plichtige zonder toestemming tijdens de schoolperiode op vakantie gaat (Warmerdam e.a., 2010).
152 het gezag van professionals: state of the art
Methode
Zoals in de inleiding reeds vermeld richtte ons onderzoek zich op de gezagsproblemen die leerplichtambtenaren en -assistenten ervaren. De vraag die daarbij centraal stond luidde:
In hoeverre ervaren leerplichtambtenaren van Bureau Leerplicht Plus in hun dage-lijkse werk (toenemende) gezags- en/of agressieproblemen in het contact met de burger en hoe gaan ze met deze eventuele problemen om?
Deze vraag werd uitgesplitst in onderstaande deelvragen, die in de volgende paragrafen worden beantwoord:
• Ervaren leerplichtambtenaren en -assistenten problemen in het contact met de burger?
• Waar komen eventuele problemen vandaan?
• Waar ontlenen leerplichtambtenaren en -assistenten gezag aan?
• Hoe gaan de leerplichtambtenaren en -assistenten (naderhand) om met agressie en gebrek aan gezag?
• Waardoor kan het gezag van de leerplichtambtenaren en -assistenten versterkt worden?
Om zo veel mogelijk te weten te komen over de leerplichtambtenaren is gebruikgemaakt van observaties, interviews en een enquête. Er is gekozen voor drie verschillende metho-den om zo veel mogelijk informatie over het onderwerp te verzamelen. De interviews en de observaties richtten zich op het verzamelen van kwalitatieve, ofwel niet-cijfermatige, informatie en de enquête richtte zich op kwantitatieve, cijfermatige, gegevens. De en-quête is vooral gehouden om algemene uitspraken te kunnen doen over de (mogelijke) gezagsproblemen van de leerplichtambtenaren en -assistenten.
Voorafgaand aan de interviews werd drie keer geobserveerd tijdens meeloopdagen met drie verschillende leerplichtambtenaren. Op deze meeloopdagen is een aantal gesprekken van leerplichtambtenaren met leerlingen en hun ouders of verzorgers bij-gewoond. Er is geprobeerd de identiteit van de onderzoeker tijdens deze gesprekken geheim te houden, om een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de werkelijke en dage-lijkse gang van zaken. De informatie die verkregen is uit de observaties is later meegeno-men in de interviews en de enquête.
Er zijn in totaal zes interviews gehouden met leerplichtambtenaren. Deze interviews waren half gestructureerd, wat betekent dat de vragen niet vastlagen, maar dat alleen de onderwerpen van het gesprek waren bepaald. De leerplichtambtenaren kregen hierdoor de kans en de ruimte om zelf te vertellen over hun ervaringen. De interviews werden telkens door twee onderzoekers afgenomen, om er zeker van te zijn dat alle belangrijke vragen gesteld zouden worden en alles goed en correct zou worden genoteerd.
handhaver en/of zorgverlener? 153
Daarnaast is er ook een lijst van veertig vragen verspreid onder een groot aantal leer-plichtambtenaren en -assistenten. Deze enquête had vooral als doel om meer cijferma-tige gegevens te verzamelen, bijvoorbeeld hoeveel keer per jaar leerplichtambtenaren gemiddeld met geweld te maken krijgen. De antwoordmogelijkheden van een aantal vra-gen zijn beschreven in een zovra-genaamde ‘Likert-schaal’, waarbij de respondenten kon-den kiezen uit de vijf antwoordcategorieën: ‘helemaal mee oneens’, ‘mee oneens’, ‘niet mee eens of oneens’, ‘mee eens’ en ‘helemaal mee eens’.
Het onderzoek vond plaats bij Bureau Leerplicht Plus in Amsterdam, dat deel uit-maakt van de gemeentelijke Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. In Amsterdam werken in totaal 112 leerplichtambtenaren en -assistenten, die opereren in zes teams verdeeld over zeven stadsdelen. Bij deze verdeling heeft één team twee stadsdelen onder zijn hoede, en het is dit team waar wij ons bij het afnemen van de interviews en de ob-servaties op hebben gericht. Wij kozen voor dit team omdat we verwachtten dat dit team een groter bereik heeft, waardoor het ons van veel informatie kon voorzien over de om-standigheden waarin leerplichtambtenaren in Amsterdam werken. De zes respondenten die geïnterviewd zijn, zijn binnen het geselecteerde team willekeurig gekozen.
Naast de observaties en de interviews is een online enquête verstuurd naar destijds alle, in totaal 112, leerplichtassistenten en leerplichtambtenaren van Amsterdam. Uit-eindelijk hebben 38 leerplichtambtenaren en -assistenten de vragenlijst ingevuld, een respons van 34 %.
