ONDERZOEKSINSTRUMENTEN EN CONCEPTUEEL MODEL
2.8.1 INLEIDING
Deze paragraaf presenteert de twee ideaalmodellen die ten grondslag zullen liggen aan het vervolg van dit proefschrift, te weten:
1. Een ideaalmodel van de functies (Paragraaf 2.8.2) dat appelleert aan de betekenis van de businesscase als instrument van sturing waarbij kwaliteit wordt opgevat als: ‘werking’;
2. Een ideaalmodel van de eigenschappen (Paragraaf 2.8.3) van de businesscase als document, waarbij kwaliteit verwijst naar de kenmerken en hoedanigheden.
Zodoende beantwoordt deze paragraaf de tweede en de derde onderzoeksvraag van de studie: Wat zijn de veronderstelde functies van de businesscase in besluitvormingstrajecten in de publieke sector? en Welke eigenschappen bezit de businesscase idealiter, met het oog op het vervullen van deze functies? Terwijl het model van de eigenschappen van de businesscase de basis verschaft voor de verkennende studie109, krijgen de casestudies vorm en inhoud aan de hand van
beide ideaalmodellen110. De instrumenten die bij de analyse van de casestudies
worden gebruikt, zijn opgenomen in Paragraaf 2.8.4. Om hypothesen-vormende uitspraken over de bijdrage van de businesscase aan besluitvormingsprocessen in de publieke sector111 te kunnen doen, worden de empirische resultaten uit de
108 Omwille van de eenduidigheid en de leesbaarheid is voor beide modellen gekozen voor de termen clusters en elementen, in plaats van een alternatieve en evenzeer bruikbare onderverdeling in functies en sub-functies.
109 De beantwoording van onderzoeksvraag 4: In welke maatschappelijke thema’s en sectoren komt de businesscase voor? vindt plaats in de verkennende studie (Hoofdstuk 4).
110 Daarmee bieden beide modellen de basis voor beantwoording van onderzoeksvraag 5: Welke elementen van de ideaalmodellen zijn in de praktijk zichtbaar?
vergelijkende studie gepresenteerd in termen van het conceptueel model. Dat model met een korte toelichting treft u aan in Paragraaf 2.8.5.
2.8.2 IDEAALMODEL FUNCTIES
We krijgen nu door (her)ordening van het in dit hoofdstuk gepresenteerde materiaal het inzicht dat het ideaalmodel van de businesscase dat uit vier functieclusters112 bestaat, namelijk:
I Managen van het duivelsvierkant; II Een langetermijnoriëntatie; III De organisatorische invulling; IV De aansturing van stakeholders.
Op de vier clusters volgt nu een toelichting, daarna wordt de essentie van het ideaalmodel gepresenteerd.
Managen duivelsvierkant
Het eerste kenmerk met betrekking tot de dimensie Sturing is hoofdzakelijk terug te voeren op de beheersfactoren uit de discipline projectmanagement. Van de initiatiefnemers wordt ten eerste verwacht dat zij voldoende middelen, zoals mankracht, kennis en vooral financieringsbudget, genereren om het project ten uitvoer te brengen dan wel om de eerste stappen ervoor te kunnen zetten. Ten tweede is het zaak de gestelde budgettaire kaders ook te respecteren. Een derde element van management op het duivelsvierkant betreft het daadwerkelijk volgen van de opgestelde planning onder het mom ‘afspraak is afspraak’. Het vierde element betreffende dit kenmerk is de voorwaarde dat er duidelijk gespecificeerde doelstellingen zijn. Dit voorkomt onduidelijkheid over het op te leveren projectresultaat. Vanuit de optiek van rationalisatie, een holistische afweging en een ondernemende overheid gaan we er ten vijfde113 van uit dat de
lat hoog wordt gelegd en het projectresultaat is gericht op maximalisatie. De term
112 Hierbij wordt opgemerkt dat het ideaalmodel geënt is op gebruik in de publieke sector en dat interne consistentie en herkenbaarheid voor de beleidspraktijk belangrijke overwegingen vormden voor de gekozen indeling. Daarbij is uiteraard gestreefd naar samenstellingen die elkaar zoveel mogelijk uitsluiten en gezamenlijk zo volledig mogelijk zijn.
