Nederland kent een aantal gezaghebbende en invloedrijke instituten die van belang zijn voor onder meer een goed begrip van de maatschappelijke ontwik- kelingen en van (veranderende) opvattingen over de verantwoordelijkheden van overheid en burgers. Mede op grond van onderzoek adviseren zij overheden en praktijkvelden en werken zo mee aan beleid, wetgeving, implementatietrajecten en uitvoeringspraktijken.
In het rapport De verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, ver-
heffen en verbinden pleit de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) voor een accentwijziging wat betreft de door de overheid te realiseren condities voor een op welvaart en welzijn gebaseerde samenleving. Niet langer zou de optie van sturen vanuit bedrijfsmatige paradigma’s centraal moeten staan, waarin de overheid ‘de efficiënte en effectieve leverancier van diensten’ is en de burger ‘de klant’ (of zouden moeten zijn…). Maar het op moderne wijze vorm- geven van de verantwoordelijkheid voor verbindende kaders (verbinden) en het ontwikkelen van mogelijkheden om te leven volgens gedeelde, door sociale waarden gedreven beginselen (verheffen). Het pleidooi voor een meer afstande- lijke positie van de overheid ten aanzien van ‘verzekeren’ en ‘verzorgen’ vormt de grondslag voor heroriëntatie op de concrete aspecten van het ‘verzorgingspro- gramma’ met als een van de opvallende punten meer ruimte voor informele zorg (WRR, 2006). Zes jaar later pleit de WRR voor een overheidsbeleid dat ruimte biedt aan actieve burgers en dat hun de instrumenten geeft voor volwaardige participatie in een doe-democratie met zowel pijlers in de formele als de infor- mele kaders. In dit advies stelt de WRR ‘verbinden’ centraal en dicht de Raad wat betreft de uitvoering een sleutelrol toe aan zogenoemde ‘frontlijnwerkers’: ‘Het is
niet alle burgers gegeven om op eigen kracht mee te doen aan de maatschappij en maatschappelijke participatie richt zich daarom ook – leunend op de inzet van veel vrijwilligers – op de vervlechting van moeilijk bereikbaren binnen hun dagelijkse leefomgeving. Frontlijnwerkers kunnen hier als verbinders een sleutelrol vervullen’
De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) pleit voor een focus op het creëren van (condities voor) nieuwe verbindingen. De Raad richt het perspectief op de hori- zontale krachten en patronen in de samenleving en pleit voor het verlaten van de positie van de sturende overheid en het beleggen van méér taken bij de samen- leving zelf met instrumenten voor burgers om invloed te krijgen op hun sociale verbanden. Het toewerken naar een vitale samenleving zal onder meer moeten gebeuren vanuit het primaat van private initiatieven (Rob, 2012).
De Raad voor Maatschappelijk Ontwikkeling (RMO) formuleert als adviesraad aan de regering en het parlement adviezen op het terrein van participatie van bur- gers en stabiliteit van de samenleving. De RMO werkt aan nieuwe concepten voor de aanpak van sociale vraagstukken. Zo pleit de RMO in het advies Verschil maken voor een ombuigen van ‘passieve verzorging’ naar activering van kansarmen, mede op basis van het erkennen van verschillen. Dit houdt een nuancering van het gelijk- heidsbeginsel in (RMO, 2005). In 2008 pleit de RMO voor het realiseren van prag- matische samenwerkingen op uitvoerend niveau als remedie tegen de verkokering die in veel sectoren is opgetreden (RMO, 2008). Daarvoor is het nodig dat vakman- schap op veel gebieden verder wordt ontwikkeld en dat ruimte wordt geboden om eigenstandig en binnen een eigen beslisruimte te opereren, waarbij vakmensen pragmatisch de voorliggende vraagstukken kunnen aanpakken (RMO, 2012). Met als hefboom een vernieuwd welzijnswerk (Welzijn Nieuwe Stijl) ziet de Raad per- spectief in een overheid die zich faciliterend opstelt naar burgerinitiatieven voor een actieve en positieve inrichting van het sociale domein. Het vormgeven van ‘social casework’ en ‘community development’ is daar een belangrijke spil van met professionals in een coördinerende frontlijnrol (De Boer & Van der Lans/RMO, 2011). Ook analyseert de Raad de factoren die belemmerend werken bij het (door de Raad noodzakelijk geachte) terugtreden (‘loslaten’) van de (sturende) overheid om ruimte te bieden aan initiatieven in het particuliere domein (RMO, 2013-3). Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) analyseert belangrijke trends in de samenleving, onder meer met betrekking tot zorg en vrijwillige inzet (de Boer/ SCP, 2007; Dekker et al./SCP, 2007; 2009; Devilee/SCP 2008; Eggink et al./SCP, 2010; De Klerk et al. (red.)/SCP, 2010; Mensink et al./SCP, 2013). In deze analyses valt het grote belang op van onderlinge betrokkenheid en vrijwillige inzet voor de ‘sociale staat’. Mantelzorg, vrijwillige zorg, vrijwillige inzet… we kunnen en willen niet zonder! Al in 2007 signaleert het SCP echter al de tendens dat vrij- willige (zorgende) inzet te veel en ten onrechte gezien wordt als panacee voor de kwalen van de formele zorg (onder meer te hoge kosten, te weinig personeel) en waarschuwt voor de negatieve kanten van de ‘instrumentalisering van de infor- mele zorg/vrijwillige zorg’ (Dekker et al./SCP, 2007). In 2013 stelt het SCP dat gemeenten ten aanzien van het nieuwe bestel zorg en welzijn en de opgaven om de burgers te activeren niet zozeer ideologisch, maar veeleer pragmatisch opere- ren (Mensink et al./SCP, 2013, p. 132).