Problemen in het contact met de burger
Problemen: de cijfers
Een eerste en essentieel aspect dat aandacht verdient is de omvang van de problematiek die leerplichtambtenaren en -assistenten ervaren. Hier moet echter bij worden opge-merkt dat het gaat om de ervaren problematiek en niet om de feitelijke problematiek; deze twee hoeven niet noodzakelijkerwijs overeen te komen.
Om de omvang van de problematiek in kaart te brengen is vooral gekeken naar de resultaten van de enquête. Uit de statistieken die worden weergegeven in tabel 1 en ta-bel 2 blijkt dat met name verbale agressiviteit een probleem vormt; bijna de helft van de respondenten (44 %) had de voorgaande twaalf maanden één tot vijf keer te maken gehad met verbale agressiviteit. Hoewel fysieke agressiviteit minder vaak voorkomt en dus een minder groot probleem lijkt te zijn, geeft ook 10 % van de respondenten aan de voorgaande twaalf maanden één tot vijf keer met deze vorm van agressiviteit te maken te hebben gehad.
154 het gezag van professionals: state of the art
Tabel 1: Statistieken van de stelling ‘Tijdens de uitoefening van mijn werk heb ik te maken gehad met tegen mij gerichte verbale agressiviteit (woorden).’
Niet één tot vijf keer vijf tot tien keer meer dan tien keer
de afgelopen maand 92 % 8 % 0 % 0 %
dit schooljaar 82 % 18 % 0 % 0 %
de afgelopen 12 maanden 53 % 44 % 3 % 0 %
Tabel 2: Statistieken van de stelling ‘Tijdens de uitoefening van mijn werk heb ik te maken gehad met tegen mij gerichte fysieke agressiviteit (daden).’
Niet één tot vijf keer vijf tot tien keer meer dan tien keer
de afgelopen maand 97 % 3 % 0 % 0 %
dit schooljaar 97 % 3 % 0 % 0 %
de afgelopen 12 maanden 90 % 10 % 0 % 0 %
Aan de respondenten die hebben aangegeven met fysieke dan wel verbale agressiviteit geconfronteerd te zijn, is ook gevraagd wie dit gedrag vertoonde. Hieruit blijkt dat dit in meerderheid ouders waren: fysieke agressiviteit werd in 66 % van de gevallen door ouders vertoond, verbale agressiviteit in 60 % van de gevallen. Leerlingen veroorzaakten daarentegen ‘slechts’ 33 % van de fysieke agressiviteit en 27 % van de verbale agressivi-teit. In de overige 13 % van de gevallen werden zowel ouders als leerlingen aangewezen als veroorzaker.
Al met al kan dus worden geconcludeerd dat leerplichtambtenaren en -assistenten te maken hebben met agressiviteit en dan voornamelijk met verbale agressiviteit. Daar-naast zijn het de ouders van leerlingen die in de meerderheid van de gevallen dit gedrag vertonen.
Veiligheid, gezag en respect
Naast vragen over de omvang van de problematiek waren in de enquête ook stellingen opgenomen waarbij respondenten op een schaal konden aangeven in hoeverre ze het ermee eens of niet eens waren. Het is positief om te kunnen concluderen dat leerplicht-ambtenaren en -assistenten zich veilig voelen bij de dagelijkse uitvoering van hun werk;
een overgrote meerderheid van 87 % van de respondenten vulde op de vraag over hun veiligheidsgevoel ‘mee eens’ of ‘helemaal mee eens’ in.
Over het gevoel van gezag en respect werden vier stellingen geformuleerd. Hier blijkt dat de leerplichtambtenaren en -assistenten zich in het algemeen gerespecteerd voelen door zowel ouders als leerlingen. Op de stellingen ‘Ik voel me doorgaans gerespecteerd/
serieus genomen door leerlingen’ en ‘Leerlingen accepteren doorgaans mijn gezag’
handhaver en/of zorgverlener? 155
wordt vrij positief geantwoord, hoewel de eerste stelling beduidend positiever wordt be-antwoord dan de tweede; respectievelijk 87 % en 54 % van de leerplichtambtenaren en -assistenten geeft aan het hier (helemaal) mee eens te zijn. Uit dezelfde twee stellingen, maar dan met betrekking tot de ouders, blijkt dat de respondenten zich over het alge-meen ook door hen gerespecteerd voelen, zij het in beduidend mindere mate dan door leerlingen. Bij beide stellingen wordt door een kleine meerderheid van 63 % aangegeven dat zij het (helemaal) eens zijn met de stelling. De resultaten uit deze vier stellingen slui-ten aan bij de cijfermatige bevindingen uit tabel 1 en tabel 2 en bij de vraag over wie er agressief gedrag vertoonde.