113 Hierbij valt natuurlijk op dat het ‘vierkant’ in dit ideaalmodel bestaat uit vijf elementen. Dit aanvullende element wordt voor de verdere analyse naar de bijdrage van de essentieel geacht. Vanwege de herkenbaarheid voor de beleidspraktijk hanteert dit proefschrift niettemin consequent de term ‘duivelsvierkant’.
duivelsvierkant verwijst naar de onderlinge verbondenheid van de elementen en de spanningsvelden die daardoor op kunnen treden.
Langetermijnoriëntatie
Het tweede cluster met betrekking tot de dimensie Sturing betreft de oriëntatie van de organisatie op de lange termijn. Binnen dit cluster worden vier elementen onderscheiden. Er dient ten eerste een punt op de horizon te zijn geformuleerd waaraan getoetst kan worden. In de beleidspraktijk komt dit erop neer dat het project of initiatief dient te passen in een groter kader zoals een strategische visie of een beleidsprogramma. Het tweede element betreft het gegeven dat rationalisatie en optimalisatie van beleid en beheer alleen kans van slagen hebben als verschillende alternatieven daadwerkelijk worden afgewogen tegen het genoemde langetermijnperspectief. Het derde element binnen dit cluster van het ideaalmodel is dat de businesscase gedurende het gehele besluitvormings- en uitvoeringsproces een belangrijk ijkpunt vormt voor evaluatie en bijstelling. Zelfs in retrospectief kan de businesscase als toetsingskader dienen114. Het vierde
element van sturing dat een directe relatie heeft met de oriëntatie op de lange termijn wordt samengevat onder het kopje Anticipatief gedrag. De veronderstelling is dat een focus op de lange termijn proactief gedrag in de hand werkt. Reactief gedrag en passiviteit zijn daarentegen in deze context een doodzonde.
Organisatorische invulling
Dit derde cluster, dat bestaat uit drie elementen, behelst de wijze waarop men intern sturing geeft aan de geformuleerde ambities. Ten eerste wordt verwacht dat men in staat is om kortetermijnproblemen het hoofd te bieden op bijvoorbeeld persoonlijk, organisatorisch, bestuurlijk en technisch vlak. Problemen moeten voortvarend aangepakt worden. Om knelpunten te voorkomen of in ieder geval snel op het spoor te komen dient zowel binnen als buiten het project een stevige structuur met betrekking tot de informatiestromen en communicatiekanalen opgezet te worden. Daarnaast dient de voortgang voortdurend bewaakt te worden. Deze aspecten vallen onder het tweede element binnen het cluster. Het derde element betreft de aanwezigheid van een heldere taak- en bevoegdheidsverdeling als belangrijke voorwaarde voor een geslaagde uitvoering van het investeringsproject. Misverstanden en onduidelijkheden kunnen zo voorkomen worden.
114 Al staat dat op gespannen voet met het uitgangspunt dat de businesscase tot de familie van de ex-ante-evaluatiemethoden behoort.
Aansturen stakeholders
Het vierde cluster, dat eveneens bestaat uit drie elementen, betreft een externe oriëntatie op stakeholders. Het eerste element vatten we samen als ‘‘materieel commitment’’. Men dient zich niet alleen in woorden maar ook in materiële zin aan het project te verbinden, bijvoorbeeld door het leveren van kennis, budget of mankracht. Vanuit het theoretisch kader herleiden we als tweede element het uitgangspunt dat het aantal uitvoerende partijen geminimaliseerd wordt. De verwachting daarbij is dat hoe minder mensen en organisaties er aangestuurd hoeven te worden, hoe minder afstemmingsproblemen zich zullen voordoen. Deze minimalisatie vergroot vervolgens de slagkracht115. Een veronderstelling
uit het theoretisch kader dat zijn weerslag vindt in het laatste element van het cluster, betreft het creëren van mogelijkheden tot belonen en bestraffen van contractpartijen en andere stakeholders.
