1.2 Verwarring rondom de businesscase
1.2.3 In het publieke debat
Deze paragraaf laat zien dat ook binnen actuele besluitvormingsdossiers in de publieke sector uiteenlopende betekenissen worden gegeven aan het begrip businesscase. Drie casussen worden behandeld: de maatschappelijke businesscase Noordvleugelprovincie, de parlementaire behandeling van het dossier “ss Rotterdam” en de gemeentelijke besluitvorming rondom het Infoversum in Groningen.
Maatschappelijke businesscase Noordvleugelprovincie
In het regeerakkoord33 van het kabinet Rutte II stond het voornemen om de
provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland te fuseren. Opvallend is het zelfverzekerde taalgebruik: “In deze kabinetsperiode worden Noord-Holland, Utrecht en (delen van) Flevoland samengevoegd.” Met het oog op de verdere besluitvorming over het voornemen gaf het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken de bureaus Decisio en Andersson Elffers & Felix (AEF) opdracht om onderzoek te doen naar de financiële en maatschappelijke kosten en baten van een mogelijke samenvoeging van deze drie provincies. Het onderzoek bestond uit twee pijlers, ten eerste de effecten op de personele en materiële kosten en op de inkomsten van de provincie en ten tweede de meer inhoudelijke effecten op het provinciale beleid in de verschillende beleidssectoren.
AEF noemt de vorm van het onderzoek een ‘maatschappelijke businesscase’ Een dergelijke businesscase biedt volgens de opdrachtnemers34 de mogelijkheid om
effecten van verschillende organisatiealternatieven en hun onderlinge samenhang op een eenduidige manier zichtbaar te maken. Hierbij spelen naast financiële overwegingen ook maatschappelijke effecten35 een rol. Vandaar dat men hier
spreekt van een ‘maatschappelijke businesscase (MBC)’ . In een voetnoot van de ‘second opinion’ op deze businesscase merken Van Twist et al.36 (2013, p.
4) het volgende op: “Wat hier ‘businesscase’ heet, zou nog niet zo lang geleden overigens gewoon een kosten-batenanalyse zijn genoemd. Ingewikkeld aan dit 33 Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD – PvdA, 29-10-2012. Geraadpleegd via https://www.rijksover-
heid.nl/documenten/rapporten/2012/10/29/regeerakkoord.
34 Maatschappelijke businesscase Noordvleugelprovincie Eindrapportage, In opdracht van: ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Decisio / AEF, 7 juni 2013.
35 De vorming van een nieuwe provincie biedt kansen. Voor het provinciaal bestuur èn voor de inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De businesscase bevestigt dit beeld. Er kunnen substantiële voordelen worden gerealiseerd, zowel ten aanzien van de besparing op bestuurlijke, ambtelijke en materiële kosten als maatschappelijke en economische effecten. 36 De maatschappelijke ‘businesscase’ Noordvleugelprovincie in relatie tot de Wet tot samenvoeging van
type taalgebruik is natuurlijk ook dat de bestuurlijke inrichting van Nederland uiteindelijk niet een kwestie is van bedrijfseconomische berekeningen, maar van veel bredere politieke afwegingen.” Opvallend is de mate waarin de memorie van toelichting37 op het betreffende wetsontwerp steunt op de businesscase. Er wordt
vijftienmaal naar de inhoudelijke bevindingen van het rapport verwezen. Deze verwijzingen betreffen zowel bedrijfseconomische overwegingen als potentiële maatschappelijke voordelen. Dat de provincies zich niet lieten overtuigen, blijkt uit de zienswijze38 op het herindelingsontwerp. Men achtte de genoemde
besparingen niet reëel en de financiële onderbouwing ondeugdelijk. Daarbij werd geconstateerd dat de in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel genoemde besparing39 niet uit de businesscase volgde. Uit deze casus blijkt dat
er in conceptueel opzicht twee belangrijke aandachtspunten aan het gebruik van het concept businesscase verbonden zijn:
1. Het materiële belang van de businesscase in het besluitvormingsproces; 2. De afbakening van de businesscase ten opzichte van instrumenten zoals
een maatschappelijke businesscase en de kosten-batenanalyse. In de volgende casus van de ss Rotterdam zien we dat het aantal interpretatie- mogelijkheden van het begrip businesscase nauwelijks begrensd is.
