Hoofdstuk 2, Literatuuronderzoek en theoretisch kader, gaat in op de theorie die ten grondslag zal liggen aan het empirische onderzoek. Er worden twee nieuwe ideaalmodellen van de businesscase gevormd. Het eerste is een ideaalmodel van de functies die het instrument vervult en het tweede is een model van de eigenschappen van het document businesscase. Voor beide modellen wordt in eerste instantie gebruikgemaakt van specifieke literatuur over de businesscase, namelijk:
1. Wetenschappelijk onderbouwde businesscases; 2. Methodieken voor het opstellen van een businesscase; 3. Meta-studies over de businesscase.
Met deze literatuur worden al de nodige bouwstenen voor de beide ideaalmodellen gevonden, maar om met name de functies van de businesscase in termen van besluitvorming en uitvoering beter te begrijpen, wordt gebruikgemaakt van aanvullende literatuur op het gebied van besluitvormingsvraagstukken, planning en control, projectmanagement en ex-ante-evaluatiemethoden. Hoofdstuk 2 sluit af met de presentatie van de beide ideaalmodellen, de onderzoeksinstrumenten en het conceptueel model.
Hoofdstuk 3, Methoden van onderzoek, geeft een verantwoording van de belangrijkste tactische en operationele keuzen die gemaakt zijn ten aanzien van de beide empirische onderdelen van de studie. De strategische overwegingen zijn immers in dit inleidende hoofdstuk al behandeld. De methoden ten aanzien van de exploratieve studie naar de nieuwsberichten wordt behandeld in Paragraaf 3.2. Daarin wordt ook een toelichting gegeven op de maatregelen die zijn genomen om de validiteit en betrouwbaarheid te borgen. Paragraaf 3.3 bevat vervolgens de toelichting op de voornaamste tactische keuzen die ten aanzien van de zes intensieve casestudies gemaakt zijn. In deze paragraaf wordt ten eerste nader ingegaan op het ontwerp van de gehanteerde vragenlijsten en ten tweede op de waarde alsmede de risico’s van de gehanteerde (narratieve) methode. Ten derde gaat Paragraaf 3.3 uitgebreid in op de casusselectie. Paragraaf 3.4 sluit het methodologische hoofdstuk af met een korte reflectie ten aanzien van de navolgbaarheid van dit proefschrift.
Is de aanname dat de businesscase aan een maatschappelijke opmars bezig is, eigenlijk gerechtvaardigd? En zo ja, in welke sectoren en maatschappelijke thema’s
vinden we de businesscase dan terug? Deze vragen staan centraal in Hoofdstuk 4. De studie aan de hand van 244 nieuwsartikelen geeft inzicht in het gebruik van de businesscase over de verschillende sectoren en maatschappelijke thema’s in de loop van de tijd. Bovendien wordt de vraag beantwoord in hoeverre de nieuwsberichten een weerspiegeling zijn van (met name) het ideaalmodel van de eigenschappen de businesscase. Voor alle duidelijkheid: de onderzoekseenheden betreffen hier nieuwsberichten waarin gesproken wordt over uiteenlopende businesscases. De onderzoekseenheden zijn dus niet de businesscases zelf. Tijdens deze analyse wordt bekeken in hoeverre verschillen zichtbaar zijn tussen de besproken businesscases qua herkomst, sector, jaartal en thema61.
Terwijl Hoofdstuk 4 vooral in het teken staat van de eigenschappen van de businesscase zoals weerspiegeld in de nieuwsberichten, worden in de Hoofdstukken 5 tot en met 10 de functies van de businesscase nadrukkelijk in de analyse betrokken. Deze hoofdstukken bevatten de zes intensieve casestudies waarin wordt onderzocht in hoeverre de eigenschappen van de businesscase samenhangen met de mate waarin sturing op het projectresultaat plaatsvindt. Om de betekenis van de businesscase in het besluit- en uitvoeringsproces goed te kunnen duiden, besteedt elke casestudie uitgebreid aandacht aan de historische, intrapersoonlijke en materiële context van het project.
Hoofdstuk 5 behandelt de eerste casestudie: de transformatie van de dierentuin in het Drentse Emmen van een noodlijdend traditioneel dierenpark tot het moderne thematische attractiepark genaamd Wildlands Adventure Zoo. Deze casus toont aan dat de businesscase daadwerkelijk van waarde is geweest, zowel in de besluitvormingsfase als in de uitvoeringsfase. Een sterke businesscase gaat hier samen met een sterke sturing op de uitvoering. Uit deze casus herleiden we belangrijke succesfactoren zoals een uitgebreide financiële doorlichting en beraadslaging als voorwaarden voor een succesvolle implementatie62.