Ook de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) heeft in de laatste jaren een aantal adviezen uitgebracht die het actuele beleid zorg en welzijn raken. Hoewel de Raad zich op grond van zijn opdracht vooral richt op het adviseren van de regering en het parlement op het gebied van de volksgezondheid en de (toegan- kelijkheid van de) gezondheidszorg, treedt hij ook in vraagstukken van de actu- ele vormgeving van solidariteit en de inrichting van het bestel zorg en welzijn. Zo stelt de Raad dat het stimuleren van wederkerigheid een voorwaarde is voor het opwaarderen van informele zorg en een effectievere relatie tussen de formele en informele zorg (RVZ, 2013). Ook benoemt de Raad het belang en de inrichting van multidisciplinaire basiszorgteams die de toegang tot en het toekennen van zorg bij psychosociale problemen op lokaal niveau vorm moeten geven (RVZ, 2012). Institutionele belangenbehartigers als de Vereniging van Nederlandse Gemeen- ten (VNG) en brancheorganisaties als ActiZ en Mezzo, alsook de kennisinstituten Vilans en Movisie, richten zich meer op aan de praktijk van beleidsvorming en uit- voering verbonden handelingskaders. Zo willen zij bijdragen aan het vormgeven van beleid en praktijken die ‘verbinden’, ‘activeren’ en ‘ruimte laten aan het private domein’. Zo pleit de VNG voor het ontwikkelen van netwerksturing, deregulering en het ontwikkelen van samenwerkingsarrangementen op lokaal niveau. Daarvoor is niet alleen een wettelijke basis nodig, maar moeten professionele actoren ook worden toegerust voor onder meer het detecteren van behoeften en het voeren van regie (VNG, 2012). Bovendien moet het door middel van eenduidige financiering mogelijk worden gemaakt dat gemeenten samenhangend en zonder schotten ver- zorging, begeleiding, hulp en steun kunnen verlenen (VNG, 2013-1; 2013-2). ActiZ onderzocht (onder meer) de juridische aspecten van de inzet van (zorg)vrijwilligers (ActiZ, 2009). Vilans bracht een groot aantal publicaties naar buiten op het gebied van vrijwilligers in de zorg (onder meer Scholten/Vilans, 2009; 2011; 2012). Movisie inventariseert en stelt (onder meer) voorbeelden beschikbaar van ‘good practices’ bij het inrichten van het sociale domein – mede op basis van de inzet van vrijwil- ligers en ‘sociale professionals’ (Movisie, 2012). In het verlengde van hun analyses en beschrijvingen spannen brancheorganisaties en kennisinstituten zich in om de in de praktijk werkzame instituties, organisaties en professionals toe te rusten voor de nieuwe taken. Zij doen dit door informatie, publicaties, overleg, trainingen, con- gressen, themabijeenkomsten en dergelijke. Via deze kanalen zijn zij mede vormge- ver van onder meer het in iedere gemeente te realiseren bestel zorg en welzijn.
Lacunes en beperkingen
Hoewel de analyses, beleidsadviezen en handreikingen voor mijn studie waarde- volle inzichten bevatten, zie ik ook enkele lacunes en beperkingen. De adviesor- ganen en kennisinstituten besteden op onderdelen wel aandacht aan de morele grondslagen en doorwerking van het beleid, zoals ten aanzien van de mate waarin de staat in de private sfeer mag interveniëren, de notie van maakbaarheid en het
nieuwe burgerschapsideaal. Met betrekking tot morele aspecten kennen de analy- ses en adviezen volgens mij echter drie tekorten:
1. De analyses en adviezen richten zich in hoofdzaak op (aspecten van) beleids- ontwikkeling, uitvoeringsvraagstukken en (organisatorische, methodische, juri- dische, financiële) implementatievoorwaarden.
