Was Benjamin Franklin, een van de grondleggers van het moderne Amerika, zijn tijd ver vooruit met zijn zakelijke pleidooien voor bijvoorbeeld de afschaffing van slavernij (Franklin, 1970)7 en de invoering van de zomer- en wintertijd? Of
zijn dergelijke voorstellen van alle tijden maar worden ze nu voorzien van het label ‘businesscase’? Businesscases8 zagen we eerder bij de implementatie
van nieuwe ICT-systemen en tegenwoordig zien we ze ook bij bijvoorbeeld het vergroten van diversiteit op de werkvloer. De businesscase is ‘boterzacht’ als een investering of initiatief omgeven is door grote risico’s of dubieuze aannames. De businesscase is ‘hard’, ‘sluitend’ of ‘gezond’ wanneer er rekening wordt gehouden met alle belanghebbenden en er calculaties zijn gemaakt van het (maatschappelijk) rendement.
In de praktijk, zowel nationaal als internationaal, lijkt sprake te zijn van een zeer uiteenlopend gebruik van de businesscase. We zien de businesscase bijvoorbeeld terug in de vorm van een pleidooi (Wheeler, 1998) voor het opnemen van stakeholdermanagement in de bedrijfsstrategie, maar ook juist als ‘drager’ van kritiek op de ontwikkeling en aanschaf van de F35 Joint Strike Fighter (Asti, 2005). Ook een businesscase (Stephenson, 2004) voor het opnemen van vrouwen in besluitvormingsfora valt op. Verder beschouwen meerdere bronnen (Carroll & Shabana, 2010; Dyllick & Hockerts, 2002; Ward, Borregaard & Kapelus, 2002) het invoeren van maatschappelijk verantwoord ondernemen als ‘goede businesscase’. Een bijzonder voorbeeld van het gebruik van de businesscase is te lezen in een nieuwsbericht9 over de onafhankelijkheid van Schotland: “Our
conclusion is that the businesscase for independence has not been made”. Een Nederlands voorbeeld is de kwestie rond de verbouwing van een zwembad in 7 Omwille van de leesbaarheid hanteert dit proefschrift drie manieren van bronverwijzing:
1. Verwijzingen naar krantenartikelen, beleidsnota’s en algemene literatuur staan voornamelijk in voetnoten;
2. Wetenschappelijke en theoretische georiënteerde werken staan vermeld in de literatuurlijst. Verwijzingen vinden op verkorte wijze plaats: auteur(s), jaartal en evt. paginanummer; 3. Voor inzicht in het empirisch materiaal (in totaal ruim 800 bronnen) ten behoeve van de exploratieve studie en de casestudies zijn verzamellijsten via de volgende webpagina te raad- plegen: https://docs.google.com/document/d/1BZW6OUDx94T_N1R1klz4r2G41zoUQQem- mqASymibrnM/edit?usp=sharing.
8 Dit onderzoek hanteert consequent als spellingswijze: ‘businesscase’. In de praktijk zien we ook de varianten ‘business case’ in met name Angelsaksische stukken en ‘business-case’. 9 Scottish business leaders say ‘case for independence has not been made’, The Telegraph, 27-
Joure, waarbij een positief besluit werd genomen terwijl de conclusie van het college van B en W van de gemeente Skarsterlân10 was dat er sprake was van een
‘dunne businesscase’. Een laatste voorbeeld betreft de ambitie om windturbines in de provincie Friesland te plaatsen waarbij het advies11 luidde om een ‘taskforce’
op te richten om businesscases te ‘promoten’.