Voor een totaaloverzicht van clusters en elementen van dit ideaalmodel, zie Tabel 2.5.
Tabel 2.5: Ideaalmodel van de functies van de businesscase
Cluster
no. Toelichting clusters Toelichting elementen
I De businesscase zorgt voor het adequaat managen van het duivelsvierkant.
De businesscase zorgt ten eerste voor voldoende budget en ten tweede voor respectering van de budgettaire kaders. Ten derde zorgt het instrument ervoor dat maatregelen volgens plan worden genomen en ten vierde voorziet de businesscase in duidelijk gespecificeerde doelstellingen. Ten vijfde worden hoge ambities geformuleerd, waardoor de businesscase bijdraagt aan maximalisatie van het resultaat. II De businesscase draagt bij
aan de langetermijnoriëntatie van de betrokken
organisatie(s).
Allereerst draagt de businesscase uit dat het project past in de in de historische context en afstevent op ‘een punt op de horizon’. Ten tweede zorgt het voor de afweging van de alternatieven die het meest bijdragen aan de strategische koers. Ten derde vindt een permanente afweging ten aanzien van de wenselijkheid en haalbaarheid van het project plaats. Ten vierde werkt de businesscase anticipatief en proactief gedrag in de hand.
115 De vraag is natuurlijk in hoeverre dit op gespannen voet staat met de alom geaccepteerde stakeholderbenadering die juist wel een brede blik op belanghebbenden vraagt.
Tabel 2.5: Vervolg
Cluster
no. Toelichting clusters Toelichting elementen
III De businesscase zorgt voor een adequate organisatorische invulling.
De businesscase draagt ten eerste bij aan het snel en adequaat oplossen van ontstane knelpunten, ten tweede zorgt het voor een eenduidig informatie-, communicatie- en controlesysteem en ten derde draagt het zorg voor een heldere taak- en bevoegdheids- verdeling.
IV De businesscase stuurt het
gedrag van stakeholders. De businesscase leidt ten eerste tot materieel commitment van de betrokken partijen, ten tweede tot minimalisatie van het aantal uitvoerende partijen en ten derde tot mogelijkheden tot belonen en bestraffen.
Nu we onderzoeksvraag 2 hebben beantwoord, gaan we op identieke wijze op zoek naar het ideaalmodel van de eigenschappen van het ‘document’ businesscase.
2.8.3 IDEAALMODEL EIGENSCHAPPEN
Deze paragraaf beantwoordt onderzoeksvraag 3: Welke eigenschappen bezit de businesscase idealiter met het oog op het vervullen van de functies? Wanneer we de eigenschappen van de businesscase als document uit de literatuurstudie distilleren, zien we dat dit ideaalmodel van de businesscase uit vier clusters bestaat, te weten:
I De inhoudelijke componenten;
II Een tweezijdig karakter wat betreft het type informatie; III Een brede oriëntatie op belanghebbenden;
IV Inzicht en overzicht over het gehele transformatieproces.
Ook op deze clusters en de samenstellende elementen volgt nu eerst een toelichting, waarna de paragraaf afsluit met een beknopte weergave van het ideaalmodel.
