2.3 Businesscase-methodieken
2.3.2 Handleiding publieke businesscase ministerie van Financiën
In Hoofdstuk 1 werd gerefereerd aan het werk van de Commissie Ontwikkeling Beleidsanalyse (COBA). Met de oprichting van COBA in 1971 werd beleidsanalyse en daarmee de technisch-rationele beleidsbenadering van overheidsbeleid in Nederland officieel geïnstitutionaliseerd. De kritiek op de commissie COBA zwol echter steeds meer aan. De methodieken en werkwijze van COBA (o.a. kosten-batenanalyse) werden te technisch en te rationeel bevonden en sloten daardoor onvoldoende aan bij de politieke dimensie van de beleidspraktijk. (zie o.a. Houppermans, Van Hoesel & Van Nispen tot Pannerden, 2015). Wie de handleiding van de businesscase leest, krijgt echter de indruk dat het
gedachtengoed van de commissie COBA sterker dan ooit is teruggekeerd aan het besluitvormingsfront. De overheid maakt tegenwoordig steeds vaker gebruik van businesscases in besluitvormingstrajecten. Daarom is door de secretarissen- generaal van de Nederlandse ministeries75 besloten een handleiding76 op te stellen
voor het gebruik van dit instrument. Met deze handleiding ‘publieke businesscase’ beschikt de rijksoverheid over een kader voor het opstellen van businesscases specifiek binnen een overheidscontext. De handleiding benoemt een aantal basisnormen en processtappen waaraan een dergelijke businesscase moet77
voldoen, en beoogt daarmee de kwaliteit van businesscases bij de rijksoverheid te verbeteren. De handleiding geeft verder aan waarop gelet moet worden bij het opstellen of beoordelen van een businesscase.
Het ministerie van Financiën definieert de publieke businesscase als ‘‘een analyse-instrument dat de financiële consequenties van een project voor de rijksoverheid inzichtelijk maakt. Het inventariseert en analyseert de uitgaven, ontvangsten en risico’s die aan een project verbonden zijn’’ (p. 1). Op deze manier ondersteunt een publieke businesscase de besluitvorming over het starten, voortzetten of beëindigen van een project. Ook kan de publieke businesscase gebruikt worden bij het beheersen van een project in termen van monitoren en bijsturen. De handleiding wijst erop dat de structuur en inhoud van een businesscase in de publieke sector niet wezenlijk anders zijn dan die van een businesscase in de private sector. Wel gaat het in de publieke sectoren vaker om projecten die in puur financiële termen voor het Rijk niet rendabel zijn, maar die om politieke of maatschappelijke redenen wel worden uitgevoerd. Omdat naast de inhoud ook het proces van totstandkoming van belang is, wordt extra aandacht besteed aan de motivatie van het initiatief en de transparantie van het proces. Er ‘mogen’ geen onderdelen in het project worden opgenomen die niet bijdragen aan het bereiken van de projectdoelstellingen. Ook ‘moeten’ de verschillende onderdelen van het project logisch met elkaar samenhangen. Daarop volgt een planning en worden verschillende alternatieven tegen elkaar afgewogen. Wat betreft de werkwijze en samenstelling van het businesscase-team wordt gewezen op het verkrijgen van een duidelijk mandaat. Ook wordt het belang van de inbreng van materie-deskundigen en financieel experts benadrukt. Er wordt 75 Onder aanvoering van het ministerie van Financiën.
76 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/richtlijnen/2016/10/25/handleiding-publieke-busi- nesscase.
77 De tekst is ambivalent. Enerzijds wordt veelvuldig gesproken over ‘moeten’ en ‘verwachten’. Anderzijds van ‘helpen’ en ‘kunnen’.
een waarschuwing gegeven voor het gevaar van wensdenken: het overschatten van de opbrengsten en het negeren of bagatelliseren van risico’s. De handleiding besteedt uitgebreid aandacht aan het identificeren van de uitgaven. Zo wordt een onderscheid gemaakt tussen onder andere directe versus indirecte uitgaven en tussen investeringsuitgaven versus operationele uitgaven. Op soortgelijke en uitgebreide wijze verstrekt de handleiding richtlijnen voor het identificeren en kwantificeren van risico’s. Hiervoor worden verschillende methoden aangereikt. Er is sprake van een scenarioanalyse als de invloed van een aantal (omgevings) factoren tegelijkertijd wordt onderzocht. Voor de ideaalmodellen identificeren we nu twee bouwstenen: de opname van uitgebreide financiële en kwantitatieve argumenten en de wijze waarop de uitgaven en het project onder controle worden gehouden. Ook de invloed van omgevingsfactoren is een interessante component die niet direct aan de modellen wordt gekoppeld, maar wel van belang zal zijn voor de duiding van de bijdrage van de businesscase en dus een plaats zal krijgen in het conceptueel model in Paragraaf 2.8.5.