Het (toenemend?) gebruik van de businesscase staat niet op zichzelf, maar past binnen bredere ontwikkelingen in het openbaar bestuur. Vanuit New Public Management (NPM) stamt de adoptie van methoden en technieken uit het bedrijfsleven door overheidsorganisaties. Het afwegen van alternatieven als voorwaarde voor rationalisatie van besluitvorming en de tendens om meer resultaatgericht te werken zijn hiervan concrete uitingsvormen. Centraal staat steeds de vraag hoe de overheid de schaarse middelen optimaal kan aanwenden om de welvaart te vergroten. Hiertoe worden sinds de jaren zestig van de vorige eeuw in Nederland (zie o.a. Boorsma, 2010) op rijksniveau structureel pogingen ondernomen. Voorbeelden hiervan zijn de invoering van prestatie- en programmabegrotingen en de ontwikkeling van het Planning Programming Budgetting System (PPBS). Hieruit vloeide in 1971 vanuit het ministerie van Financiën ook de oprichting voort van de Commissie Ontwikkeling Beleidsanalyse (COBA)12. Deze commissie wierp zich in Nederland niet alleen op als voorvechter
van goede doelstellingenanalyses, maar ook van de kosten-batenanalyse en de kosteneffectiviteitsanalyse. Daarna zijn andere initiatieven, zoals het project ‘Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI)’ en de Nota ‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB)’ (o.a. Aardema, 2002) tot stand gekomen die terug te voeren zijn op drie essentiële vragen:
1. Wat willen we bereiken? 2. Wat gaan we daarvoor doen? 3. Wat mag dat kosten?
Dit zijn vragen die ook centraal staan bij het gebruik van de businesscase. Er werden overigens ook kanttekeningen geplaatst bij de effectiviteit van het werk en de modellen van COBA. Volgens onder andere Baakman (1993) gaat de onderliggende rationaliseringsgedachte voorbij aan bureaupolitiek en 10 Raadsvoorstel Sportief Knooppunt Joure / uitbreiden recreatieve voorzieningen, (No. 73/2010),
Gemeente Skarsterlân, 29-09-2010.
11 Iedere Fries zijn eigen energie!, Leeuwarder Courant, p. 24, (Janssen), 21-02-2013. 12 In de jaren 80 opgevolgd door het Platform Beleidsanalyse.
hindermacht waarvan in het openbaar bestuur sprake kan zijn. Ook strategisch beleid, gevormde routines en symboolpolitiek zijn zaken die tot de mores van het spel behoren. De vraag is in hoeverre de normatief-rationele uitgangspunten zoals die eerder aan COBA ten grondslag lagen, ook van toepassing zijn op de businesscase.
Uitgangspunt van dit onderzoek is dus dat de businesscase een representant is van New Public Management: de adoptie van methoden en technieken uit het bedrijfsleven in de publieke sector, met het oog op rationalisatie van beheer en beleid. Op lokaal niveau (zie o.a. Van Helden, 2003) kregen NPM-instrumenten op grote schaal hun beslag in de jaren negentig. Vooral het BBI-initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken stimuleerde ontwikkelingen als outputbudgettering en kostenverbijzondering. Daarbij lag een sterke nadruk op aspecten van planning en control zoals het opstellen van (middellangetermijn)plannen en prestatierapportages. NPM behelst echter niet alleen de inzet van instrumenten, maar vertegenwoordigt ook houdingsaspecten. Valt vanuit deze houdingsaspecten de opkomst van de businesscase in publiek-private samenwerkingsconstructies te verklaren? Publieke en private partijen trekken immers steeds vaker gezamenlijk op om maatschappelijke doelstellingen te bereiken (o.a. Klijn & Van Twist, 2007), traditionele rolpatronen worden doorbroken en de businesscase lijkt een uitstekend instrument om besluitvormingsprocessen te stroomlijnen. Hood (1991)13 onderscheidt zeven
kenmerken van NPM. Het eerste kenmerk gaat in op de organisatiestructuur waarin sprake is van op productgroepen gebaseerde divisies. Het tweede kenmerk betreft de relatie tussen de organisatie-eenheden die in NPM gebaseerd zou zijn op afspraken die in ‘contracten’ worden vastgelegd. Ten derde zijn de NPM-stijl en de instrumentkeuze gebaseerd op de mores en praktijk van het bedrijfsleven. Ten vierde kent NPM een sterke oriëntatie op efficiëntie en dus op kostenreductie. Ten vijfde is er sprake van een sterke proactieve en ‘hands-on’- managementstijl. Ten zesde kent NPM een duidelijk focus op prestaties. Doelen zijn expliciet en aan elkaar gerelateerd. Ten slotte wordt gesteld dat NPM sterk gericht is op beheersing van output en resultaten. Een gangbare definitie van de businesscase geformuleerd door TwynstraGudde (2016) luidt: “De businesscase is een hulpmiddel bij de besluitvorming over de zakelijke rechtvaardiging van een voorgenomen actie”. Deze definitie van de businesscase lijkt op het eerste gezicht te appelleren aan in ieder geval de kenmerken drie tot en met zeven die Hood 13 Bewerkt door Van Helden (2003).