Inhoudelijke componenten
Met name de Prince2-methodiek verleende een aantal specifieke aanknopingspunten voor de elementen uit dit eerste cluster. Dit gebeurde allereerst door het verstrekken van een definitie van de businesscase: ‘de zakelijke rechtvaardiging van een project
die antwoord geeft op de vraag waarom dit project moet worden uitgevoerd en wat de kosten en de baten daarvan zijn’. Binnen de organisatie moet dus sprake zijn van een zekere noodzaak en urgentie. Prince2 schrijft voor dat een businesscase naast deze directe aanleiding de volgende zaken vermeldt: de beschikbare en benodigde technologie, alternatieven, voordelen, risico’s en planning. Andere auteurs wijzen er nog op dat argumenten voor en tegen van verschillende alternatieven in de businesscase worden opgenomen, alsmede een zekere garantie dat de beoogde resultaten ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. Ook moet het project of programma passen in de focus van de organisatie. Daarmee wordt één element toegevoegd als essentieel element, namelijk: ‘Organisatie’. De zes samenstellende elementen van dit cluster op een rijtje: aanleiding/achtergrond, risico’s, alternatieven, technologie, planning en de impact op de organisatie.
Tweezijdig karakter
Voor het tweede cluster met betrekking tot de eigenschappen sluiten we ter identificatie van het eerste element aan bij de klassieke investeringsbeslissing: een analyse van het te verwachten financiële rendement. Daarbij ligt de focus op aandeelhouderswaarde. De terugverdienperiode en het rendement zijn dan de typische op geld gebaseerde criteria om verschillende alternatieven tegen elkaar af te wegen. Deze uitsluitend kwantitatieve opvatting zien we in het huidige debat echter bijna niet meer terug. Zo werd al in het vorige decennium gepleit voor het opnemen van niet-financiële gegevens en niet-financiële argumenten in de businesscase. Deze noodzakelijke kwalitatieve informatie zien we daarom als tweede element. Voor het ideaalmodel betekent dit dus dat we uitgaan van een tweezijdig karakter: zowel kwantitatieve als kwalitatieve gegevens maken deel uit van de businesscase.
Brede oriëntatie op belanghebbenden
Het tweede cluster in dit ideaalmodel betreft de oriëntatie op belanghebbenden. De belangen van zowel eigenaren en investeerders als andere stakeholders zoals werknemers, leveranciers en cliënten, moeten in de businesscase worden opgenomen en meegewogen. In de klassieke investeringsbeslissing prevaleert het belang van de eigenaar. Dit perspectief nemen we op als het eerste element. De stakeholderbenadering daarentegen zien we veelvuldig terug in de literatuur over de businesscase. Deze benadering beoogt de belangen van onder andere de klant (kwaliteit van de dienstverlening) en de medewerkers (gevolgen voor werkzaamheden en ontwikkelingskansen) in de besluitvormingsdocumenten te waarborgen. Deze oriëntatie op andere belanghebbenden wordt opgenomen als tweede element binnen dit cluster.
Inzicht en overzicht over het gehele transformatieproces
Voor een brede maatschappelijke afweging is het noodzakelijk om alle (gewenste en ongewenste) effecten van een maatregel in beeld te brengen. De begrippen kosten en baten moeten breed worden opgevat. Daarnaast worden in de businesscase concrete producten en/of de diensten benoemd die worden opgeleverd. Prince2 legt hier bijvoorbeeld de nadruk op door te verwijzen naar ‘resultaten’. Het doel van een investering is over het algemeen dat bedrijfsactiviteiten soepeler en efficiënter verlopen. Van de businesscase mag dus worden verwacht dat deze inzicht geeft in de voordelen van een investering voor het transformatieproces met betrekking tot het produceren van goederen of het verlenen van diensten. Hierbij valt concreet te denken aan het voorkomen van verspilling en het verhogen van de productiviteit. De businesscase wordt ook wel beschouwd als de vertaalslag van een investering naar de dagelijkse activiteiten. Of een investering geslaagd is hangt niet alleen af van de uitkomsten, maar moet uiteraard ook worden bezien in relatie tot de opofferingen die daarvoor gedaan zijn in termen van kapitaal, middelen en mankracht. De vier elementen die we daarom aan het ideaalmodel toevoegen zijn daarom ten eerste de inputgrootheden zoals kapitaal en menskracht, ten tweede informatie over de voordelen voor het productieproces, ten derde de concrete producten en diensten die worden opgeleverd en ten vierde alle effecten die aan de investeringsbeslissing verbonden zijn.
