Naar een lokaal bestel zorg en welzijn dat horizontale moraliteit dient

Ik zie het lokale bestel zorg en welzijn als ‘het voertuig’ voor het realiseren van de beleidsdoelen op het gebied van zorg en welzijn, wettelijk vormgegeven in de Wmo 2015. Op basis van mijn onderzoeksbevindingen en de theoretische en conceptuele kennisbronnen wil ik een ontwerp aanreiken voor het bestel dat het versterken van horizontale moraliteit dient. In de uitwerking geef ik in het bij- zonder aandacht aan ruimte voor door morele waarden gedragen initiatieven van zorgzaamheid, betrokkenheid en directe solidariteit, zoals vrijwilligerszorg. Ook besteed ik aandacht aan de combinatie van verticaliteit en horizontaliteit die in het bestel op een gedifferentieerde wijze gestalte krijgt. Ik belicht het opdrachtge- verschap van gemeenten in relatie tot het conceptuele ontwerp.

Verbinden van twee concepten van zorg

In de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 zijn twee concepten van zorg besloten. In het bestel moeten beide een plaats krijgen.

Het eerste concept van zorg betreft de zelfzorg, eigen kracht, gebruike- lijke hulp, mantelzorg, en hulp van andere personen uit het sociale netwerk die maken dat een persoon voldoende zelfredzaam is en in staat tot participatie. De wet bevat definities van gebruikelijke hulp, mantelzorg, participatie en zelfred- zaamheid (Wmo 2015, artt. 1.1.1 en 1.2.1). De wet noemt dit geheel van zorgende inspanningen ‘informele ondersteuning en zorg’ en bedoelt daarmee alle vormen van zorgende ondersteuning die in de sociale betrekkingen tussen burgers kunnen plaatsvinden, inclusief de inzet van vrijwilligers (Wmo 2015, Memorie van Toelichting, pp. 39-41).

Het zorgconcept van zelfzorg, mantelzorg en gebruikelijke hulp werkt de wet niet verder uit. De bedoeling van de wet is echter wel duidelijk: het betreft zorg zonder professionele bemoeienis. De wet geeft (dan ook) geen voorschriften voor kwaliteit in termen van toegankelijkheid, doelmatigheid, doeltreffendheid, veilig- heid of het voldoen aan professionele normen. Dit concept van zorg dat de wet (impliciet) hanteert, is gebaseerd op horizontale betrekkingen tussen burgers. De wet gaat er (kennelijk) van uit dat burgers de zorgvraagstukken die zij zelf van belang vinden, situationeel en op eigen initiatief en kracht vormgeven.

Aan het informele zorgconcept liggen de horizontale betrekkingen tussen mensen ten grondslag. Er is geen sprake van professionele bemoeienis, de zorg is niet als product gedefinieerd, er komt geen bewezen expertkennis bij te pas en

de coördinatie is ‘spontaan’ of toevallig. Het hier gehanteerde zorgconcept past bij horizontale moraliteit en epistemologie.

Het tweede concept van zorg in de wet betreft de maatschappelijke onder- steuning. De gemeente heeft de opdracht om zelfredzaamheid, gebruikelijke hulp, mantelzorg en participatie te bevorderen door het inrichten van voorzieningen, diensten en ruimten die de zelfredzaamheid en dergelijke kunnen ondersteunen, vooral met het oogmerk dat mensen met een beperking zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen. De gemeenten dienen de ontwikke- ling en uitvoering van maatschappelijke ondersteuning planmatig te benaderen met aandacht voor preventie, algemene voorzieningen, maatwerkvoorzieningen voor zelfredzaamheidondersteuning, en voor mensen die zich niet meer op eigen kracht in de samenleving kunnen handhaven of vormen van beschermd wonen of opvang nodig hebben (Memorie van Toelichting; Wmo 2015, art. 2.1.3).