Hoofdstuk 6 gaat in op de ontwikkeling van Lelystad Airport, van een kleinschalig regionaal vliegveld tot een satellietlocatie van luchthaven Schiphol. In dit zeer actuele dossier heeft de businesscase vele betekenissen en uitingsvormen 61 De belangrijkste inzichten die uit dit deel van het onderzoek voortkwamen, zijn eerder verwoord in: Hoekstra, M.J. (2016). De groeiende populariteit van de businesscase, Beleidsonderzoek
Online juli 2016.
62 De inzichten die uit dit deel voortkwamen, zijn eerder verwoord in: Hoekstra, M.J. (2017). Het succes van de business case(s)?, Bestuurswetenschappen 2017-4, pp. 45-62.
gekend. De casus laat zien dat de businesscase in een dergelijke bestuurlijke omgeving weliswaar een sturend karakter heeft als het gaat om de concrete infrastructuur en luchthavendienstverlening, maar dat de bijdrage van de businesscase van beperkte betekenis is in het complexe en dynamisch politieke en maatschappelijke krachtenveld.
De besluitvorming rond de bouw van een gemaal in het Lauwersmeergebied staat centraal in hoofdstuk 7. Bij deze casus valt te constateren dat de businesscase aan nagenoeg alle eigenschappen van het ideaalmodel voldoet. Toch wordt het gemaal niet gebouwd. Enerzijds is dit een rationeel besluit omdat de businesscase duidelijk maakte dat de kosten bijzonder hoog zouden zijn. Anderzijds is te zien dat alternatieve maatregelen niet of nauwelijks in het proces zijn benoemd. Het plan gaat uit van een zekere tunnelvisie over het technische gedeelte. In deze casus speelt ook mee dat de bestuurlijke doorzettingsmacht van de verantwoordelijke waterschappen ontbreekt.
Wat gebeurt er als een woningcorporatie, op basis van een zwakke businesscase, overgaat tot de aanschaf en renovatie van een oude oceaanstomer? Een verslag van dit financiële en bestuurlijke echec treft u in hoofdstuk 8. Deze casus is overigens al eerder geëvalueerd in de parlementaire enquête Woningcorporaties (2014), waarbij de rol van de businesscase meerdere malen werd benoemd. Deze casestudie neemt de gelegenheid te baat om dieper in te gaan op de rol van de businesscase en distilleert hieruit een aantal specifieke faalfactoren.
Faalfactoren staan ook centraal in de casus Infoversum Groningen. De business- case is hier vooral gericht op beeldvorming, maar mist een degelijke financiële onderbouwing. De minimale beraadslaging in de Groningse gemeenteraad over de businesscase draagt bij aan deze miljoenenstrop. De opkomst en ondergang van het Infoversum, en natuurlijk de rol van de businesscase hierin, zijn beschreven in Hoofdstuk 9.
We sluiten de reeks casestudies positief af in Hoofdstuk 10, met het betrekkelijk kleine project Internationaal Georiënteerd Basisonderwijs (IGBO) in de gemeente Haarlemmermeer. De oprichting van twee klassen van dergelijk onderwijs in deze Noord-Hollandse gemeente lijkt succesvol te zijn verlopen. Als succesfactoren zien we dat het initiatief past binnen een langetermijnvisie en binnen de profilering van de gemeente. Ook de informatievoorziening richting de gemeenteraad is gewaarborgd en lijkt aan dit succes te hebben bijgedragen.