We komen nu uit op het ideaalmodel met betrekking tot de eigenschappen van de businesscase als document, zie Tabel 2.6.
Tabel 2.6: Ideaalmodel van de eigenschappen van het document businesscase
Cluster
no. Toelichting clusters Toelichting elementen
I De ideale businesscase heeft een stevige inhoudelijke basis.
De businesscase bevat ten eerste een heldere schets van de achtergrond en geschiedenis van het investeringsproject, alsmede het nut en de noodzaak. Ten tweede bevat het document een overzicht van mogelijke risico’s en onderkende maatregelen. Ten derde schetst het meerdere alternatieve opties. Ten vierde geeft de businesscase inzicht in de benodigde technologie en de beschikbaarheid daarvan. Ten vijfde bevat het stuk een inzichtelijke en realistische planning, De gevolgen die het project heeft voor de (bestaande) organisatie, vormen het zesde inhoudelijke element van de businesscase. II De businesscase heeft
een tweezijdig karakter. De businesscase bevat een afgewogen combinatie van kwalitatieve argumenten en kwantitatieve informatie.
III De businesscase onderscheidt verschillende typen belanghebbenden.
De businesscase gaat ten eerste in op de belangen van de eigenaren, waaronder in deze studie worden verstaan: bestuurders, financiers en aandeelhouders, en ten tweede komen andere stakeholders zoals werknemers en leveranciers in het document aan bod.
IV De businesscase geeft inzicht in, en overzicht over het gehele transformatieproces.
Ten eerste geeft de businesscase inzicht in de inputgrootheden zoals kapitaal en menskracht en ten tweede bevat het document informatie over de voordelen voor het (productie)proces. Het derde element uit het transformatieproces betreft de concrete output zoals producten en diensten die worden opgeleverd, terwijl het vierde element bestaat uit outcome-factoren oftewel effecten.
2.8.4 ANALYSE-INSTRUMENTEN
De beide ideaalmodellen worden nu in twee analyse-instrumenten verwerkt. De eerste van deze instrumenten is de raakvlakkenmatrix op clusterniveau. In de onderstaande 4x4-matrix (Tabel 2.7) worden de belangrijkste bevindingen ten aanzien van de functies enerzijds en de eigenschappen van de businesscase anderzijds kort samengevat en van een duiding voorzien. Ten eerste wordt elk van de zes afzonderlijke casestudies afgesloten met een dergelijke raakvlakkenanalyse. Ten tweede vindt de vergelijkende analyse van de case- studies primair plaats op basis van de raakvlakken.
Tabel 2.7: Analyse-instrument I, de (oningevulde) raakvlakkenmatrix
Functies businesscase
Eigenschappen
businesscase Inhoud Karakter Belang-hebbenden Transformatie-proces
Managen duivelsvierkant Langetermijn- oriëntatie Organisatorische invulling Aansturen stakeholders
Voor het tweede instrument dalen we af naar het elementniveau, waardoor het precisie-instrument116 uit Tabel 2.8 ontstaat. Daarmee worden de belangrijkste
bevindingen uit de vergelijkende analyse (Hoofdstuk 11) van de casestudies, zoals die op basis van de raakvlakkenanalyses zullen blijken, geïllustreerd en toegelicht. Het betreft dus een instrument ter verdieping van de hierboven genoemde raakvlakkenmatrix.