Ervaringen met agressie en gezag
Uit de interviews kan worden opgemaakt dat agressie soms niet als daadwerkelijke agressie wordt ervaren. Zo zegt een leerplichtambtenaar:
Met betrekking tot de moeilijke doelgroep kan er dan ook juist agressief, verbaal, of ingehouden gereageerd worden; gelukkig heb ik nog niet echt meegemaakt dat het op de persoon gericht was. Soms zitten er wel andere mensen bij die na afloop zeggen dat het een best heftig gesprek was.
Nog opvallender is het volgende citaat:
Eventuele problemen in het contact? Ik denk van niet. Ik word wel eens uitge-scholden. Ik ben wel eens bedreigd via de telefoon, maar dat kun je verwachten.
Het eerste citaat laat zien dat de ervaring van deze leerplichtambtenaar verschilt van die van ‘buitenstaanders’; als deze bij een gesprek aanwezig zijn ervaren ze het heftiger dan deze leerplichtambtenaar. Het tweede citaat wijst ook op bagatellisering van de proble-matiek; deze leerplichtambtenaar vindt niet dat er problemen in het contact zijn, maar geeft tegelijkertijd wel aan te maken te hebben gehad met schelden en dreigementen.
Deze vormen van agressie worden dus niet vanzelfsprekend als problematisch erva-ren. Het laatste deel van dit citaat, ‘maar dat kun je verwachten’, wijst ook meteen op een tweede opvallend gegeven dat uit de interviews blijkt: er lijkt begrip te bestaan voor (de redenen van) het vertonen van agressie. De leerplichtambtenaren lijken te snappen waarom mensen agressief reageren en leggen zich hierbij neer:
Ik kan me voorstellen dat het vervelend kan zijn voor mensen om zich in gesprek-ken met een vreemde, met mij dus, binnenstebuiten te keren.
Mensen zijn vaak niet blij als ze een oproep krijgen. Zeker bij jongeren kan het een stukje agressie oproepen.
156 het gezag van professionals: state of the art
Er worden dus redenen aangedragen voor de vertoonde agressiviteit en deze redenen lijken verzachtend te werken; de leerplichtambtenaren ervaren de agressie als minder ernstig. Wat hierbij ook een rol kan spelen is de manier waarop de leerplichtambtena-ren zichzelf zien. De leerplichtambtenaar lijkt zichzelf niet te beschouwen als boeman, maar als helper:
Ik merk helemaal geen toestanden binnen leerplicht zoals bij ambulanceperso-neel. Absoluut niet. Ik zeg gewoon: ik ben er in het belang van uw kind. En ik zeg gewoon: we moeten misschien beslissingen nemen die pijn gaan doen.
Leerplichtambtenaren zien zichzelf of de taak die zij vervullen dus niet als een mogelijke bron voor ouders en leerlingen om agressief op te reageren. De enquête liet dan ook zien dat leerplichtambtenaren en -assistenten zich in het algemeen gerespecteerd voelen door zowel ouders als leerlingen. Uit de interviews blijkt echter dat er in bepaalde mate wel degelijk een gebrek aan respect wordt herkend en ervaren:
Vroeger, in de jaren zestig, deden mensen hun pet voor je af en nu zitten mensen er ongeïnteresseerd bij. En mensen gedragen zich onrespectvol of ongeïnteres-seerd.
Bronnen van problemen
De leerplichtambtenaren- en assistenten geven aan dat ze soms problemen ervaren met agressie en gebrek aan gezag, maar dat zij zich over het algemeen ook gerespecteerd voelen door de leerlingen en hun ouders. Uit de interviews is gebleken dat de gezags-problemen uit verschillende bronnen kunnen voortkomen. Deze worden een voor een besproken.
Verschillen tussen schooltypes
De Leerplichtambtenaren geven aan dat de mate van gezagsproblemen niet duidelijk sa-menhangt met de verschillende schooltypes (niveaus) waarop leerlingen onderwijs vol-gen. De problemen die ervaren worden zijn echter wel per schooltype verschillend. Zo geeft een leerplichtambtenaar over de lagere schoolniveaus het volgende aan:
Tussen de leerlingen van de lagere niveaus en de hogere niveaus is er een verschil in de manier van praten, over dingen nadenken, de afspraken die je met mensen maakt. Veel leerlingen uit lagere schooltypes komen afspraken niet na.
Een andere leerplichtambtenaar wijst op de problemen die zich juist bij de hogere schoolniveaus voordoen:
handhaver en/of zorgverlener? 157
Op de hogere niveaus heb ik met andere ouders te maken: ouders zijn bijvoor-beeld advocaat, dan wil je ze bepaalde procedures uitleggen en dan zeggen ze dat ze dat al weten. Ze zijn arroganter. Sommige ouders proberen de procedures te
Op de hogere niveaus heb ik met andere ouders te maken: ouders zijn bijvoor-beeld advocaat, dan wil je ze bepaalde procedures uitleggen en dan zeggen ze dat ze dat al weten. Ze zijn arroganter. Sommige ouders proberen de procedures te