Behandeling ss Rotterdam in het parlement
Het schip ss Rotterdam wordt in 2005 aangekocht door de Rotterdamse woningcorporatie Woonbron, met als voornaamste doel een groot aantal leerwerkplaatsen te genereren. In hoofdstuk 8 van dit proefschrift is een uitgebreid verslag te lezen over de aanschaf en renovatie van dit voormalige vlaggenschip van de Holland-Amerika Lijn en de exacte rol van de businesscase in dit dossier. De nu volgende selectie illustreert slechts de verschillende betekenissen die in dit dossier en soms binnen de specifieke debatten aan het begrip businesscase worden gegeven. Enerzijds wordt bijvoorbeeld verwezen naar het oorspronkelijke bedrijfsplan en de hierop volgende documenten. Anderzijds wordt de term ‘businesscase’ gerelateerd aan indicatoren die verwijzen naar 37 Memorie van toelichting inzake samenvoeging provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht, Kamerstuk: Behorend bij: Wet tot samenvoeging van de provincies Flevoland, Noord-Holland en Utrecht. Publicatiedatum: 17-06-2013.
38 Zienswijze herindelingsontwerp fusie Flevoland, Utrecht en Noord-Holland, 17-06-2013 geraadpleegd via: file:///zienswijze_herindelingsontwerp_samenvoeging_flevoland_n_holland_utrecht%20(2).pdf. 39 De businesscase maakt duidelijk dat het besparingspotentieel van de samenvoeging oploopt
tot minimaal 70 miljoen euro op jaarbasis.
bedrijfseconomische haalbaarheid. Daarbij worden ook kwalificaties gegeven als ‘gezonde businesscase’ en ‘rammelende businesscase’. We gaan aan de hand van twee specifieke debatten hier nader op in, te weten:
1. Het debat40 van de toenmalige minister voor Wonen, Wijken en Integratie
(Vogelaar) met de Commissie Wonen van de Tweede Kamer d.d. 6 november 2008;
2. De verhoren41 van de parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties
inzake misstanden in de corporatiesector in juni 2014.
De eerste maal dat in het debat tussen de minister en de Commissie Wonen de term ‘businesscase’ valt, heeft Tweede Kamerlid Van den Burg op conto: “Ik heb nog nooit zo’n slechte businesscase gezien als die van Woonbron voor de ss Rotterdam” en ”het is ontluisterend dat op basis van zo’n businesscase zulke investeringen zijn genomen”42. Even later spreekt Tweede Kamerlid Depla van
een sluitende businesscase. Het criterium hiervoor betreft in deze context ten eerste de opvatting dat er geen euro verloren mag gaan voor de primaire taak van de corporatie, namelijk volkshuisvesting. Een tweede criterium dat hierbij valt te onderscheiden is dat alle bedragen die nu worden geïnvesteerd, weer terug worden verdiend. Tweede Kamerlid Van Bochove benoemt ook de veelheid aan interpretaties en verschijningsvormen van de businesscase: ‘‘Nu schijnen wij hier meerdere cases en dergelijke te hebben. Eén waar wij wel over mogen praten en één waar wij niet over praten’’ en ‘‘Ik ben benieuwd of de businesscase die wij voorgelegd hebben gekregen, nog wel de meest actuele is”. Verder valt uit het betoog van Van Bochove op te maken dat hij zich zorgen maakt over het toetsingsproces van de businesscases. Minister Vogelaar geeft daarop aan dat een criterium van het toetsingsproces is hoe het investeringsbedrag zich verhoudt tot het balanstotaal van de betrokken organisatie. Tweede Kamerlid Madlener brengt vervolgens de kwalificatie ‘rammelend’ in. Hij verwijst hiermee ook naar het oorspronkelijke plan. Naar aanleiding van meerwerk en meerkosten aan het schip stelt collega Depla de betrouwbaarheid van de businesscase ter discussie. De minister geeft aan dat er naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen, nieuwe businesscases zijn opgesteld en zegt toe een second opinion uit te laten voeren 40 Debat over de ss Rotterdam van woningcorporatie Woonbron (29453), Tweede Kamer der Staten- Generaal, Handeling, Paginareeks 1685-1690, Vergaderjaar 2008 – 2009, Publicatiedatum 12-11-2008. 41 Verslagen parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties (33606), Tweede Kamer der
Staten-Generaal, Kamerstuk, Vergaderjaar 2014 – 2015, Publicatiedatum 30-10-2014. 42 Deze volksvertegenwoordiger gebruikt hier de term ‘businesscase’ als synoniem voor het businessplan
op de ‘nieuwe’ businesscase. Begin januari 2010 brengt de minister in een brief43