(1991) onderscheidt. Er lijkt dus sprake te zijn van een sterke verankering van het instrument businesscase in de NPM-traditie, die wellicht is versterkt doordat de recente economische crisis en een terugtredende overheid het spaarzaam gebruik van (publieke) middelen in de hand hebben gewerkt. Rationalisatie is daarbij steeds meer verworden tot een deugd (zie o.a. Ter Bogt, 2006). Na de doodverklaring van New Public Management (zie o.a: Drechsler & Kattel, 2009) is aannemelijk gemaakt (Dunleavy et al., 2005; Margetts & Dunleavy, 2013) dat nieuwe uitingsvormen van New Public Management in een andere context nog steeds worden geïmplementeerd. Dit kan ook gelden voor de introductie van de businesscase. In ieder geval lijkt de businesscase het concept van de ondernemende overheid (o.a. Osborne & Gaebler, 1992) te ondersteunen. Kort gezegd gaat dit onderzoek uit van twee belangrijke uitgangspunten:
1. Het gebruik van de businesscase in de (semi-)publieke sector neemt toe en verspreidt zich, buiten ICT, over meerdere thema’s en sectoren; 2. Het gebruik van de businesscase in de (semi-)publieke sector past in de
tendens van de overheid om meer resultaatgericht te werken.
Er is tot nog toe weinig tot geen materiaal voorhanden dat deze uitgangspunten ondersteunt dan wel verwerpt. Actueel wetenschappelijk onderzoek rondom de businesscase richt zich op ICT-investeringen en legt de nadruk vooral op de inhoudelijke elementen waaruit een businesscase zou moeten bestaan. Het is daarmee minder gericht op de relaties tussen de beoogde beleidsresultaten en het daarvoor gebruikte instrument. Onduidelijk is dus wat de waarde van de businesscase is in termen van rationalisatie van beheer en beleid en welke rol de businesscase speelt in (beleids)netwerken en publiek-private samenwerkingsvormen. Daarnaast willen we weten of de businesscase een nieuwe en zelfstandige plaats heeft verworven in de beleidsanalyse of dat het toch vooral als een heropleving of bewerking van het repertoire van PPBS respectievelijk COBA beschouwd kan worden.
In dit proefschrift is sprake van een evaluatief onderzoek naar beleid, waarbij de focus ligt op het besluitvormings- en uitvoeringsproces en de aandacht zich vervolgens toespitst op de inzet van één specifiek artefact14 (vgl. Arentsen,
1998; Bakker, 1985; Klaassen & Van Nispen tot Pannerden, 2008), te weten 14 In de betekenis van een opzettelijk vervaardigd ‘gebruiksvoorwerp’, een ‘object’ (zie ook Meijer,
2014).
de businesscase. Het onderzoek bouwt eveneens voort op de constatering van Korsten (2013b) dat evaluatieonderzoeken meestal de nadruk leggen op resultaten, maar niet voorzien in het leggen van relaties met de daarvoor verantwoordelijke mechanismen.
Voordat we kunnen overgaan tot de formulering van de probleemstelling (Paragraaf 1.3) van dit onderzoek en de belangrijkste methodologische keuzes (Paragraaf 1.4), zullen we eerst zicht proberen te krijgen op de conceptuele verwarring waarmee het gebruik van de businesscase omgeven is. Deze verwarring staat centraal in de volgende paragraaf.