De wetgever hecht bij de maatschappelijke ondersteuning aan professionele uitvoering. De wetgever verlangt van gemeenten dat zij een verordening opstel- len waarin onder meer en ten minste is bepaald welke eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de voorzieningen, eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen (Wmo 2015, art. 2.1.3 lid 2.c). De uit- werking door de gemeenten van de kwaliteit van de voorzieningen moet volgens de wettekst passen binnen het algemene kader, te weten: a. veilig, doeltreffend en doelmatig; b. afgestemd op de reële behoefte van de cliënt; c. verstrekt in over- eenstemming met de bij de beroepskracht rustende verantwoordelijkheid voort- vloeiende uit de professionele standaard en d. verstrekt met in acht nemen van de rechten van de cliënt (Wmo 2015, art. 3.2 lid 2).

Aan het concept van de maatschappelijke ondersteuning ligt een verticale benadering ten grondslag. De professionele bemoeienis is gedefinieerd en gere- guleerd en moet voldoen aan uitvoeringsnormen die onder meer verbonden zijn met de normatiek van professionals en beroepsgroepen.

Gemeenten hebben de opdracht om de twee zorgconcepten in het lokale bestel in te passen. De zorgconcepten spelen een rol op het snijvlak van informeel en formeel, in het bijzonder bij de zorgvraagverheldering, cliëntondersteuning, toe- wijzing en inhoud van maatwerkvoorzieningen. In de visie van de wet gaat het om professionele bemoeienis (vanuit het tweede concept) met de informele zorg (eerste concept). De benadering is kort samengevat als volgt:

Eerste stap: er is informele zorg in reguliere onderlinge, horizontale betrekkingen tussen burgers.

Tweede stap: de informele zorg moet door professionele ondersteuning geholpen worden voor (versterkte) zelfredzaamheid en participatie.

Derde stap: een formeel en professioneel systeem beoordeelt de mate van inspan- ning voor zelfzorg en het inschakelen van mensen uit het sociale netwerk, mede

als voorwaarde voor het toekennen van formele zorg (maatwerkvoorziening en specialistische zorg).

Vierde stap: maatwerkvoorzieningen bieden zorg, opvang, begeleiding en steun. Inhoud en werking van de maatwerkvoorzieningen zijn zowel gericht op het zo lang mogelijk volhouden van ‘eigen zorg’ (met informele/vrijwillige/niet-professi- onele ondersteuning) als het bieden van steun, opvang en (beschermd) wonen als dit nodig is. De maatwerkvoorzieningen zijn professioneel gestuurd ten aanzien van opname, werkuitvoering en kwaliteit.

Dit maakt de ordening van informele zorg en formele zorg vanuit de achterlig- gende zorgconcepten van de wet duidelijk. Er is sprake van een gescheidenheid totdat de informele zorg niet meer adequaat aan de zorgvragen tegemoet kan komen (einde van de eerste stap). Dan komt professionele, formele bemoeienis aan de orde (tweede stap) dat de informele zorg gaat versterken, ondersteunen, aanvullen met of vervangen door formele zorg (derde en vierde stap).

Ruimte

De manier waarop gemeenten en uitvoeringsorganisaties bovenstaande ordening concretiseren, heeft naar mijn oordeel invloed op de versterking of verzwakking van horizontale moraliteit. Dit legt een basis onder mijn eerste aanbeveling die het conceptuele ontwerp van het bestel betreft.

In het bestel dient ruimte te zijn voor ideële, horizontaal gerichte initiatie- ven voor zorg, betrokkenheid en onderlinge, directe solidariteit. Deze initiatie- ven zouden moeten kunnen opereren naast (en waar nodig in afstemming met) de ‘algemene maatschappelijke voorzieningen’ en ook zonder dat zij onderdeel worden van maatwerkvoorzieningen. Deze benadering zal ik hieronder uitwer- ken. Hiervoor gebruik ik een veel gebruikt ontwerp dat de verschillende functies in het zorgstelsel toont (onder meer Movisie, 2014):

burger