aan de Tweede Kamer vervolgens nog twee nieuwe elementen in: ten eerste dat vanaf medio februari 2010 de businesscase in hoge mate operationeel zal zijn en ten tweede dat de businesscase ruimte benoemt die nog nader ontwikkeld wordt. In de maand juni van het jaar 2014 vinden de verhoren plaats in het kader van de parlementaire enquête Woningcorporaties. Het is niet alleen bij Woonbron grondig misgegaan – de renovatie van de ss Rotterdam is op een financieel en bestuurlijk debacle uitgelopen – maar ook andere organisaties in de sector zijn in diskrediet geraakt door frauduleus handelen en wanbeleid. De initiatiefnemer van de ss Rotterdam spreekt hier in retrospectief in termen van: “het creëren van een businesscase” en “de aangedragen businesscase”. Opvallend is het vaak zeer abstracte taalgebruik in deze verhoren zoals de volgende citaten laten zien:
• “…ondertussen lagen er de aanlopen voor een businesscase van…” • “…was niet ingerekend in de businesscase…”
• “…maak je geen zorgen want ook bij 100 (miljoen euro) is er nog een fantastische businesscase…”
• “…kijk eens naar de businesscase…” • ‘’…iemand in de businesscase trekken…”
• ‘‘...keer op keer een nieuwe businesscase creëren...’’ • “…de diepte ingaan met een businesscase…”
In enkele gevallen was de verwijzing naar de term ‘businesscase’ binnen dit dossier wel helder en concreet. Dan betrof het bijvoorbeeld verwijzingen naar:
• Het oorspronkelijke bedrijfsplan dat aan de aanschaf ten grondslag lag; • Het verwachte rendement of de terugverdiencapaciteit;
• De exploitatiewaarde ten opzichte van de taxatiewaarde.
Een eenduidige of gedeelde betekenis valt niet uit het debat te herleiden. Samenvattend kunnen we stellen dat de betekenis van het begrip businesscase afhangt van de positie van de spreker in kwestie. Deze betekenissen kunnen we grofweg in vier categorieën indelen:
43 Antwoord op vragen kamerlid Jansen over Woonbron en de ss Rotterdam (vraagnummer: 2010Z00059), Tweede Kamer der Staten-Generaal, Aanhangsel van de Handelingen, Vergaderjaar 2009-2010, Publicatiedatum 19-02-2010.
1. Synoniem voor het bedrijfsplan of geheel van documenten als basis voor besluitvormingsmomenten;
2. Het afwegen van de hoogte van de investeringsbedragen in relatie tot andere grootheden;
3. Het benadrukken van het dynamische en relationele karakter van de businesscase;
4. De gelegenheid nemen tot het doen van kwalificerende opmerkingen zoals ‘rammelend’ of ‘fantastisch’.
Inhoudelijk worden we van deze bloemlezing niet veel wijzer. Het zet ons echter wel op het spoor van de belangrijke functies die het begrip businesscase in publieke besluitvormingsprocessen speelt (zie verder Paragraaf 1.2.6).
Beraadslagingen Infoversum Groningen
De casus Infoversum Groningen gaat in op de bouw en exploitatie van een bijzondere bioscoop in de stad Groningen. Het infoversum moest door middel van 3D-projectie van films een bijdrage leveren aan de kennis en kunde van studenten en andere belangstellenden op het gebied van de natuur in het algemeen en de sterrenkunde in het bijzonder. De casus en de betekenis van de businesscase worden uitgebreid beschreven in Hoofdstuk 9 van dit proefschrift. Hier gaan we in op enkele betekenissen van begrip businesscase uit het publieke debat44.
In de aanloop van het project wordt de term ‘businesscase’ gekoppeld aan de volgende overwegingen:
• De hoogte van het budget;
• De rol van de gemeente om het plan te faciliteren; • De mate waarin de gemeente risico draagt;
• De vraag of er sprake is van een sluitende businesscase.
44 Vergadering commissie Ruimte en Wonen d.d. 12-01-2011 geraadpleegd via https://groningen. raadsinformatie.nl/vergadering/5082.
In een later stadium45 verwijst de businesscase naar een tastbaar businessplan
in het algemeen en de volgende betekenissen in het bijzonder: • De thematische pijlers waarop het initiatief steunt;
• De investeringsbedragen en de initiële kosten van de exploitatie; • Het stuk dat voorgelegd zou moeten zijn aan de gemeenteraadsleden; • Het plan dat achteraf gezien geen enkele goede grondslag had.
Overigens zien we in deze casus ook dat de businesscase ook een onderdeel ofwel paragraaf van het businessplan betreft.
Als we het gebruik van de term ‘businesscase’ in het publieke debat samenvatten, zien we dat aan het begrip allerlei uiteenlopende interpretaties en kwalificaties worden gekoppeld. Ook valt geen eenduidigheid te ontdekken in de criteria die de kwaliteit van de businesscase zouden moeten bepalen.