Hoofdstuk 11 vormt de kern van de analyse van dit proefschrift. In dit analyse- hoofdstuk wordt door het genereren van hypothesen gezocht naar de betekenis van de businesscase in de behandelde concrete investeringsprojecten. Dit gebeurt aan de hand van de confrontatie van de casussen in termen van de beide ideaalmodellen. Op deze wijze ontstaat enerzijds inzicht in de succes- en faalfactoren en anderzijds inzicht in mogelijke alternatieve sturingsinstrumenten en omgevingsfactoren. Daarbij staat de beantwoording van onderzoeksvraag 6 centraal: Welke inzichten, in termen van succes- en faalfactoren, biedt de confrontatie van eigenschappen van de businesscase enerzijds en de functies van het instrument anderzijds? Daarnaast gaat Hoofdstuk 11 in op onderzoeksvraag 7: Aan de hand van welke omgevingsfactoren en alternatieve instrumenten kunnen de uitkomsten van de onderzochte besluit- en uitvoeringsprocessen nader worden begrepen? Het concrete resultaat van Hoofdstuk 11 is een set van hypothesen over de bijdragen van de businesscase in de (semi-)publieke sector. In Hoofdstuk 12 worden ten eerste de conclusies van het onderzoek besproken. De antwoorden op de onderzoeksvragen worden kort gerecapituleerd en daarna wordt de centrale vraag beantwoord. Vervolgens worden op basis van de discussiepunten die volgen uit het empirische onderzoek, spanningsvelden geschetst die aan het gebruik van de businesscase verbonden zijn. Tenslotte worden de suggesties voor vervolgonderzoek en de aanbevelingen voor de beleidspraktijk geformuleerd.
EN THEORETISCH KADER
“Theorie en praktijk zijn één, evenals ziel en lichaam, en evenals ziel en lichaam liggen zij meestal met elkaar overhoop.” 63
2.1 INLEIDING
Dit hoofdstuk beantwoordt de drie theoretisch georiënteerde onderzoeksvragen uit het proefschrift, te weten:
1. Wat is een businesscase?
2. Wat zijn, in termen van een ideaalmodel, de veronderstelde functies van de businesscase in besluitvormingstrajecten in de (semi-)publieke sector? 3. Welke eigenschappen, in termen van een ideaalmodel, bezit de
businesscase, met het oog op het vervullen van deze functies?
De beantwoording van deze onderzoeksvragen resulteert in een tweetal ideaalmodellen van de businesscase in een bestuurlijke context. Deze modellen vormen vervolgens het analytische kader waarbinnen de empirische dataverzameling en analyses van deze studie plaatsvinden64. Dergelijke modellen
zijn niet onmiddellijk voorhanden in de literatuur en zullen daarom worden geconstrueerd uit een brede selectie van de beschikbare literatuur. Allereerst focussen we daarbij op de literatuur die direct betrekking heeft op het begrip businesscase. Vervolgens zoeken we binnen een breder palet aan literatuur, omdat met name de functies van de businesscase in de huidige literatuur onderbelicht blijken te zijn.
Het in kaart brengen van het wetenschappelijk gebruik van en het onderzoek naar de businesscase vindt plaats in drie stappen. Paragraaf 2.2 gaat eerst in op een selectie van wetenschappelijk onderbouwde businesscases. Deze businesscases betreffen ideeën en ontwikkelingen die om uiteenlopende redenen volgens de auteurs navolging verdienen. Zij schetsen op basis van academische kennis de rationale, oftewel de businesscase, achter deze ideeën. Paragraaf 2.3 gaat een stap verder en bespreekt een viertal methodieken voor het opstellen van businesscases. Hieronder vallen bijvoorbeeld de richtlijnen voor businesscases vanuit de Prince2-methodiek. Het werk met het hoogste wetenschappelijke gehalte in de drietrapsraket wordt gepresenteerd in Paragraaf 2.4. Deze paragraaf gaat ook in op drie recente studies naar de werking van de businesscase. Na deze exercitie zullen we in Paragraaf 2.5 in staat zijn om de eerste onderzoeksvraag, wat is een businesscase?, kort en bondig te beantwoorden en de contouren van de ideaalmodellen te schetsen.
Paragraaf 2.6 gaat, bij wijze van methodologisch intermezzo, nader in op het gebruik van ideaalmodellen in wetenschappelijk onderzoek. Voor de invulling van de ideaalmodellen (in Paragraaf 2.7) zijn in grote lijnen aanknopingspunten voorhanden in de literatuur op het gebied van stakeholdermanagement, ex-ante- beleidsevaluatiemethoden, planning en control, criteria voor de uitvoering van beleid en projectmanagement. In Paragraaf 2.8 worden de twee ideaalmodellen en de daarop gebaseerde onderzoeksinstrumenten gepresenteerd. Daarmee worden de tweede en de derde onderzoeksvraag beantwoord. Deze paragraaf presenteert ook het conceptueel model dat ten grondslag zal liggen aan de beantwoording van de centrale vraag naar de bijdrage van de businesscase. Paragraaf 2.9 ten slotte betreft een korte samenvatting en enkele handreikingen voor het vervolg van het onderzoek.