Er is onvoldoende aandacht voor morele vraagstukken die aan het beleid, de grondslagen en inrichting van het bestel en praktijkontwikkelingen verbon- den zijn. De adviezen werken niet nader uit wat een betrokken samenleving of het nieuwe bestel in moreel opzicht inhoudt en wat daadwerkelijke ‘morele verbeteringen’ zijn. Morele noties als ‘meer betrokkenheid’ of ‘meer zorgzaam- heid’ zijn in de analyses en adviezen niet kritisch doordacht in relatie tot de inhoud van de wet Wmo 2015 en het lokale bestel zorg en welzijn. De mate waarin en de middelen waarmee de staat gedragsregulerend vanuit een speci- fieke opvatting van ‘normaliteit’ de morele betrekkingen tussen burgers en het particuliere domein van burgers mag en kan beïnvloeden, is weinig geproble- matiseerd ten aanzien van morele aspecten.
2. De meeste adviezen en analyses richten zich wel op de veranderende rol en verantwoordelijkheden van de overheid, maar benoemen niet de morele opga-
ven van de lokale overheid. Dit is daarom ook zo opvallend omdat de gemeen-
ten bij de beleidsontwikkeling en -uitvoering op het gebied van zorg en welzijn en de inrichting van het nieuwe bestel toch een met forse machtsmid- delen beklede rol krijgen, waar tal van morele en normatieve elementen aan verbonden zijn. De kennis- en adviesinstituten zien de Wmo-operatie volgens mij ten onrechte te veel als ‘moreel neutraal’.
3. De analyses en adviezen noemen op meerdere plaatsen wel het belang van (aandacht voor) vrijwillige inzet, maar ontberen gerichte aandacht voor en analyse van de morele betekenis van het historisch gegroeide domein van vrij- willigerszorg als een van de varianten van de informele zorg.
De genoemde kennisinstituten geven geen specifieke aandacht aan de maat- schappelijke positie en morele werking van het domein vrijwilligerszorg en haar betekenis voor een meer solidaire, betrokken en zorgzame samenleving. Zij richten hun analyses en adviezen niet op de (mogelijke, wenselijke) verbin- ding tussen het morele doel van het beleid en de mogelijke morele betekenis van vrijwilligerszorg voor het lokale bestel zorg en welzijn.
Omdat ik mij met mijn studie richt op een verstaan van de morele betekenis van vrijwilligerszorg voor het bestel, bieden de analyses en adviezen hier onvoldoende grond en richting.
Wel zijn zij zeer behulpzaam bij mijn verstaan van de veranderingen van het karakter van de verzorgingsstaat en de voorwaarden voor het nieuwe beleid zorg en welzijn. Dat geldt in het bijzonder voor:
- De ontwikkeling richting en de noodzaak van het versterken van informele, private initiatieven (WRR, Rob, RMO, RVZ).
- De breed gedragen acceptatie van en ontwikkeling richting maatwerk (WRR, RMO).
- De noodzaak van het ontwikkelen van nieuwe uitvoeringskaders ten behoeve van gemeenten en uitvoeringsorganisaties (VNG, ActiZ, Vilans, Movisie, Mezzo). - De noodzaak van coördinatie en regie, zowel in wetgeving, beleidsvoering en
financiering als op uitvoeringsniveau (WRR, RMO, RVZ, VNG, Movisie). - De veranderende verhoudingen tussen het informele domein enerzijds en de
formele zorg en het welzijnswerk anderzijds (WRR, RVZ, Vilans, Movisie). - De consequenties van het beleid voor de positie, beleidsrichting en het hande-
len van de (landelijke en lokale) overheid:
a. Meer afstand nemen tot de verzorgingsarrangementen (RMO). b. Zich meer verbinden met het informele domein (WRR, RMO).
c. Versterken van rechten van burgers bij de verdere ontwikkeling van ‘maat- werk’ (RMO).
d. Kritische analyse van de verwachtingen naar het potentieel informele zorg (SCP).
e. Centrale kaders en decentrale/lokale ruimte voor uitvoering (WRR, VNG, RVZ).
Aan het eind van mijn boek kom ik terug op de analyses en adviezen bij mijn ver- staan van betekenissen (hoofdstuk 8). In mijn ‘Tot Slot’ beschrijf ik de mogelijke betekenis van mijn onderzoek ten aanzien van de lacunes en beperkingen die ik zie in de analyses en adviezen.
1.3.2 Theoretische en conceptuele bronnen: humanistieke wetenschaps-