2.3.3 ‘TEMPLATE’ BUSINESSCASE INFRASTRUCTURELE PROJECTEN NEW SOUTH WALES
Ook in diverse landen van het (voormalige) Gemenebest is sprake van een brede acceptatie van de businesscase als besluitvormingsinstrument. Zo treffen we in het Verenigd Koninkrijk, bij Australische overheden en bij de Nieuw- Zeelandse rijksoverheid ‘templates’ aan die het gebruik van de businesscase moeten stimuleren en stroomlijnen. Deze paragraaf behandelt de businesscase- methodiek78 van de staat New South Wales in Australië. Deze template is
specifiek bedoeld voor regionale infrastructurele projecten en is ontworpen om indieners te helpen de inhoudelijke kwaliteit van investeringsvoorstellen te vergroten. De handreiking en de bijgevoegde brochure met vragen en antwoorden zijn bedoeld om de basisprincipes van de businesscase onder de aandacht te brengen, zodat ook minder ervaren gebruikers en indieners in staat worden gesteld van deze templates gebruik te maken. Ook andere stakeholders zoals gemeentebesturen en maatschappelijke organisaties behoren tot de doelgroep. Gegeven de beperkte hoeveelheid beschikbare middelen en het aantal met elkaar concurrerende verzoeken, zal de overheid van New South Wales de voorkeur geven aan honorering van voorstellen die in lijn liggen met de strategische prioriteiten, die veel ‘waar voor het geld’ opleveren en waarvan verwacht wordt
dat de daadwerkelijke oplevering kansrijk is. De essentie van de businesscase wordt in vier punten samengevat. Een effectieve businesscase toont:
1. Op welke wijze de doelstellingen in relatie staan tot de geïdentificeerde problemen;
2. Informatie over de vraag in hoeverre een investering gedekt is;
3. Inzicht in de belangrijkste risico’s en de wijze waarop daarmee wordt omgegaan;
4. Het vermogen van de initiatiefnemer om op capabele wijze invulling te geven aan het vervolg van het traject.
Indieners dienen zich ervan te vergewissen dat resultaten, voor zover mogelijk, worden beschreven in meetbare termen. Mocht dit niet het geval zijn, dan volstaan kwalitatieve argumenten. Daarbij dient het voorstel een brede oriëntatie te hebben op stakeholders bij zowel overheidsorganisaties als het bedrijfsleven. Niet alleen voorstanders moeten in beeld worden gebracht, maar ook potentiële tegenstanders en hun belangen dienen onderdeel te zijn van de beraadslagingen. Stakeholders moeten in een zo vroeg mogelijk stadium in kaart worden gebracht zodat hun wensen in de overwegingen en voorbereidingen kunnen worden meegenomen. Als aanvullende componenten worden verder onderscheiden: tijdlijnen, aard en omvang van het werk (scope), investeringsbe- dragen, inkoopplanning en risicomanagement.
De opstellers van de template adviseren om businesscases als ‘levende’ documenten te beschouwen. Ze zijn continu onderworpen aan nieuwe beschouwingen en revisies. Feedback van stakeholders en ‘eigenaren’ wordt telkens verwerkt. Er wordt aanbevolen om eerst na te denken over de planning voordat tot het opstellen van een businesscase wordt overgegaan. Wie zou aan welk onderdeel van de businesscase kunnen bijdragen? Ook dient men in beeld te krijgen welke informatie bijvoorbeeld dient te komen van de ondersteunende afdelingen. Ook de steun die gezocht kan worden bij gemeenten, andere overheidsorganisaties, volksvertegenwoordigers en onafhankelijke adviseurs moet niet onderschat worden. Een belangrijke boodschap die van de template uitgaat, is dat de opstellers van een businesscase zich moeten vergewissen van de strategische koers van de lokale overheidsorganisatie. Het maakt daarbij in principe niet uit of het gaat om het vervangen van bestaande faciliteiten of de aanleg van nieuwe infrastructuur. Wat zijn de prioriteiten van de staat, in hoeverre past het binnen de strategie? Ook praktische aspecten dienen geregeld te worden
omtrent onder andere het eigenaarschap van het voorstel, de verantwoordelijken voor het behalen van de resultaten en het beheer en onderhoud van het voorstel. De unieke en nieuwe bouwstenen die we hieruit afleiden voor de ideaalmodellen van de businesscase, betreffen ten eerste een strategische koers waarin het initiatief moet passen en ten tweede een uitwerking van de praktische mogelijkheden en maatregelen ter realisatie.