Tabel 2.8: Analyse-instrument II, het raakpuntenoverzicht
Eigenschapcluster Inhoud Karakter Belang-
hebbenden Transformatie-proces Functiecluster Elementen
Aanleiding Risico`s Alternatie
ven
Technologie Planning Organisatie Kwantitatief Kwalitatief Eigenar
en
Ander
e
stak
eholers
Input Proces Output Outcome
Elementen
Duivels-
vierkant MiddelenKaders
Planmatigheid Doeleinden Maximalisatie Termijn Horizon Afweging Looptijd Anticipatie Organisatie Knelpunten Informatie Taken Stakeholders Commitment Minimalisatie Beloningen
2
2.8.5 CONCEPTUEEL MODEL
Het conceptueel model117 dat in deze paragraaf wordt gepresenteerd, brengt
de belangrijkste bevindingen uit de inleiding en de literatuurstudie nogmaals in hoofdlijnen met elkaar in verband. Het doel hiervan is om een kader te bieden voor de beantwoording van onderzoeksvragen 6 en 7 in hypothesen-genererende termen. Deze beide vragen nogmaals in herinnering:
• Welke inzichten, in termen van succes- en faalfactoren, biedt de confrontatie van eigenschappen van de businesscase enerzijds en de functies van het instrument anderzijds?
• Aan de hand van welke omgevingsfactoren en alternatieve
instrumenten kunnen de uitkomsten van de onderzochte besluit- en uitvoeringsprocessen nader worden begrepen?
Het betreft hier een model (Tabel 2.9) dat in essentie te herleiden is tot de beide dimensies van de ideaalmodellen. De eerste dimensie betreft de mate waarin binnen het project gestuurd wordt in termen van de functies van het ideaalmodel. De tweede dimensie is te herleiden tot het ideaalmodel met betrekking tot de eigenschappen van het document businesscase. Het conceptueel model gaat uit van een tweedeling in beide dimensies: zwakke sturing versus sterke sturing respectievelijk een partiële businesscase versus een holistische businesscase. Er is sprake van een partiële businesscase als de elementen van het ideaalmodel overwegend afwezig zijn. Een holistische businesscase voldoet daarentegen wel voor het grootste gedeelte aan het ideaalmodel. Een vergelijkbare uitleg is van toepassing op de dichotomie ten aanzien van de sturingsdimensie. Het model biedt, zoals na presentatie van het model wordt toegelicht, het kader om de invloed van contingentiefactoren en alternatieve instrumenten te kunnen bepalen.
117 Dat hier wordt opgevat als een hulpmiddel om de samenhang van de theorie in een overzichtelijk patroon weer te geven (vgl. De Leeuw, 1996) om in een later stadium hypothesen te kunnen genereren. Het is dus niet zozeer een voorlopig antwoord op de geformuleerde vraagstelling in termen van ‘afhankelijke’ en ‘onafhankelijke’ variabelen voor de toetsing van hypothesen (vgl. Braster, 2000).
Tabel 2.9: Conceptueel model
Eigenschappen Document
Partieel Holistisch
Sturingsfunctie Instrument
Zwak I: Faalfactoren III: Contingentiefactoren Sterk II: Alternatieve instrumenten IV: Succesfactoren
Kwadrant I representeert de situaties waarin de sturing van het project qua besluit- en uitvoeringsproces zwak is en de businesscase maar zeer ten dele gevuld is. Hierin komen naar verwachting de faalfactoren met betrekking tot het gebruik van de businesscase aan het licht. Kwadrant II beziet de bijdrage van de businesscase in de gevallen waarin een sterke sturing gepaard aan een partiële, lees: onvolledige, businesscase. Bij casussen die dit kwadrant weerspiegelen, is sprake van de inzet van andere sturingsinstrumenten en/of arrangementen waarmee het instrument businesscase net als in Kwadrant III een ‘ondergeschikte’ rol speelt. Als een zwakke sturing namelijk gepaard gaat met een holistische en dus volledige businesscase, wijst dit mogelijk op de aanwezigheid van